东莞市长期护理保险制度构建探析

摘要：本文以东莞市为例，深入探讨了长期护理保险（长护险）制度在筹备阶段面临的关键问题。东莞市作为广东省重要城市，面临人口老龄化挑战，构建长护险制度尤为迫切。文章分析了东莞市长护险制度构建的基础，包括养老服务体系的高质量发展、人口老龄化的推动以及相关政策法规的支持。同时，文章着重讨论了资金筹集与运作模式设计、参保范围与缴费标准确定、服务内容与质量标准制定以及风险评估与防控等筹备阶段的关键问题，并提出了相应的建议，以期促进东莞特色长护险制度的建立，提升市民的生活质量和幸福感。

关键词：东莞市；长期护理保险；制度构建

引言

长期护理保险是为伤残、年老、疾病等因素导致长期失能人员提供的基本护理保障与经济补偿，被称为养老、医疗、工伤、失业、生育五项社会保险之外的第六项。长护险的制度起源可以追溯到较早的时期，其中荷兰是较早实施这一制度的国家之一。随后，美国、德国、日本等国家也逐渐推行了这一制度。经过数十年的发展，长护险在国外已构建起相对完善的制度体系，并成为许多国家社会保障体系的重要组成部分。相比之下，我国长护险发展时间较短，目前全国有近50个试点城市，享受待遇200余万人，基金支出超过104亿元[1]。随着经济社会的发展与生活条件的改善，东莞市作为广东省的重要城市，经济地位与综合实力位居全国前列，近年来也面临着“长寿风险”与“失能风险”等社会挑战，应建立与之相匹配的社会保障体系。据统计，截至2022年底，东莞户籍总人数为292.4543万人，60岁以上户籍老年人37.3077万人，占比为12.76%，其中符合居家养老服务对象范围的60岁以上失能老人约13663人。东莞市人大代表洪茜在2024年东莞两会期间也提出了东莞设立长护险的建议，当前，构建完善的长护险制度在东莞市显得尤为迫切。长护险在减轻家庭和社会的照护压力的同时，改善老年人的生活质量，助推相关服务行业的发展与优化配置医疗资源与照护服务资源。

一、东莞市长护险制度构建的基础

（一）养老服务体系高质量发展为长护险的实施奠定基础

在人口老龄化、高龄化、空巢化、慢病化、少子化的背景下，东莞市政府为更好地应对“银发”浪潮给家庭和社会带来的挑战，2019年《东莞市居民养老服务实现方案》的出台，提出政府购买居家养老服务规范的供给方式，大力鼓励社会力量积极参与到居家养老服务行业中。2022年，整个东莞市有32个镇街已覆盖社区居家养老服务，享受人数达到13652人。2023年出台《东莞市“十四五”时期“一老一小”整体解决方案》，该《方案》明确到2025年，将“一老一小”照护服务体系建成具有多元的主体、合理的布局、规范的管理、优质的服务艺术、覆盖城乡、满足多层次需求等特点。2024年东莞两会期间，东莞市民政局党组书记、局长黎雪琴接受采访表示，未来将大力建设基本养老服务体系，推动养老事业与养老相关产业协同并进，并大力发展银发经济，把发展成果转化成生活品质，让更多老年人能共享成果。这将促进东莞市养老服务体系高质量地发展，为长护险的实施奠定了基础。

（二）人口老龄化推动长护险制度的发展

随着东莞市人口老龄化的增长，长护险的实施显得尤为重要。2021年东莞市成为全国第15个“双万”城市[2]，且随着经济社会的发展和生活条件的改善，人们的预期寿命不断提高，加速了东莞市人口老龄化的速度。第七次人口普查显示，2020年东莞常住人口60岁及以上57.3万人，占5.47%，预计到2035年东莞市常住老年人口60岁及以上将超过130万，约占总人口10%。这一老龄化现象带来了多方面的挑战，其中最为突出的便是长期护理服务需求的激增，这也将增加对长护险设立的需求，推动长护险的发展，因此未来东莞市长护险参保人数必将非常可观。

（三）相关政策法规的支持为长护险的发展提供良好的环境

近年来，东莞市政府对长护险的探索与推进高度重视，相继出台一系列政策，明确了长护险的参保对象、覆盖范围等关键要素，为东莞市长护险的构建提供了明确的政策导向。其次通过加强监管，确保其资金的安全性、合规性与高效性，保护参保人的合法权益。最后，政府还积极营造有利于长护险发展的政策环境，鼓励更多社会力量参与到长护险事业中来，这将有助于形成政府、市场和社会共同发力的良好局面，推动长护险健康可持续发展。

二、东莞市长护险制度筹备阶段的关键问题与挑战

2016年6月，我国人社部发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，长护险试点实践工作开始启动。目前全国试点城市已覆盖49个，东莞市未进入试点名单，虽然东莞市在建设护理机构等方面有一定的基础，但并未从制度顶层设计上对长护险的资金筹集与运作模式设计、参保范围与缴费标准的确定、长护险服务内容与质量标准的制定等方面进行深入探索。

（一）资金筹集与运作模式设计

在筹备阶段，资金筹集与运作模式设计是核心。首先，需明确资金来源，包括政府财政补贴、个人缴费、企业缴纳等多渠道筹资方式，确保资金池的稳定与充足。其次，运作模式设计需考虑风险分担机制，通过合理的保险费率设定赔付标准，实现风险的有效分散和转移。同时建立严格的资金监管机制，确保资金使用的透明度和合规性。

（二）参保范围与缴费标准的确定

在筹备阶段，参保范围与缴费标准的确定尤为关键。参保范围的划定需综合考虑市民的年龄、健康状况、经济承受能力等因素，确保制度能广泛覆盖且具备可持续性。同时，缴费标准的设定需权衡公平与效率，既要保障参保人的权益，又要确保基金的稳健运行。在制定过程中，应借鉴国内外成功经验，结合东莞本地实际，通过深入调研和广泛征求意见，科学合理地确定参保范围和缴费标准。这关乎长护险的顺利推行，更是广大市民未来养老生活的重要保障。

（三）长护险服务内容与质量标准的制定

在筹备过程中，服务内容与质量标准的制定是至关重要的一环。服务内容需明确涵盖长期护理所需的各项基本服务，如日常生活照料、医疗护理、康复服务等，并根据不同失能等级和护理需求制定个性化的服务方案。同时，质量标准的制定需严格遵循国家相关法规和行业标准，确保服务提供者具备相应的专业资质，保障服务质量和安全性。此外，还应建立服务质量评估和监督机制，定期对服务机构进行评估和检查，确保长护险的有效实施和受益人的权益得到切实保障。

（四）制度实施中的风险评估与防控

在筹备过程中，风险评估与防控是不可或缺的一环。首先，需全面评估制度实施可能面临的财务风险，包括资金筹集、管理和使用的安全性。其次，需考虑操作风险，即制度执行过程中可能出现的操作失误或违规行为。此外，还需关注社会风险，即制度对公众利益、社会稳定可能产生的影响。为有效防控风险，应建立健全风险监测机制，及时预警风险点，并采取相应防控措施，确保长护险稳健、可持续地运行。

三、构建东莞特色长护险制度的相关建议

（一）界定保障范围，明确参保对象，体现制度公平性

东莞市城镇职工医疗保险自1992年起开始试点，至1998年12月14日正式实施，凭借其长期运行和基金结余的优势，有望降低建立城镇职工护理保险的难度。因此，长期护理保险的参保对象可优先考虑城镇职工，并逐步扩展至城乡居民。在长期护理保险的保障范围方面，可借鉴国内广州、青海、上海等城市的试点经验，以及德国的“家庭联保制”护理保险模式，优化制度设计。通过逐步扩大参保对象至城乡居民，实现城乡全覆盖，这种由易至难的策略不仅能够降低试错风险，还能增强制度的公平性和保障性，从而推动长期护理保险的可持续发展。

（二）优化筹资体系，强化制度的独立性与可持续性

目前，我国已经开展长护险的试点城市主要的筹资渠道包括国家财政补贴、医保基金、单位和个人的缴费、社会福利公益基金支持，其中政府财政支持是长护险费用主要来源，医保基金和强制性保险费用是主要筹资渠道，筹资渠道相对单一。韩国通过向所有参保人征收长期护理保险费用，建立长期护理保险基金，实现制度的可持续发展。建立政府和社会共同筹资机制，政府通过征收社会保险费和税收等方式筹集资金，社会通过个人储蓄、企业捐赠、慈善捐款等方式为长护险筹集资金，建立补充保险制度等[3]。因此，在参考韩国与国内已试点的城市的筹资体系特点，结合东莞自身的实际情况，首先长护险要尽快建立独立的筹资体系，即以个人、单位、社会与政府共同承担的多渠道筹资体系，其中以社会保险为主，国家财政补贴、商业保险、社会福利公益基金为辅，健全对困难人员参保缴费补助机制，长期照护保险基金与基本医疗保险基金合并征收，同时还需对核算程序进行规范，做好基金的管理，从而促进长护险的独立性。接着还要明确个人及用人单位的缴费标准与政府财政的补助水平，政府除了承担长护险运行的财政补助外，还要划分各政府的合理负担比例，以促进长护险的可持续发展。

（三）建立科学合理的评估制度，提升制度的效力与可行性

目前我国长护险制度暂未形成统一的评估体系，且相关评估政策推进较缓、评估工具不够贴近实际情况，评估工作缺乏监管等。评估制度与长护险落实精准的待遇息息相关，对长护险的基金支出产生深远的影响。在进行失能失智等级评估时，诸多试点城市采纳了Barthel指数评定量表作为评估工具。然而，该量表未能充分适应我国国民体质及人口结构的特殊性。因此，东莞市长护险的评估体系需融入本土化元素，不仅要包括能力评估，还应重视评估申请者的真实需求，以便为他们提供精确的服务。此外，建立监管服务质量、培训照护人员以及服务供给选择的机制，对于提升东莞市长护险运作的效率和保障其可持续发展至关重要，从而确保制度得以有效实施。

（四）加大长期护理从业人员的培养力度，提升制度的服务质量和水平

《长期护理保险发展蓝皮书》提出，尽管长护险的试点范围覆盖了近50个城市，200余万人享受了待遇，但由于照护人员缺乏等问题，仍有较多失能人员面临照护难题，若按每3位老人需要 1 名护理人员的比例，我国护理人员需求缺口约在1000万人[4]。 可见长护险的服务总体水平难以满足人民群众的服务需求，这也会成为长护险可持续发展的重要制约因素。因此，结合东莞市老龄化日益加重的情况，在培养长期护理从业人员方面，不但要加快推进照护人才培训进度，而且要建立长效的培养机制，打破“就照护论照护”的局限，把长护险制度的建立与就业的扩大、社会经济的发展相联系，提升照护人才培养的自觉性，从而提升制度的服务质量水平。同时通过建立“照护积分”制度，护理人员的照护费用将用积分抵顶，可提高护理人员的积极性。

（五）加强预防服务，重视健康管理，降低制度的护理成本

相关数据显示，截至2022年底，东莞市60岁以上的失能老人约13663人，中度失能老人约6250人，重度失能老人约6899人。由于失能程度与护理成本成正比，故东莞市政府可加强预防服务，重视健康的管理，让老年人的生活质量得到提升，以降低长护险的护理成本。一方面可参考青岛市长护险的实施，同步建立预防和延缓失能失智保障机制，将保障关口前移，延迟重点人群进入重度失能、失智状态，同时，针对老年人及其照料者，采用“固定+流动”模式，定期开展宣讲、专题家庭走访，提高相关人员对失能、失智的认知[5]。

四、结语

本文以东莞为例，探究分析了长护险制度在筹备阶段的关键问题。由此可见，东莞市长护险在养老服务体系高质量发展、人口老龄化趋势日益严峻、相关政策法规的支持与引导等基础上将顺势而立，这将提升东莞市民的幸福感、获得感与安全感。为确保今后东莞市长护险制度稳健、可持续地运行，政府可从多个方面入手。第一，在资金筹集与运作模式设计方面，优化筹资体系、强化制度的独立性与可持续性的同时，明确资金来源，建立严格的资金监管机制。第二，在确定参保范围与缴费标准方面，权衡公平与效率，界定保障范围，明确参保对象，体现制度公平性，既要保障参保人的权益，又要确保基金的稳健运行。第三，在服务内容与质量标准的制定方面，细化服务内容，严格遵循国家相关法规和行业标准制定质量标准。第四，在制度实施中的风险评估与防控方面，加强预防服务，重视健康管理，降低制度的风险成本。

参考文献：

[1]国家医疗保障局.2022年全国医疗保障事业发展统计公报[EB/OL]（2023-07-10）[2023-11-01].

[2]吴擒虎，郭文君，靳延明.东莞如何成为“双万”城市？[N].南方日报，2022-01-24（A01）.

[3]李文君，崔松子.构建适合中国特色的长期护理保险制度探究——韩国的经验与启示[J].上海保险，2024（01）：17-19.

[4]王笑.国家标准发布：长期照护师成为新职业[N].金融时报，2024-03-06（012）.

[5]顾海，陈慧莹，徐清琳，等.扬州市长期护理保险制度试点现状及优化策略[J].卫生经济研究，2024，41（06）：56-59.

〔基金项目：校级青年课题项目（NO：2024QNRC03）〕

（作者简介：庄凤珊，广东创新科技职业学院护理专业教师；许海雲、黄泽锶、吴琳、戚露露，广东创新科技职业学院）