粤港澳大湾区高质量发展的制度创新与政策协同研究

摘要：粤港澳大湾区对中国经济高质量发展至关重要，制度创新与政策协同是其高质量发展的核心策略。在“一国两制”框架下，大湾区建设尽管取得了一定成效，但仍面临制度协调与文化认同的挑战，需加强顶层设计和区域合作。本文研究提出，大湾区通过利用政策空间、强化法治、深化制度融合等路径推动制度创新，构建区域协调、公共政策创新、生态环保协同治理等政策协同机制，以推动大湾区持续高质量发展。

关键词：粤港澳大湾区；制度创新；政策协同；高质量发展

引言

粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）作为中国对外开放的关键门户及区域经济发展的新动力源，肩负着推动中国经济高质量发展的重大责任。其成立标志着区域经济一体化进入新的发展阶段，面对复杂多变的形势与转型需求，必须依靠制度创新和政策协同，打破障碍、优化资源配置、提升竞争力。深入分析大湾区的特殊定位，探讨其关键作用与实现路径，将为国家战略的实施提供理论与实践上的支持。

一、理论意义

制度创新乃解决大湾区跨境协调问题之关键所在。粤港澳三地在制度及体制机制方面存在差异，此差异影响了资源流动与高效配置。通过制度创新，汲取国际经验，构建灵活高效的制度与监管体系，能够突破障碍，为创新发展提供保障。这与党的二十届三中全会关于深化体制机制改革、完善制度体系的指导精神相契合，为大湾区的发展奠定了坚实的制度基础。政策协同是推动大湾区区域一体化的重要保障。由于三地政策与利益诉求存在差异，政策协同能够消除政策壁垒，统一政策导向与力度，促进内部协同。例如，加强政策规划与顶层设计，推进三地政策的对接与协同实施，落实全会关于加强政策协同与工作协同的要求，从而加快区域一体化的进程。

制度创新与政策协同相结合，是大湾区高质量发展的必由之路。面对全球经济新态势，大湾区需借此优化经济结构、推动转型升级。加强两者联动，才能提升大湾区综合竞争力与可持续发展能力，如加大科技创新与产业升级政策扶持，推动绿色低碳循环发展，强化社会治理与公共服务体系建设等。制度创新与政策协同的理论意义，构成大湾区高质量发展的理论基石。它们为大湾区发展提供科学指引与行动指南，也为中国经济高质量发展注入新动力。

二、制度创新的实践路径

大湾区作为我国经济发展的重要引擎，其制度创新实践关乎区域内部的协同发展。在“一国两制”的框架下，大湾区通过一系列制度创新实践路径，不断推动区域高质量发展和高水平对外开放。

（一）“一国两制”背景下的制度优势

“一国两制”为大湾区制度创新提供广阔政策空间与坚实法治保障，实现两种制度优势互补，奠定区域制度创新基础。第一，政策空间的拓展与利用。“一国两制”赋予大湾区独特制度优势与广阔政策空间。大湾区既能获国家政策支持，又能发挥港澳特殊制度优势，形成政策叠加。如《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）确立“一国两制”，依法办事原则，要求建设中遵守宪法和基本法，保障港澳高度自治权，为法治、市场经济、行政管理等体制的制度创新助力。第二，法治保障的强化与完善。“一国两制”提供法治保障。大湾区尊重三地法律差异，推动法治协同与司法交流合作。内地与港澳签署系列合作协议，明确合作方向重点，构建合作机制。如设立调解平台、仲裁机构解决跨境纠纷，推进法治化营商环境建设，强化知识产权保护，为科技创新与产业发展营造良好法治环境。第三，制度衔接与融合的深化。大湾区在“一国两制”框架下积极探索制度衔接融合。通过签署协议和备忘录，在人员往来、货物通关、资金流动等方面实现便利化。如港澳居民内地居住证制度更便捷，跨境交通基础设施不断完善。此外，在金融、教育、医疗等领域推动制度衔接融合，提升服务质量。

（二）软硬联通的制度创新

大湾区的制度创新不仅体现在政策和法治层面，更体现在基础设施的互联互通以及标准和规则的衔接上[1]。通过交通、通信、物流等基础设施的互联互通和资质互认、标准规则衔接，大湾区在实现“软硬联通”方面走在全国前列。

一是基础设施联通的制度创新。在交通领域，大湾区构建现代化综合交通运输体系，加强交通基建，形成高速路网、大港群与高铁城轨网，提升交通效率，保障经济合作与人员往来。在通信领域，推进通信网络融合，建设5G网络、数据中心等新基建，实现通信技术升级，支撑数字化、智能化发展。在物流领域，构建国际化物流枢纽体系，建设自由贸易港、航空枢纽等平台，打造全球物流网络，服务商品流通与国际贸易。二是资质互认与标准规则对接。为实现要素自由流动与高效配置，大湾区内地城市与港澳在职业资格、产品标准、质量认证等方面探索创新。签署协议建立职业资格互认机制，促进人才无障碍流动。同时，加强产品标准和质量认证衔接协同，统一互认技术、服务、环保等标准，降低交易成本与市场准入门槛。三是公共服务共建共享。大湾区推进公共服务共建共享。教育领域，通过合作办学、远程教育共享优质资源；医疗领域，加强合作交流，建立跨区域医疗联合体；社会保障领域，加强制度衔接协同，为居民提供便捷高效服务。

（三）高水平开放的制度型开放

一方面，致力于制度型开放，与国际标准接轨。大湾区在制度型开放方面取得了显著成果，通过对接国际标准，增强了自身的竞争力[2]。在金融领域，建立了跨境理财和资产管理中心，促进了跨境金融服务的便利化，为投资者提供了多元化的投资渠道和服务。在贸易领域，通过完善海关监管和优化通关流程，提升了贸易效率，促进了内部发展与国际市场的对接。另一方面，大湾区正致力于优化营商环境，使之与国际接轨。为了提升竞争力，大湾区正在推进“放管服”改革，简化审批流程，提高政府服务的效率和透明度。同时，加强与国际组织的合作与交流，积极参与国际规则制定以及区域合作机制的建设。与此同时，构建开放型经济新体制。大湾区加强与全球经济联系合作，推动形成更高层次开放型经济格局。加强国际贸易投资合作，促使企业参与全球经济循环，同时推进区域经济一体化，实现区域协同发展。

粤港澳大湾区在“一国两制”背景下，通过软硬联通的制度创新与高水平开放的制度型开放，推动区域一体化与国际竞争力提升。未来，大湾区将深化制度创新与政策协同，为打造新质生产力发展高地贡献更大力量，践行党的二十届三中全会“推动技术、生产要素、产业转型升级”的要求。

三、政策协同的实现机制

大湾区的政策协同是推进区域一体化和高质量发展的核心动力。在“一国两制”框架下，通过构建以下三种机制共同建立多层次、跨区域协同机制，促进区域协调发展。

（一）区域协调机制的构建

大湾区政策协同依赖多层次、多维度区域协调机制，其核心是跨地区、跨部门合作框架，以优化资源配置、推动协同发展。第一，多层次机制的初步建立。粤港澳大湾区作为中国经济发展的重要引擎，其政策协同的实现离不开多层次、多维度的区域协调机制。这一机制的核心在于构建一个跨地区、跨部门的合作框架，以促进区域内的资源优化配置和协同发展。中央凭借高瞻远瞩的顶层设计，出台一系列针对性政策，为大湾区发展绘制蓝图，提供坚实的战略指导与制度保障。地方政府依据中央规划，深入结合本地实际情况，制定详尽且具有可操作性的实施方案，确保政策精准落地。社会力量也积极投身其中，以产学研合作等多样化方式，为大湾区发展注入源源不断的创新活力与民间智慧。第二，跨地区合作框架的构建。建立多个合作平台与机制，如粤港澳合作联席会议、粤港澳大湾区城市建设群规划等，定期组织会议，让各地方政府能够就基础设施建设、产业布局等共同关心的重大问题展开深入协商，达成共识并签署合作协议，有力推动区域协同发展。此外，大湾区积极与周边地区的合作，与珠江—西江经济带、海南自由贸易港等地区的联动发展，拓展发展空间，增强区域竞争力。第三，跨部门协同机制的运作。湾区注重加强政府内部各职能部门之间的沟通与协作。通过建立健全信息共享、联合执法、应急联动等机制，提高政府治理效能和服务水平。在交通领域，大湾区通过建设智慧交通系统、优化交通网络布局等方式，提高区域交通一体化水平。在环保领域，则通过建立跨区域环保合作机制、加强环境污染联防联控等方式，共同应对环境问题。同时，积极推动政府部门与社会组织、企业等市场主体之间的合作，形成政府引导、市场主导、社会参与的协同治理格局。

（二）公共政策的协同创新

在“一国两制”框架下，公共政策的协同创新是推动粤港澳大湾区高质量发展的关键[3]。首先是教育政策的协同。教育是国之大计、党之大计，大湾区注重优化教育资源配置与协同。高校间共建实验室等提升教育科研水平，推动基础教育均衡发展，缩小教育差距。同时加强国际合作，引进优质资源。《纲要》明确提出：“支持大湾区内地城市与香港、澳门合作开办各类特色学校，推进粤港澳教育质量共同提高。”这一政策的实施，为大湾区教育协同发展提供了有力保障。其次是医疗卫生政策的协同。医疗是民生之本，也是区域协调发展的重要内容。大湾区通过建设区域医疗中心等提升服务水平，与医疗机构合作推动资源下沉。还协同医保政策，降低费用负担。《纲要》提出：“加强公共卫生防控体系和重大疾病防治体系建设，推动优质医疗卫生资源紧密合作，构建覆盖城乡、惠及全民的公共卫生服务和医疗服务体系。”这一政策的实施，为大湾区医疗卫生协同发展提供了有力支撑。最后是社会保障政策的协同。大湾区推动社保制度衔接融合，建立信息共享机制，统一待遇标准。加强经办机构合作，提升服务水平。协同就业政策，提高就业质量。《纲要》促进社保政策衔接，保障社保协同发展。《纲要》强调“加强大湾区社会保障交流合作，推动社会保险、社会福利和救助等领域政策衔接和制度整合，促进居民基本公共服务均等化和社会融合。”这一政策的实施，为大湾区社会保障协同发展提供了有力保障。

（三）生态环境保护的协同治理

大湾区高质量发展以生态保护为前提，面对压力，形成独特协同治理模式。其一是跨区域的生态保护机制。跨区域生态保护机制是大湾区生态协同治理的基石。由于粤港澳三地的地理紧密性和生态环境的相互依存性，三地需要联合应对大气污染、水资源短缺以及生物多样性保护等问题。例如，珠三角地区的大气污染问题长期困扰着各城市，而空气污染的区域传输特性需要协同治理的支持。粤港澳三地通过建立空气质量监测网络治理大气污染，东深供水工程保障水资源，合作保护珠江口湿地。此机制为其他区域提供借鉴[4]。其二是绿色低碳政策的协同。在全球绿色低碳背景下，大湾区积极推动相关政策协同。广东省近年来在新能源产业方面投入巨大，支持新能源汽车的推广和充电设施的建设，香港和澳门也通过政策协同，引入和推广绿色建筑标准，为湾区绿色低碳发展奠定基础。此外，在清洁能源领域，三地在风能和太阳能等新能源的开发和利用上进行了深入合作，逐步减少对化石燃料的依赖。绿色低碳政策的协同不仅推动了大湾区经济结构的绿色转型，还增强了区域在全球气候变化治理中的影响力。其三是区域生态资源的共享与保护。粤港澳大湾区拥有丰富的生态资源，如珠江口湿地、沿海红树林等，这些资源对于区域生态平衡和居民生活质量至关重要。粤港澳三地在生态资源的共享与保护上建立了协同机制。珠江口湿地是典型案例，三地政府在湿地保护方面达成共识，通过制定并实施湿地保护条例，防止湿地的过度开发，确保其生态功能的长期维持。此外，粤港澳在森林防火、海洋污染治理等方面也建立了联合应急响应机制，提升了对突发环境事件的应对能力。例如，在台风、溢油等突发性环境事件发生时，三地能够迅速启动联合应急机制，有效降低环境损害，实现资源的可持续利用，为生态合作树立典范。

四、结语

粤港澳大湾区作为高质量发展的典范，在“一国两制”框架下，凭借制度优势，通过制度创新与政策协同，有效促进了区域一体化。这一过程深化了制度衔接与融合，体现了政策协同在区域协调机制、公共政策创新及生态环境治理中的核心作用。大湾区的发展不仅带动了经济快速增长，也提升了社会治理水平。面对制度协调与文化认同等挑战，大湾区需深化合作，推动文化融合，优化营商环境，并强化创新驱动。未来，大湾区应继续深化制度创新与政策协同，为国家发展作出更大贡献，并为其他地区提供宝贵借鉴。

参考文献：

[1]庄伟光，唐珮莹，赵苑妤，等.粤港澳大湾区的制度创新与治理能力现代化建设[J].小康，2023（35）：84-87.

[2]李美琪.探索制度型开放新路径开创琴澳一体化新局面[N].珠海特区报，2025-01-02（001）.

[3]谈力，李栋亮，韩莉娜，等.促进粤港澳大湾区创新要素跨境流动的动力因素与公共政策的作用机制[J].科技管理研究，2022，42（24）：38-47.

[4]蔡建国，蒋伽丹，王燕辉.加快粤港澳大湾区建设推动新时代的中国经济高质量发展[J].老字号品牌营销，2024（19）：43-45.

（作者简介：刘宇，广东药科大学马克思主义学院讲师）