盘活用好农村闲置宅基地的若干思考

摘" 要：盘活用好闲置宅基地，是实现农业

强、农村美、农民富的重要途径，能够创造新的经济增长点，促进共同富裕。随着城镇化迅速发展，受城乡二元体制限制，大量农村人口迁移到城市工作生活，导致农村宅基地大量闲置，土地资源得不到充分利用。河北省迁西县宅基地盘活存在乡村规划缺失、发展资金短缺、龙头企业缺失、流通政策受限的问题。应完善乡村规划，大力引进外部人才资金，做好招商引企工作，稳步推进“三权分置”制度改革。

关键词：闲置宅基地；盘活利用；三权分置

中图分类号：F321.1" " " "文献标志码：A

盘活利用好农村闲置宅基地，不但能够增加农民财产性收入，创造就业岗位，促进农村产业发展，实现生活富裕，而且能够促进农村基础设施和公共服务体系建设，改善营商环境，满足农民的物质需求。各级政府推出关于盘活农村闲置宅基地的重要举措，引发社会各界广泛关注。学者们通过研究也提出了相应的盘活利用的对策，张诗懿等［1］认为应充分挖掘各主体内部协同潜力，形成主体之间相互制衡的力量，完善协同系统规则和可控机制。郭晓鸣等［2］认为集体经济主导是破解盘活闲置宅基地现实困境的重要选择。尤佳［3］认为宅基地的盘活利用应由宅基地的个体化利用转向集体化利用，全面实现政治、保障、治理等其他土地功能。徐忠国等［4］认为尽管政府、企业和乡村有着差异化且潜在冲突的行为逻辑，但建立均衡共赢的利益联结有助于控制行为异化和利益冲突。岳永兵［5］认为需要从健全宅基地管理制度和拓宽闲置宅基地处置途径两个方面完善闲置宅基地治理政策体系。河北省迁西县闲置宅基地盘活利用工作需要在学者研究基础上继续深入研究，拓宽盘活渠道，促进闲置资源优化配置。

一、迁西县盘活利用农村闲置宅基地的基本情况

（一）迁西县基本情况

迁西县位于唐山市北部，地处燕山南麓、长城脚下，常住人口36万人，下辖1个街道、14个镇、3个乡，农村宅基地资源丰富。随着城镇化的快速发展，宅基地闲置现象较为普遍，迁西县委、县政府高度重视农村闲置宅基地盘活利用工作，出台《迁西县农村宅基地规范管理和闲置宅基地盘活利用试点实施方案》，通过政府和企业共同努力，现已形成迁西县汉儿庄镇沙窝店村“云天漫步健走小镇”、新集镇石庄子村“石间留驻民宿”两个闲置宅基地盘活利用典型村，这两个村也受到唐山市农业农村局的表彰，被评为“闲置宅基地盘活利用示范村”。

（二）闲置宅基地概况

迁西县行政村共计417个，居住在乡村的人口为165 579人，宅基地约12万宗，总面积约2 400公顷。其中，闲置宅基地数量约2万宗，总面积约400公顷。由于城乡发展差距变大，为了增加家庭收入，农民普遍选择进城务工或在城市买房成为新市民，农民大量外迁造成农村宅基地的季节性闲置和长期闲置。

（三）宅基地规划管理情况

2021年2月26日，迁西县政府颁布《迁西县农村宅基地审批和住房建设管理办法》，对宅基地申请、村级审查、乡镇审批、竣工验收流程、监督管理等方面作出了制度性规范，明确了县自然资源和规划局、农业农村局、住房和城乡建设局等各职能部门的职责，规范了农村建设规划许可管理工作，完善了农村建房制度。

2023年6月，迁西县政府出台《迁西县国土空间总体规划》，划定村庄建设区68 808.51公顷，占国土空间总面积的47.10%，村庄建设区允许农村宅基地、农村公共服务设施、农产品加工仓储、农家乐、民宿、乡村旅游配套设施等农村生产、生活相关的用途。县政府在总体空间规划方面优先保障农村宅基地建设，并且对闲置宅基地利用提出了要求，村庄用地优先利用闲置宅基地，为闲置宅基地盘活利用提供了政策支持。

二、迁西县盘活利用农村闲置宅基地的实践

迁西县委、县政府高度重视宅基地规范管理和闲置宅基地盘活利用工作，高位推动，精心谋划，乡镇大力支持，村集体不断探索，依据盘活主体的具体情况，采取对应的盘活模式，创造性打造了石庄子村农宅合作改造型盘活模式。

石庄子村位于新集镇东南部，距迁西县城12公里，邻近京秦高速二通道下道口，处在京秦2小时交通圈内，交通便利，地理位置较为优越。村庄青山环抱，果木掩映，村域呈带状，生态资源丰富，有优质的山地资源、梯田景观和优越的山地景观环境，北望大凤凰山景区，南接腾云涧户外运动基地，有石庄子水库一座，水域面积33.33公顷，水面与周围山体交相辉映，形成湖光山色美景，有很大的开发利用价值，其中果园约4公顷。全村共110户340口人，村域耕地面积约29.07公顷。

2020年以来，在村党支部书记白长松带动下，石庄子村成立了村农宅专业合作社，合作社采取村民参与经营的方式，推动土地房屋流转，打造精品民宿。目前，已有28户有闲置农宅的农户入社，对14家有意愿打造精品民宿的老旧房屋实施了改造。白长松投资20万元创建的“石缘雅居”精品民宿，采用本村特有的石屋造型，装修风格古朴典雅，深受京津冀及周边游客青睐。2020年9月营业以来，共接待游客2 000人次，年营业额数十万元，为村集体创造了经济价值。在县旅游局和镇党委、政府大力支持下，该村与中国美丽乡村协同建设专业委员会签约，委托北京溪蝉文化旅游发展有限公司，积极推进项目整体规划设计；同时，与唐山大爱科技集团签订合同，共同推进完成“石涧留驻”精品民宿群项目，完善文旅产业相关配套设施，让秀美的山村、斑驳的石墙、古朴的院落，更加舒适，更加秀美，更富价值。石庄子村具体盘活模式如图1。

三、迁西县盘活利用农村闲置宅基地中的问题

通过与迁西县村干部访谈及实地调研，发现迁西县当前宅基地闲置现象较为普遍。但由于县委、县政府重视，闲置宅基地盘活利用工作得到有效推动，盘活项目点状开花。通过分析项目运营情况，可以发现以下几个问题。

（一）乡村规划没有跟上

迁西县政府于2023年6月出台《迁西县国土空间总体规划》，但各乡镇没有乡镇级别的国土规划部门，导致发展定位不明确，难以根据规划定位闲置宅基地盘活利用的方向。盘活项目盲目跟风，盘活类型同质化。同时，村民建房无序，超占现象普遍。基础设施不完善，无停车场地，难以满足宅基地盘活需求。

（二）发展资金短缺

闲置宅基地不管用什么方式盘活，都需要注入大量资金。在调研地张家庄村了解到，当前村内老宅盘活利用主要靠村集体和个别乡贤推进实施。为提升村容形象，村集体在村内设立了凉亭、宣传标语及道路美化设施，但盘活闲置宅基地的资金投入严重不足。由于迁西县的农村闲置宅基地盘活属于探索阶段，相关部门对闲置宅基地盘活利用项目的资金支持相对较少，使得项目推进受到影响。

（三）龙头企业带动不强

高家庄村、横河村等村庄都具备相应的优势资源，高家庄村周围群山绵延、临水而居，具备丰富的自然景观资源。横河村临近迁西支柱产业津西钢铁，具备一定的交通优势和产业优势。但村庄内闲置宅基地盘活进展并不理想，主要原因在于没有龙头企业带动，没有针对村庄优势资源进行规划设计，难以形成统一的风格，导致零星散户盘活周期长，产品同质化严重，附加值过低，难以实现盘活产品特色化、规模化、集约化。

（四）流通政策受限

城乡二元土地制度导致集体土地不能入市交易，在一定程度上导致宅基地流通受限。张家庄村待盘活闲置农房20套，目前仅出租2套，一套由旅行社改造后做民宿出租，另一套改造后用于自住。对于盘活企业来说，投入大量资金后由于没有相应产权，后期运营存在一定法律风险。集体土地无法入市交易，市场不能有效配置宅基地资源，导致出现市场失灵，从而使宅基地闲置浪费现象越来越严重。目前，急待制定相关政策保障盘活企业和农民的合法权益，让企业能够稳定盈利，让农民获得收益。

四、推动盘活用好闲置宅基地的对策建议

（一）完善乡村规划

乡村规划是乡村的社会、经济、科技等长期发展的总体部署，是指导乡村发展和建设的基本依据。乡村规划能够指导农村闲置宅基地盘活利用工作有效实施，闲置宅基地盘活利用方式应因地制宜、灵活多样，不应千篇一律、同质低效。乡村规划就是实现闲置宅基地有效盘活的依据。根据乡村规划能够明确划分出不同村庄在生活、生产、生态等方面的不同定位，进而采取不同的盘活方式。环境优美、自然资源丰富的区域，可以盘活用于开发特色民宿，结合当地文化景观及特色规划发展乡村旅游，如青山关旅游景区；板栗产业优势凸显的区域，可以将闲置宅基地盘活用于板栗仓储、板栗深度加工及农产品电商项目，如板栗专业合作社项目；为了提升农村公共服务水平，可以将农村闲置宅基地改造为乡村图书馆、文化活动中心、老年活动中心，提升乡村生活品质，满足农民的精神文化需求，促进农民文化层面的共同富裕。迁西县已意识到乡村规划的重要性，并已着手开展兴城镇、白庙子镇、旧城乡3个乡镇国土空间总体规划编制项目工作，闲置宅基地盘活利用将得到有效推进。

（二）大力引进外部人才和资金

农村闲置宅基地盘活利用需要综合人才及大量资金的注入。专业性人才能够根据闲置宅基地所处的资源环境，对其进行分析研判，从而找到最适合的盘活利用方式。应鼓励大学毕业生和技术人员返乡创业，给予他们政策上的支持，制定税收减免政策，如对投资盘活闲置宅基地的企业或个人在一定期限内减免相关税费，降低其投资成本；设立专项扶持资金，为引进人才和资金提供保障，用于扶持相关项目的基础设施建设、人才培训等；加强对农民的技能培训，提升其闲置宅基地盘活利用能力；开展各类培训，如农业技术培训、电商运营培训等，提高本土人才的素质和能力，使其更好地参与闲置宅基地的盘活利用；建立人才激励机制，对在盘活闲置宅基地中表现突出的本土人才给予奖励，激发其积极性和创造性；完善基础设施，加大对农村地区交通、水电、通信等基础设施建设的投入，改善农村的投资环境，为引进人才和资金创造良好条件。

（三）做好招商引企工作

龙头企业的引入可以成为闲置宅基地盘活利用的“源头活水”，为闲置宅基地盘活利用工作注入先进的理念和优秀的运营模式，确保盘活利用工作提质增效。对优秀企业的进驻，要完善政策支持，制定税收优惠政策，如减免企业相关税费，提供财政补贴，用于企业前期建设等；加强基础设施建设，改善交通、水电、通信等基础设施，为企业入驻和项目开发创造良好条件，降低企业运营成本；落实相关土地规划手续，及时下发施工许可、规划许可等行政许可，确保企业确权手续得到有效办理，保障企业长期租赁权益，增强其投资信心；在企业建设及运营过程中，政府应提供优质服务，建立保障机制，及时解决企业面临的问题，确保企业引进来、干得住、能发展；建立信息平台，搭建宅基地信息平台，对闲置宅基地进行集中整合，统一规划，提升土地价值和吸引力，便于龙头企业实施大规模开发，并做好相关数据更新及信息维护工作，为企业提供全面信息服务。

（四）稳步推进“三权分置”

“三权分置”制度是盘活闲置宅基地的有效策略。宅基地“三权分置”是指宅基地所有权、资格权、使用权分置。所有权归集体，资格权保障农户的基本居住权益，而使用权则可以适度放活流转。具体可以采取出租、入股合作、有偿退出的方式盘活。农户可以将闲置宅基地的使用权出租给他人，用于发展乡村旅游、民宿等，也可以用宅基地使用权入股企业或集体合作经营，对于已经在城市稳定落户且有住房保障的农户，在自愿基础上，允许其将宅基地资格权和使用权有偿退出，这部分宅基地可以复垦为耕地或者由村集体统筹安排用于其他符合规定的建设项目，让闲置宅基地重新发挥价值。

“三权分置”可以实现所有权、资格权、使用权的分离，且保障农户及盘活主体的利益，具有一定的实践意义，在逐步推进的过程中，应进一步深化农村宅基地制度改革，做好政策保障，实现宅基地经济效益与保障功能的统一。

参考文献：

［1］张诗懿，杜欣蔚，李哲敏. 多元主体协同参与闲置宅基地与农房资源盘活利用模式研究：以浙江省钱塘区实践为例［J/OL］. 中国农业资源与区划，1-16（2024-09-26）［2025-02-12］. http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.3513.S.20240925.1709.018.html.

［2］郭晓鸣，郑荏元，唐希鹏. 集体经济主导盘活闲置宅基地的实现路径与模式选择：来自四川省和浙江省三个村庄的案例分析［J］. 农村经济，2024（11）：11-21.

［3］尤佳. 论宅基地制度改革的出路：从个体化利用到集体化利用［J］. 法商研究， 2024，41（6）：100-115.

［4］徐忠国，卓跃飞，陈阳，等. 农村闲置宅基地盘活利用的多主体行为逻辑：以杭州临安为案例［J］. 中国土地科学，2024，38（1）：105-113.

［5］岳永兵. 闲置宅基地形成机理、规模测算与整治前景：基于宅基地闲置类型的讨论［J］. 西北农林科技大学学报（社会科学版），2024，24（3）：95-103.

［责任编辑：李伟杰］

收稿日期：2024-12-20

基金项目：河北省教育厅人文社会科学研究重大课题攻关项目（ZD202207）

作者简介：赵新华（1988—），男，河北迁西人，硕士研究生，主要从事公共管理方面的研究。

通信作者：赵艳霞（1972—），女，河北迁安人，博士，教授。