全过程人民民主促进中国式基层治理现代化的实践路径

摘要：全过程人民民主根基在基层、落实在基层。一方面，全过程人民民主的人民性、全面性与过程性等重要属性，勾勒了其有效促进中国式基层治理现代化所追求的理想图景；另一方面，二者在价值共识上的高度一致、发展脉络上的耦合共进以及实践场域上的贯通转化，为新征程上全过程人民民主赋能中国式基层治理现代化提供了逻辑前提与现实可能。在推进中国式基层治理现代化的进程中，需要以全过程人民民主中“党组织—政府—社会—基层群众”的主体结构、“制度—政策—自治规约”的规范体系、“吸纳—整合—决策—反馈”的运行机制以及“精英回流—数据赋能”的保障逻辑，确保基层治理中民主共识的全认同、依据的全方位、过程的全链条和内容的全覆盖，进而为全过程人民民主贯穿中国式基层治理现代化全过程赋予强大生命力。

关键词：中国式现代化；国家治理现代化；中国式基层治理；全过程人民民主；基层民主

中图分类号：D63

文献标志码：A文章编号：1002-7408（2025）02-0039-09

2014年9月，习近平总书记在中国人民政治协商会议成立65周年大会上明确提出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”［1］以习近平同志为核心的党中央立足我国发展实际提出的全过程人民民主，是扎根中国特色治理实践的理论叙述，是贯穿中国式基层治理现代化表达过程、协商过程、征询过程、决策过程以及评价过程等各流程的民主制度形态。全过程人民民主作为国家治理体系和治理能力现代化建设的民主制度基石，是社会主义民主形态的迭代升级，为推进中国式基层治理现代化提供了坚实的民主制度保障。习近平强调要把全过程人民民主重大理念贯彻落实到社会主义现代化强国建设的各项工作中，并要求“积极发展基层民主”［2］。党的十八大以来，习近平高度重视基层治理现代化工作，提出“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基”［3］，并进一步强调“必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”［4］6。基层治，天下安。基层治理现代化作为推动国家治理现代化的基础环节和重要基石，也是发展全过程人民民主的重要实践阵地和“最后一公里”。中国式基层治理现代化的目标是实现基层治理体系和治理能力等方面的现代化，而现代化必然要求民主原则和精神在基层治理领域的广泛应用。一方面，实现中国式基层治理现代化应当符合和践行全过程人民民主的价值理念与具体要求；另一方面，全过程人民民主助力解决基层治理现代化进程中具体和现实的实践问题，二者相互统一、相互促进。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，积极发展全过程人民民主是破解中国式基层治理现代化难题的关键和必由之路。

一、全过程人民民主促进中国式基层治理现代化的理想图景

全过程人民民主作为中国式现代化的重要议题，是习近平于2019年在上海视察基层立法联系点时提出来的，从诞生之初就具有鲜明的基层治理取向，并根植于基层治理场域。习近平强调：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”［5］全过程人民民主的“人民性、全面性、过程性”等重要属性为基层群众采用民主方式解决问题、广泛参与基层公共事务提供了必要保证，也描绘了全过程人民民主有效促进中国式基层治理现代化所追求的理想图景。

（一）人民性与基层自治在全过程人民民主发展中互动内嵌

人民性与基层自治相互促进，共同构成了全过程人民民主的重要内容和实践形式，也体现了中国特色社会主义民主政治的优越性和活力，为中国式基层治理现代化的稳步推进提供了坚实基础。一方面，人民性为基层自治提供了价值指引和目标导向，确保基层自治的方向不偏离人民群众的切身利益和需求。人民性是全过程人民民主的本质属性。在发展全过程人民民主的过程中，人民性不仅贯穿于民主选举、民主协商等民主环节和民主实践中，亦是评价上述民主实践活动的重要标准。只有真正体现了人民性的民主，才能得到基层群众的认可。另一方面，基层自治是全过程人民民主的重要组成部分，为落实全过程人民民主的人民性提供了实践平台，并确保基层群众能够真正地参与到社会治理中。基层自治制度能够有效保障基层群众在基层社会公共事务中的民主参与权利，是尊重基层发展差异性、秉持具体问题具体分析理念、激活基层多元治理主体内生动力的有效制度选择。通过基层自治，基层群众被赋予多维话语权，能够参与基层公共事务的建言献策，民主选举行使公共权力的代表，有效监督公共权力的运行，顺畅地自下向上传达政治诉求，充分参与各领域的基层治理。

（二）全面性与参与性在自治规范体系建设中持续增强

总体来说，我国基层治理的法律保障体系已建构了以《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》为主干，以村规民约、居民公约、自治章程、村务条例等规范为主要依托的基层群众自治规范体系。基层治理的规范体系实现了国家法与民间法的统一，为中国式基层治理现代化提供了根本遵循和基本框架。一方面，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等环节构成了基层群众全链条的广泛治理参与，内含全过程人民民主的“全面性”。基层群众通过全面参与基层治理的表达、协商、征询、决策以及评价等过程，强化了基层治理共同体的凝聚力，实现了基层群众自我管理、自我服务、自我教育的善治愿景。另一方面，村规民约、居民公约、自治章程、村务条例等规范根植基层沃土，确保了基层治理的有章可循与有规可依，推动了基层民主的平稳有序运行。基层民主既是全过程人民民主的构成要素，更是激发基层群众自觉的驱动要素。通过发挥基层民主机制运行的内隐力量，促使基层群众广泛参与村规民约、居民公约、自治章程等民间法的起草、修改及表决等过程，维护基层公共秩序，从而为民主的社会再生产提供良好的规范基础。

（三）过程性与自我管理在推动基层治理现代化实践中渐进统一

全过程人民民主过程性的实现需要基层群众自我管理的支撑和保障，而基层群众自我管理的有效实践又促进了过程性的不断深化和拓展。两者在以民主选举、协商、决策、管理、监督“五个民主”为依托的链条中相互促进、相互依存，促进基层内部矛盾的有效化解，共同推动基层治理现代化。过程性与基层群众自我管理在价值目标上是统一的，即都是以实现基层社会的和谐稳定和可持续发展为目标。通过加强基层群众自我管理、推进全过程人民民主实践，可以有效化解基层内部矛盾、促进社会公平正义、增强人民群众的获得感和幸福感。一方面，过程性是全过程人民民主的内在要求和突出特点，强调民主的实现是一个持续不断、贯穿始终的过程。聚焦到具体的基层治理实践中，全过程要求形成一条贯穿治理前期、中期、后期稳定的民主实现链条。在基层治理现代化中，基层民主的过程性强调民主程序的完整性和基层群众的持续参与，要求将民主的实现纳入基层矛盾纠纷化解的全过程中，有效规范基层治理的步骤程序，提升基层民主治理的实际效能。另一方面，基层群众自我管理是基层群众自治制度的核心内容之一。村（居）民委员会作为基层群众性自治组织，贯通了基层民主的实践过程，是基层群众诉求表达和利益调处的重要载体，助力提升基层群众的民主意识和民主能力，推动构筑全过程人民民主中过程性与基层群众自我管理持续互动的基层民主生态图景。

二、全过程人民民主促进中国式基层治理现代化的内在机理

全过程人民民主与中国式基层治理现代化在价值共识、历史逻辑与实践功能等方面具有天然的相容性与契合性，二者的良性互动揭示了全过程人民民主促进中国式基层治理现代化的内在运行机理。

（一）全过程人民民主与中国式基层治理现代化价值共识高度一致

马克思恩格斯指出：“全部问题在于确定民主的真正意义。”［6］在推进中国式现代化进程中，发展全过程人民民主的出发点和落脚点是保障人民的民主权利。全过程人民民主与中国式基层治理现代化在“人民至上”的价值理念上实现了互动内嵌和有机联动。全过程人民民主是高质量、持续性、公平公正的民主，是人民选择的民主。其传承马克思主义理论的人民性，承续马克思主义民主思想的理论特质和科学范式，充分彰显了中国特色社会主义民主制度和文化的理论品质和显著特征。而基层治理作为国家治理的基石，必然会将以人民为中心的价值理念贯穿治理各环节、全流程，切实回应和妥善协调人民群众的现实关切与利益诉求。

不同于西方的“消费式民主”“投票式民主”“一次性选举民主”或是“金钱民主”，全过程人民民主是“全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”［7］，始终坚持人民至上的价值理念。一方面，中国式基层治理现代化是靠民、为民和惠民的现代化。将全过程人民民主的价值理念融入中国式基层治理现代化中，能够助力基层社会矛盾的解决，促使基层广大党员干部在利益复杂、价值多元的环境中积极回应基层群众的需求，确保基层治理成果更加公平地惠及全体基层群众。另一方面，中国式基层治理现代化是突出人民主体性的现代化。强调人民主体地位是全过程人民民主最根本的价值依归。习近平曾引用“人视水见形，视民知治不”（《史记·殷本纪》）、“治国有常，而利民为本”（《淮南子·汜论训》）等论述阐明治国理政中“以民为本”的理念。基层治理作为国家治理的基石，推进中国式基层治理现代化必须坚持“人民至上”“以人民为中心”的价值遵循与要求。

概言之，将全过程人民民主中“一切为了人民、一切依靠人民、民主成果共享”等价值理念融入基层治理实践中，既能确保基层党员干部始终牢记“依靠谁”“为了谁”这一根本问题，又能够为基层治理的根本取向和现实展开提供价值导引，在中国式基层治理现代化各方面彰显人民主体地位、提高人民民主意识，并将依靠基层群众获得的民心民意民智转化为推进中国式基层治理现代化的强大民力。

（二）全过程人民民主与中国式基层治理现代化发展脉络耦合共进

回眸百余年党推进民主政治建设和基层治理实践的发展历程，实现人民民主与提升基层治理能力具有内在一致性。新民主主义革命时期，中国共产党为巩固抗日民族统一战线，创造性地提出了“三三制”等民主政权制度，为早期基层治理提供了制度支撑。社会主义革命和建设时期，人民当家作主的政治架构、经济基础、制度框架基本确立并不断发展，基层治理主要采取单位制（城市）和集体制（农村）为主要形式的治理模式，人民民主的话语表达实现了从价值理念倡导向人民代表大会制度等国家制度体系的转变。改革开放和社会主义现代化建设新时期，人民民主的表达策略体现为民主与集中、民主与法治的统一等特征，基层治理活力得到逐步释放。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央立足新的历史方位，积极回应人民群众对民主的殷切期待和对美好生活的向往，基于对过去民主建设和基层治理的反思和总结，站在建成社会主义现代化强国高度提出了一系列民主理念，为制度化、规范化、程序化推进中国式基层治理现代化提供了方向指引。2013年，明确“协商民主”具体内涵，恢复并创新了双周协商座谈会制度；2019年，习近平首次提出“人民民主是一种全过程的民主”［8］；2021年，“发展全过程人民民主”被写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》［9］，明确了其对于新时代发展中国特色社会主义民主政治的指导意义；2022年，党的二十大报告明确指出“积极发展基层民主”［2］，将全过程人民民主落实到国家治理的各方面。治国安邦，重在基层。基层治理作为国家治理的基础性工程，是发展全过程人民民主的重要实践场域。2024年，党的二十届三中全提出“健全全过程人民民主制度体系”，并突出强调“完善基层民主制度体系和工作体系”［10］28。基层是面向人民群众最直接的“窗口”，基层群众民主权利的保障程度、民主政治的参与程度、民主意识的觉醒程度是全过程人民民主促进中国式基层治理现代化的重要考量因素。

（三）全过程人民民主与中国式基层治理现代化实践场域贯通转化

一方面，全过程人民民主为中国式基层治理现代化提供了民主制度支撑和基础保障。中国式基层治理现代化的关键是保证人民群众的广泛民主参与，保障人民群众最直接的政治参与权利，这也是全过程人民民主在基层民主实践的具体体现。习近平明确提出“完善基层民主制度体系和工作体系”，“拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”等重要论述［2］，全过程人民民主的制度设计为人民群众广泛、深入地参与基层治理事务提供了制度保障。基层治理现代化是中国式现代化的必然要求和重要方面，需要在“中国式现代化”的宏阔背景下系统推进。而推进中国式基层治理现代化，需要建立与社会发展相适应的基层民主制度，为中国式现代化提供强大动力。全过程人民民主是在中国式现代化进程中孕育生成的民主形态，它的各项具体制度为解决中国式基层治理现代化中的各项难题提供了具体可操作的方案。在基层治理过程中，通过落实人民代表大会制度、基层群众自治制度以及基层民主协商制度等民主制度安排，从制度上解决了基层群众依法管理国家事务和基层公共事务的渠道问题，为基层群众提供了制度化的参与渠道和平台。

另一方面，中国式基层治理现代化扩大了全过程人民民主实践的辐射圈。习近平强调：“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。”［10］28基层治理现代化作为中国式现代化的重要组成部分，是发展全过程人民民主的重要阵地。天下大事，必做于细。基层是治国理政的“神经末销”，基层治理无疑为发展和落实全过程人民民主提供了根基和沃土。党的二十大报告明确指出：“基层民主是全过程人民民主的重要体现。”［2］在基层治理过程中，通过召开民主议事会、座谈会、听证会、村（居）民代表大会等形式确保基层群众有效参与治理，为保障基层群众的民主权利提供了现实场域，这也是发展全过程人民民主的应有之义和重要体现。

简言之，全过程人民民主在基层治理场域中构建了时空联动的现代化民主治理的有序图景。从时间上看，全过程人民民主在基层治理中构筑了嵌套推进的完整民主链条，通过环环相扣的基层民主闭环结构，全过程人民民主的民主优势充分释放于基层事务的治理中，实现民主要素和精神融入中国式基层治理现代化的“全生命周期”。从空间上看，以全过程人民民主聚焦人民福祉的实效性导向引航基层治理，有助于实现自上而下行政化治理与自下而上民主化治理的双向互动，形成纵向一体的基层民主空间复合结构，有效激发基层多元治理主体的内生动力。通过释放全过程人民民主“横向到边、纵向到底、共建共治共享”的组织优势和多元民主渠道的民意聚合优势，确保基层群众更加充分地表达意愿，逐步形成“上下互通、上通下达、协同联动”的基层治理工作格局，进而更好地实现中国式基层治理现代化。

三、全过程人民民主促进中国式基层治理现代化的掣肘因素

实践证明，全过程人民民主促进中国式基层治理现代化是一个长期而又复杂的系统工程，需要凝心聚力与综合施治才能发挥其在基层治理中的巨大潜力和制度优势。在世界百年未有之大变局加速演进和我国改革发展攻坚克难相交织背景下，基层治理的任务愈加繁重复杂，治理难度增加，以全过程人民民主推进中国式基层治理现代化仍面临诸多现实梗阻。

（一）民主认识不足：对全过程人民民主理念的理解存在偏差

一是部分基层党政领导的民主观念淡薄，对基层人大职能和优势的认识较为浅层化。受传统观念、文化水平等的制约和影响，一些基层党政领导仍习惯“一言堂”“家长制”的老经验办事，对全过程人民民主的内涵意义、实现形式等的认识大多停留在字面意思，缺乏全面深刻的理解，实践中甚至出现“两张皮”和变通扭曲等情况。例如，少数基层党政领导在工作中往往更加关注经济建设等“硬指标”，而忽视人大制度在民主法治建设中的重要作用，将人大视为“橡皮图章”，认为其决策和监督职能可有可无；或认为人大只是“开开会、举举手”的机构，没有充分认识到人大在重大事项决策、重要人事任免、监督政府工作等方面的职能。基层人大制度是社会主义民主政治建设的重要组成部分，基层党政领导对全过程人民民主的片面认识与浅层理解，不仅削弱了人大的权威性和公信力，也对全面坚持党的领导和发展全过程人民民主产生了负面影响，阻碍了基层治理现代化中民主法治建设进程。除此之外，在基层干部、代表中仍存在把人大监督活动、代表履职活动视为“走形式”的错误观念，导致民主实践效果与人大制度设计的目标和要求存在一定差距，严重削弱了基层人大代表践行全过程人民民主的作用和效果。

二是基层群众在全过程人民民主实践中的内生型参与有所欠缺。首先，部分基层群众尤其是农村地区的群众对民主的本质认识不充分，片面认为民主仅能够运用在换届选举层面，而忽略其参与民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等环节的作用，导致基层民主实践存在“断层”现象。这类群众对民主实践活动缺乏兴趣，主动参与不够。还有部分群众抱着“多一事不如少一事”“事不关己高高挂起”等心态，对全过程人民民主理念的接受度不高，主动参与民主活动的意识淡薄。其次，一些基层群众受文化水平、民主素养等方面的限制，诉求表达呈现出自发、无序等特点，参与能力不足，使得他们在基层民主实践的参与过程中感到力不从心，减损了他们的基层参与效能。最后，部分基层民主实践活动存在走过场、搞形式的现象，导致群众对基层民主认可度降低，对民主实践存在抵触情绪，认为其参与与否对结果的实质性影响不大。综上，基层民主实践不充分不仅严重削弱了群众的参与热情，也导致群众对民主实践的真实性与有效性产生质疑，并对民主政治的信任度降低，对基层民主实践活动产生排斥抵触心理。

（二）制度规范未成体系：基层治理制度化水平与民主化建设要求不匹配

一是缺乏完备的基层治理规范依据，相关主体权责界定较为模糊，导致全过程人民民主推进基层治理现代化的效能发挥不明显。近些年，我国不断推进基层治理制度规范建设，如《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》《人民调解法》《物业管理条例》《乡村振兴促进法》等法律法规相继修订与出台，有效完善了我国基层治理现代化的制度规范，但仍存在一系列问题亟待解决。实践中，一些基层自治工作忽视群众的民主参与权利，全过程人民民主难以产生预期的基层治理成效。现有制度规范不足以确保基层政府对基层公共事务进行统筹性治理，权力边界规定较为模糊，导致其对基层治理干预较多，主导作用强势，不能充分发挥基层群众性自治组织的自治权，一定程度上加剧了基层治理的行政化风险，掣肘基层群众开展民主管理、民主监督等活动，削弱了全过程人民民主赋能基层自治的实效性，并阻碍基层自治局面的形成。治理重心下移社区旨在更好地服务基层群众，但实践中部分基层政府部门或热衷“挂牌子、铺摊子”，部门工作“进社区”，导致社区创建活动多、报表多、台账多、盖章多、考核多；或是过多干预基层治理中的决策、执行和监督等环节，严重影响全过程人民民主与基层治理的深度融合。

二是动员群众参与基层治理的制度建设相对薄弱，现有激励制度尚未充分调动广大基层群众主动参与全过程人民民主基层实践的积极性，基层治理实践与民主价值目标或要求仍存在一定差距。当前，部分基层激励制度在物质层面缺乏足够的吸引力，精神激励又面临形式化风险，严重影响了基层群众参与民主实践的积极性。在动员全体成员参与基层治理的过程中，由于系统性制度规范设计缺乏，容易在基层选举、决策和信息公开等自治程序中滋生不规范或走样等问题。如少数地方在换届选举时存在拉票、贿选等违法现象，决策环节民主、科学和合规性缺乏，信息公开存在不及时、不真实以及不规范等问题，严重影响基层民主实践的公正性与公平性。总之，缺乏一套完备、可靠、能够动员全体基层群众参与的制度规范，一定程度上导致全过程人民民主在确保基层群众有效参与基层公共事务管理、畅通群众利益表达渠道、高效化解基层矛盾纠纷等方面的作用发挥不明显，降低了基层群众对全过程人民民主的认同度和信任度。

（三）运行机制不顺畅：全过程人民民主基层实践的动力激活力度不强

一是自下而上的民意表达机制畅通性偏弱，基层群众表达自身利益诉求的渠道不畅，制约全过程人民民主的基层实践效能。基层民主是发展全过程人民民主的基础性工程，全过程人民民主基层实践效能很大程度上取决于基层民意表达的畅通性和利益诉求的有效回应。然而，当前民意表达渠道不畅和利益诉求表达受阻，导致基层群众的政治参与愿望降低，削弱了基层民主实践效能，影响了全过程人民民主的深入发展。具体表现在以下方面：其一，随着信息化的快速发展，网络民意表达渠道逐渐增多，但由于缺乏有效的引导和规范，使得网络民意表达有时呈现出无序、混乱的状态。其二，涉及基层群众重大利益的诉求表达受阻，如在农村征用土地、城镇居民拆迁等过程中，基层群众的利益诉求往往难以得到及时、有效的回应。

二是部分基层民主协商议题的聚焦性和代表性不突出，存在诱导性协商、掌控性协商等现象，导致基层协商民主效果受限。在收集基层民情民意时，应将涉及基层群众切身利益的实际问题确定为协商议题并纳入协商程序。然而，在具体实践中，由于缺乏科学的议题筛选机制，一些基层单位的民主协商议题选择往往缺乏明确的标准和程序，议题范围较为宽泛、针对性不强，有些议题与基层群众实际生活关联度不大，缺乏协商价值。除此之外，由于基层协商民主机制建设的不完善以及协商程序的不规范等原因，导致基层群众缺乏有效的协商参与渠道和平台，影响了协商结果的代表性和公信力。

三是基层群众实质性参与民主决策的程度较低，存在被动参与、象征性参与等“形式化”参与现象。目前，基层民主决策缺乏规范化的参与流程和标准，以及有效的监督和反馈机制，降低了基层群众的参与热情和信任度。基层群众在参与民主决策时往往是被动参与或象征性参与，缺乏主动性和创造性。在一些民主决策中，基层群众的参与只是按照上级政府或有关干部的安排和要求参与某些活动或会议，其意见和诉求表达未获重视和考虑，甚至被忽视或边缘化，这种“形式化”参与方式无法真正彰显全过程人民民主的价值理念和基本精神。

四是缺乏一套科学、成熟的基层民主实施效果评价体系，评估结果的资政参考价值不高。其一，当前针对基层民主实施效果的评价体系尚未形成统一的标准和框架，导致评价内容、方法和指标各异，难以进行全面的横向比较和综合分析。其二，部分评价可能过于依赖主观判断或简单量化指标，忽略了基层民主的复杂性和多样性，导致评估结果不够客观、准确。其三，由于基层民主实践涉及面广、参与主体多，数据收集难度大，无法全面、及时地获取相关信息，导致评估结果难以全面、准确地反映基层民主的实际状况，一定程度上影响了评估结果的全面性和时效性，难以为相关部门提供有效的决策参考，优化基层民主实践。

（四）配套保障不足：全过程人民民主在基层治理中的下沉力度不够

一是人才外溢导致基层智力资源存量减少，削弱了基层治理现代化的内生活力。人才外溢主要是指青壮年劳动力的流出。尽管人才外溢有利于实现人尽其才、才尽其用，但也给基层民主建设进程造成了现实梗阻。一方面，人才外溢、精英外流减少了基层智力资源的存量，影响了基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力的提升；另一方面，人才外溢、精英外流削弱了基层民主意识的自我发育，影响基层民主的参与质量。随着城镇化的推进和经济社会的发展，大量具有劳动能力和较高文化水平的青壮年选择离开农村，这导致基层民主建设中的主体力量——青壮年劳动力的严重缺失。由于人才外溢，留在农村的多为年长者，他们中的大部分对民主选举、民主决策、民主管理等环节的参与度和影响力有限，导致基层民主建设的主体出现断层。而基层治理主体的缺位，容易导致基层民主决策、民主管理和民主监督等环节陷于空转，并逐渐沦为形式，最终影响全过程人民民主在基层治理现代化中的效能发挥。

二是基层治理数字技术运用落后，全过程人民民主话语的基层传播效度受限。随着信息网络技术的迅速发展和迭代升级，传统的基层治理模式已不能满足数字社会多重风险叠加的需要，基层治理要保持鲜活的生命力就必须重视对数字技术的应用。然而，由于基层治理实践中的数字技术运用不够充分，数据共享效率低，导致基层群众在获取政府信息、参与民主决策等方面存在一定障碍，不仅导致民主信息的传播渠道不畅，弱化全过程人民民主话语的传播效力，也加剧了政府与民众之间的信息不对称问题，削弱基层群众的民主参与意愿。再者，技术落后还可能增加对民主决策和治理过程的监督难度。如缺乏先进的数字技术和信息系统来记录、分析和公开决策过程和结果，难以保障基层群众的知情权和监督权，也容易导致权力滥用和腐败问题的滋生。此外，由于各单位在信息系统的管理中存在一定排外性与部门化，基层政府部门之间、政府与社会组织之间存在数据壁垒，数据资源整合与共享难度大，降低了基层群众民主参与的实效性和有效性。

四、有效发挥全过程人民民主促进中国式基层治理现代化的途径

习近平明确指出：“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。”［11］96基层作为国家治理的最末端，也是落实全过程人民民主的主战场和最前沿。全过程人民民主具有“党组织—政府—社会—基层群众”的主体结构、“制度—政策—自治规约”的规范体系、“吸纳—整合—决策—反馈”的运行机制以及“精英回流—数据赋能”的保障逻辑，助力推动基层治理共识的全认同、依据的全方位、过程的全链条和内容的全覆盖。在全面推进中国式现代化的新征程上，需要充分利用好发展全过程人民民主的时代契机，善于将全过程人民民主的价值理念和实践方式有机嵌入我国基层治理现代化过程中，并将民主优势转化为推进中国式基层治理现代化的治理效能，助力基层治理内生活力的释放与善治能力的增强。

（一）以“党组织—政府—社会—基层群众”的主体结构增强基层民主共识的全认同，凝聚基层治理共识

在推进全过程人民民主基层实践中，基层治理主体民主意识的强弱直接关系基层群众在治理过程中的参与水平，关乎全过程人民民主制度效能的有效发挥。增强基层民主共识的全认同，需要全过程人民民主基层实践中“党组织—政府—社会—基层群众”等各类主体的同向发力与互促共进。

一是健全的组织体系是有效发挥全过程人民民主对中国式基层治理现代化促进作用的固本之策。基层治理是一项牵涉多主体、覆盖多领域的复杂性系统工程，需要通过加强党建引领筑牢全过程人民民主赋能基层治理的政治基础。要加强各级党组织之间的相互衔接与配合，形成“从中央到地方、从省到县、从市到乡、从街道到社区”的党组织网络，贯彻落实党的民主集中制原则，广泛发扬民主，充分听取群众意见和建议，确保基层治理过程的规范和有序推进。二是增强基层工作人员的民主意识。基层领导干部和工作人员处于治理的最前沿，其对全过程人民民主价值、性质、范围、程序等的认知程度深刻影响着基层治理成效。可以利用开展“三会一课”等党内政治生活，定期组织基层工作人员参加民主意识、民主制度、民主实践等方面的专题培训，运用互联网、大数据等现代信息技术手段开展形式多样的民主教育活动，积极挖掘和推广基层民主建设的典型案例和先进经验等引导基层工作人员积极投身基层民主建设。此外，基层政府应建立健全基层工作信息公开制度，及时、准确、全面地公开基层工作的相关信息，确保基层公共事务的决策过程公开透明，广泛听取群众意见，通过民主协商、民主投票等方式，让群众参与到决策中。三是基层社会组织有效参与基层民主实践活动是推动基层治理现代化、实现共建共治共享社会治理格局的重要途径。要借助党组织导向功能和枢纽平台的构筑，打造政府、社区和社会组织共同治理的平台，构建党组织与社会治理多元主体之间的协作合作机制，发挥社会组织丰富基层公共服务供给、化解基层矛盾冲突的作用。四是营造良好的民主氛围，鼓励基层群众积极参与民主选举、民主协商等民主实践活动。可以通过广播、电视、网络等媒体，以及村级组织、文化活动等多种形式，向基层群众普及民主选举、民主决策等民主活动的基本知识和重要意义；宣传基层民主实践中的成功案例和先进典型，通过榜样的力量，激发群众的参与热情和积极性；建立和完善基层民主参与渠道和平台，如村民会议、居民会议、听证会等，培育和增强基层群众的民主意识与权利主体意识，真正实现基层群众的参与性和基层治理绩效的提升。

（二）以“制度—政策—自治规约”的规范体系确保基层治理依据的全方位，激发基层治理内生动力

全过程人民民主作为一种全方位的民主，需要通过建立一套“制度—政策—自治规约”的规范体系，确保基层治理的“有法可依，有规可循”，满足全过程人民民主中的“全方位”要求。

一是从制度设计来看，全过程人民民主“纵向到底、横向到边”的制度结构为基层群众直接参与基层公共事务提供了坚实的制度保障。习近平指出：“制度稳则国家稳，制度强则国家强。”［12］制度是基层治理的依据，中国式基层治理现代化的持续推进离不开坚实的全过程人民民主制度保障。为此，要以制度明确基层治理的权责边界、程序要求，确保不同治理主体的权属边界清晰，权力运用程序清晰明了，为基层治理提供明确的制度依据，完善基层治理多元共治格局；要从制度上确保基层人大选举的公正、公平和公开，维护群众的民主权利和利益；要建立激励机制鼓励群众积极参与基层治理，如设立“最美家庭”“优秀村民”等奖项表彰先进典型，通过积分兑换等方式奖励积极参与治理的群众。二是从政策规范层面来看，全过程人民民主与基层治理中“党领共治”的政策结构、“上下贯通”的政策过程、“实践导向”的政策品质同向发力，为实现基层治理依据的全方位提供了重要保障。要健全政府部门协调配合机制、政策执行机制，明确责任主体、执行程序和考核标准，防止政出多门、政策效应相互抵消，避免消耗基层政府的政策资源和损害基层群众利益。三是就自治规约而言，鼓励支持社会组织、自治组织根据上位法精神和政策文件，通过广泛的民主协商程序，探索制定反映村（居）民治理共识的自治章程、村规民约、居民公约等自治规约，完善基层治理规范体系，充分发挥软法的灵活性和协调性。在自治规约的基础上，进一步建立健全基层治理的各项制度体系，如村民议事制度、民主监督制度、矛盾纠纷调解制度等，并通过多种形式加强对自治规约的宣传，提高村（居）民的知晓率和认同感，促进规约的有效实施。

（三）以“吸纳—整合—决策—反馈”的运行机制推进基层治理过程的全链条，实现基层治理的有序参与

制度的生命力在于执行。推进全过程人民民主的制度优势充分转化为基层治理效能，需要完善动态化的制度运行机制。就过程而言，全过程人民民主基层实践是由民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等环节构成的“全链条”民主闭环，这一闭环保障了基层群众诉求表达、意见整合、决策反馈以及评价监督等过程的民主性与公正性。

一是建立“下情上达”的诉求表达机制。健全的诉求表达机制是发挥全过程人民民主制度优势的重要条件，可以及时发现和解决社会基层的矛盾和问题，避免矛盾激化，维护社会稳定。例如，在保留传统的诉求表达渠道的基础上，充分利用现代信息技术手段，如互联网、手机APP等，建立便捷的在线诉求表达平台；完善诉求处理机制，优化诉求接收、登记、转办、督办、反馈等环节的工作流程，确保诉求得到及时有效的处理；加强民主教育，提高基层群众的民主意识和法治观念，引导他们理性表达诉求，依法维护自身权益。二是建立重大议题的筛选和甄别机制，高效整合群众意愿，提升民主协商效率。如借助智库力量，邀请相关领域的专家学者对议题进行评估论证，确保其科学性和可行性，防止“公共价值”不明显的议题进入民主协商程序。三是完善反映民意、汇聚民智、珍惜民力的决策机制。在基层治理过程中，“制度化、程序化、具体化、常态化”的民主决策是推进全过程人民民主基层实践的重要保障。四是强化民主监督机制。如通过定期巡查、专项检查、社会评议等方式，对选举过程进行全面、严格的监督，确保选举的合法性和规范性，以高质量监督推动基层治理提质增效。五是建立科学合理的综合评价机制。以公开性、包容性、开放性、实效性等为评价指标，以议题重要程度、协商程序、部门沟通、公共参与度、决策转化程度等内容为评价项目，设计“百分制基层民主评估量化指标体系”，有效提升基层治理质量。

（四）以“精英回流—数据赋能”的保障逻辑推动基层治理内容的全覆盖，优化基层治理资源配置

以全过程人民民主推进中国式基层治理现代化，不仅需要发挥“理念为先、制度为本、运行为要”的协同作用，还需要发挥“保障为基”的加持效应。

一是激活基层治理内生动力关键在于蓄留本土优秀人才，助推精英复归。精英的回流意味着基层治理智力资源的优化，有助于更好地集思广益、汇聚民智，保障基层民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的有序运转。吸引精英人才回流，要制定具有吸引力的政策措施，如税收优惠、住房补贴、创业资金支持等，鼓励在外精英回流到基层创业或工作；建立人才交流平台，举办回乡创业论坛、项目对接会等活动，发挥乡土情怀和文化认同效应，吸引对家乡有深厚感情的精英回归，为基层治理注入新鲜血液；针对基层治理的需求，积极引进社会治理、数据分析、信息技术等领域的专业人才，提升基层民主治理和善治水平。二是将数智技术嵌入基层民主实践中，积极发展各种互动式、服务式、体验式的全过程人民民主话语宣传方式，扩展全过程人民民主话语在基层传播的多元载体。充分利用网站、微博、微信、电子阅报栏、网络电视等各类媒体，提升全过程人民民主话语传播效力，扩大全过程人民民主的基层影响力。同时，通过全面整合与共享治理数据、广泛覆盖治理领域、创新升级治理方式以及显著提升治理效能等途径，推动基层治理内容的全覆盖，为实现“上面千条线”与“基层一张网”的覆盖衔接提供科技驱动。

结语

基层是党的执政之基、力量之源［4］4。全过程人民民主深植于基层，在价值向度上拓展了基层民主的范式。民主与治理的互联互动，是全过程人民民主有效促进中国式基层治理现代化的前提条件。习近平指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。”［11］96中国式基层治理现代化是建设社会主义现代化国家最深厚的根基和支撑，而全过程人民民主作为一种全新的民主形式，体现了基层治理现代化的本质属性［13］。可以说，全过程人民民主与中国式基层治理现代化是新时代背景下我国对民主和治理两大主题的现实回应。在西方“民主之乱”与中国“民主之治”形成鲜明对比的时代背景下，要将民主与治理相结合，有效促进全过程人民民主制度优势向基层治理效能的转化，推动中国式基层治理现代化，进而在推进和拓展中国式现代化中续写新篇章、开创新局面。

参考文献：

［1］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-22（02）.

［2］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2022-10-26（01）.

［3］习近平谈社区治理：提高社区效能的关键是加强党的领导［N］.人民日报，2020-07-24（02）.

［4］习近平关于基层治理论述摘编［G］.北京：中央文献出版社，2023.

［5］中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编［G］.北京：人民出版社，2017：30.

［6］马克思恩格斯全集：第7卷［M］.北京：人民出版社，2006：304.

［7］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的民主［M］.北京：人民出版社，2021：2.

［8］紧紧依靠人民推动国家发展［N］.人民日报，2019-11-11（09）.

［9］中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议［M］.北京：人民出版社，2021：30.

［10］中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定［M］.北京：人民出版社，2024.

［11］习近平.论坚持人民当家作主［M］.北京：中央文献出版社，2021.

［12］习近平.在中央人大工作会议上的讲话［J］.人民政坛，2022（2）：4-9.

［13］赵明锴. 全过程人民民主贯穿基层治理：时代意蕴、理论创新及实践转化［J］.理论导刊，2023（1）：88-93.

【责任编辑：未央】

基金项目：湖北省社会科学基金重点专项项目“湖北社会治理法治化研究”（HBSKJJ2023702）；湖北省人大研究项目“全过程人民民主基层示范点建设研究”（HBRDYJKT2024104）。

作者简介：李牧（1968—），男，湖北仙桃人，武汉理工大学法学与人文社会学院教授，博士生导师，武汉理工大学地方法治政府与社会治理研究中心主任，法学博士，研究方向：行政法、社会治理；李群弟（1993—），女，湖南郴州人，武汉理工大学马克思主义学院博士研究生，武汉理工大学地方法治政府与社会治理研究中心成员，研究方向：社会治理。