组织动员与联动治理：党建引领基层社会治理创新的实践机制

〔摘要〕在中国式现代化进程中，党建引领基层社会治理创新蕴含着组织动员与联动治理的意蕴，这是观察“中国之理”的重要维度。组织动员旨在激活党组织的政治功能和组织功能，形塑党建引领基层社会治理创新的动员机制。在结构维度上，组织动员依托政治势能健全组织结构，形成体系化动员；在行动维度上，它释放党建势能统合治理行动，促成引领型动员。治理有效离不开动员式治理，更需要联动式治理。基于党组织的制度优势，联动治理以其整合性力量构建党建引领基层社会治理创新的互动机制。从治理维度看，联动治理基于集成联结凝聚治理要素，展现要素化联动；从改革维度看，它通过多维互动平衡好秩序与活力，呈现责任型联动。作为中国特色的治理创新实践样态，组织动员、联动治理与共同缔造的行动理念和基本方略具有内在的一致性和高度耦合性，它们共同彰显中国共产党治国理政的生动图景和治理智慧，这对于促进制度优势更好地转化为治理效能具有启发性。

〔关键词〕党建引领；组织动员；联动治理；基层社会；治理创新

〔中图分类号〕D267 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2025）01-0098-12

改革创新关乎中国式现代化的治理效能。“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃。”〔1〕基层社会治理创新是保障社会安定有序且充满活力的应有之义。“中国的最大国情就是中国共产党的领导。”〔2〕党建引领基层社会治理创新是推进基层治理现代化重要而紧迫的课题，作为治理创新牵引主体的党组织具有组织动员和联动治理的独特优势。健全共建共治共享的社会治理制度要“更加注重联动融合、开放共治”〔3〕。处于多重制度环境中的基层社会，探索出丰富的治理创新实践形态。党建引领基层社会治理创新行为何以产生，如何把党和政府的制度优势更好地转化为治理效能，本文试图展开探讨。

"一、既有研究进展及其限度

基层治理是国家治理的根基。通过制度建设与改革创新以增进民生福祉，提升基层社会治理效能的行为和过程被视为基层社会治理创新，其既有研究主要围绕创新基础、创新动力以及创新可持续性等方面展开。

创新基础论。改革开放以来，我国城市基层治理体制由单位制、街居制转向社区制，农村基层治理主要实施“乡政村治”〔4〕模式。城乡基层治理的制度变迁为治理创新提供一定自主性空间，任何治理创新都离不开社会基础。在中国式现代化进程中，以社会组织、民众为代表的社会力量深度参与治理创新，国家与社会迈向“多元共治”。在分担社会责任的基础上，国家与社会形成多元协同治理机制，共享公共资源，共同参与公共治理。〔5〕信息化、敏捷化以及智慧化成为基层治理现代化的重要方向，治理平台和方式方法的改进为治理创新创造了有利条件。通过构建简约高效的治理平台，平台型治理推动技术变革与制度创新深度融合和良性互动。〔6〕基层社会积极顺应社会数字化转型趋势，以数字治理推进治理理念和方式创新，提升智慧服务能力以及自我调适与革新能力。

创新动力论。基层社会治理创新动力主要源于自上而下的高位推动以及自下而上的积极探索。基于压力型体制结构与党管干部的制度安排，中央政府的压力驱动机制形塑基层与地方的治理创新行为。地方政府的创新动力源于其面临的权威危机与管理性危机情势。〔7〕由于相对集中的权力体制掌握大量的社会资源和权威资源，地方政府要遵循这种自上而下的权力运作模式，从而获得上级支持。〔8〕与此同时，基层政府自主探索的动机源于治理情境驱动和政绩驱动。处于治理转型期的社会矛盾频发且群众诉求多样，这对政府的管理服务能力提出新要求，走向有机团结以建设社会治理共同体，成为我国社会治理的模式转型与创新路径。〔9〕基于政绩考核和晋升竞争的双重作用，由追求政绩而开展的地方创新现象层出不穷，学界将其概括为“企业家型政府”〔10〕“晋升锦标赛”〔11〕或者“结对竞赛”〔12〕。

创新可持续性论。新时代全面深化改革以来，地方创新行为竞相涌现，但是“实践案例”不等于“创新模式”。〔13〕基层社会治理创新实践将衍生出具有失范性、破坏性、隐匿性和过程性的“伪创新”，它主要体现为追求名词标新而忽视实质行动、追求经验移植而忽视回应需求、追求局部亮点而忽略科学统筹以及追求政绩邀功而忽视持续发展等特征。〔14〕治理创新的可持续性成为重要衡量标准。地方政府创新可持续性的影响因素可概括为“上下联动”，即获得上级肯定、干部人员拥护、经验升为制度等因素的自上拉动，以及获得民众认可、媒体广泛报道、吸引学者关注等因素自下推动的联动作用。〔15〕推进基层治理现代化要构建合理的注意力分配与高耦合度的制度体系；保持政府创新项目的可持续发展，不仅其存在的形式要更新，其要素内容也要与时俱进。〔16〕

既有研究具有重要价值，但是至少还存在如下限度。一是既有研究主要关注创新行为本身，而围绕基层社会治理创新情境新变化，对跨层级、跨部门和多维联动等治理样态的研究相对偏少。二是既有研究成果聚焦基层社会治理创新的动力分析，但是如何把中国共产党治国理政的显著优势更好地转化为治理创新效能还需深入分析，特别是党建引领对治理要素的组织动员和联结互动仍有研究空间。三是既有研究大都关注经济发达地区，而对欠发达地区基层治理创新行为的机制探讨有待加强，也相对缺乏对治理创新行为的类型学划分和剖析。基于上述分析和判断，本文以组织动员和联动治理为研究视角，以地方推行的“五同”工作法治理创新实践为研究案例，重点探讨党建引领基层社会治理创新的实践机制。

"二、分析框架构建与研究案例选择

（一）组织动员、联动治理与基层社会治理创新

1.组织动员：以高能级治理促进社会安定有序

治理体系现代化蕴含着多层级、立体化的协同治理。基层治理现代化进程中，组织动员是党组织通过多种手段方式，引导、组织和动员科层体系内外多元主体共同参与治理实践的过程。〔17〕它是党组织吸纳整合多层级治理主体、凝聚并激活基层治理资源的重要机制〔18〕，并致力于形塑党建引领基层社会治理创新的动员机制。一是突出政治势能。作为中国共产党治国理政核心理念的学术表达，政治势能是对公共政策执行本土化经验的总结，它的主要特征是“党的领导在场”〔19〕，并致力于构建“横向到边”和“纵向到底”的治理体系。党组织通过组织动员形成强大凝聚力，整合跨层级、跨部门的利益。政治势能注重优化和健全基层治理结构，积极推动多重组织体系的体系化动员。二是彰显党建势能。依托党组织的深度嵌入、资源要素的科学配置、精英的吸纳与整合、强激励制度的双重作用和社会治理的动员参与，党建势能得以形成。它通过协同化组织、积极型统揽和高位阶执行等步骤，注重激活党组织的纵向推进势能和横向整合势能，进而激发蕴含在党组织系统和社会系统运行内部的显著优势和各种能量。〔20〕党建势能积极统合多元主体的治理行动，形成引领型动员，它是党的制度体系优势转化治理效能的生动体现。

2.联动治理：以集成联结与多维互动促进社会充满活力

基层社会治理创新并非单向度的自上而下治理，还呈现集成联结与多维互动的联动治理特征。随着治理重心下沉，基层社会治理创新要致力于解决治理资源碎片化、治理力量分散与治理责任模糊等问题。联动治理旨在重塑社会联结方式、培育主体责任意识，推动治理主体达成紧密的互动联结关系。其一，以集成联结推进要素化联动。作为复杂要素的治理集合体，社会治理系统致力于促进多元治理主体和多类治理资源要素的集成联结。联动治理强调多元主体在基层末梢场域形成治理联动网络，促进资源共享、优势互补、分工合作以及平等的伙伴治理关系，趋近良性的国家－社会关系，进而积极回应公共问题和民众需求，为基层社会治理创新蓄力。〔21〕联动治理突出表现为一种整合性力量，它注重集成优势要素达成要素化联动，从而驱动主体要素和资源要素在耦合匹配中迈向最佳的治理绩效。其二，以多维互动优化责任划分。多元主体协同参与是基层社会治理创新的重要特征，但是由于其关系联结的紧密程度相对偏弱，容易使基层社会陷入多元主体进场而效能提升有限的窘境。多维互动注重激发多元主体活力，也推动其优势互补、信息共享和责任同担，达成良性互动和常态化协同〔22〕，从而促进治理关系从疏离迈向紧密、从分离走向互动的动态演变。联动治理强化多元主体的多维互动，培育和增强其责任共担意识以形成责任型联动，并通过厘清责任边界来提升治理效能。

3.共同缔造：党建引领下的基层社会治理创新

中国式现代化进程中，要“善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势，从我国实际出发，遵循治理规律，把握时代特征，加强和创新社会治理”〔23〕。基层社会治理创新是一项复杂的系统工程，它通常表现为治理体系的多层级性和治理主体的多样性。从纵向维度看，层级化的科层体系包含诸多治理要素，这离不开整合性和联动性力量对优势资源的集成。从横向维度看，基层社会治理创新的主体包含政府、各类社会组织以及民众，基层社会治理创新离不开对多元治理主体的组织动员。依托政治势能和党建势能的组织动员为基层社会治理创新筑牢组织基础，依托集成联结和多维互动的联动治理为其提供行动策略，党建引领是组织动员和联动治理的核心动能以及衔接桥梁。坚持动员与联动旨向的基层社会治理创新，充分发挥基层党组织的政治功能和组织功能，促进多元治理主体和多类治理要素联动。组织动员和联动治理的路径与共同缔造的方略高度契合。作为中国共产党政治功能的实践表达，共同缔造以党建引领为核心，以创新群众工作为基础，以塑造党群共同体为关键，着力建立“纵向到底、横向到边、系统联动”的基层治理体系。〔24〕遵循共同缔造的实践论和方法论指引，基层社会治理创新行动注重把“你”“我”“他”更好地转变为“大家”和“我们”（见图1）。

（二）案例选择缘由以及研究方法

本文以陕西省S县基层社会治理创新实践为主要研究对象，依托其创新推行的“五同”工作法①分析基层社会治理创新的实践机制。地处秦巴山区腹地的S县辖11个镇，共有164个村（社区），2023年常住人口约18万人。案例选择主要遵循如下原则。其一，内在机理的可推广性。基层社会治理创新至少在一定范围内推广并获得较高认可度以及产生较好的社会影响力。2022年11月，为增强基层党组织的政治功能和组织功能，陕西省S县全面推广“组织同建、阵地同管、要事同办、环境同治、效果同评”的“五同”工作法，显著提升了党建引领基层治理效能，从而使改革创新成果服务于社会和民众，并受到广泛认可。其二，治理创新实践具有典型性。党建引领基层社会治理创新的“五同”工作法为剖析欠发达地区治理创新行为提供全景式图景，它能代表同类型地区积极创新的实践样态，并呈现创新扩散与竞争趋势。2022年以来，S县边探索边推广，加强治理创新的竞争与学习，推动社会治理创新政策扩散。其三，治理创新行为的制度化规范与常态化运行。制度化是治理创新的规范性因素，常态化是治理创新落地的过程性因素。为积极贯彻国家《关于深化城市基层党建引领基层治理的若干措施（试行）的通知》精神，S县出台《关于以“五同”工作机制推进城市基层党建引领基层治理的实施方案》，从而保障“五同”工作法的落实。2023年7月至12月，笔者深入S县专题调研，主要运用观察法和半结构式访谈获取第一手研究资料。基层与地方的相关政策文件、媒体报道也为本文提供一定资料支撑。

"三、党建引领基层社会治理创新的地方性表达

（一）国家善治目标驱动下基层积极治理创新的动因

1.治理难题和治理效能的双重催化

国家治理重心下沉使基层社会治理创新迎来新机遇和新挑战。治理重心下沉在重构基层社会治理结构的同时也加重基层承载力。基层社会往往面临行政性有余而社会性不足、任务过密而资源不足的治理难题，以及“小马拉大车”的治理窘境凸显。随着多元治理主体和治理资源下沉至基层场域，多元治理主体协同、多类治理要素互动以及治理权责的明晰还不够理想等问题阻碍了治理效能提升。快速发展的城镇化进程、流动人口增多以及人群结构复杂的治理情境，导致基层面临公共服务供给、矛盾纠纷调解以及资源高效配置的挑战。由于治理情境渐趋复杂，基层遭遇动员不足、回应偏弱和互动不够的治理状况，这导致治理成本递增而效益递减。为破解基层治理难题，S县不断探索把党组织的政治优势和组织优势转化为治理效能的创新路径。

2.政策驱动和行政推动的作用叠加

社会结构变迁和国家政策导向为基层社会治理创新提供了重要指引。坚持大抓基层的鲜明导向是党和国家意志的重要体现。“把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”〔25〕的政策目标激发了基层社会的治理创新行为。中共中央办公厅出台的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》要求，要充分发挥街道社区党组织的领导作用，有机联结单位、行业及各领域党组织，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局。党和国家的治理意图沿着科层系统自上而下地传达，成为上级政府向基层施加的行政推动力。基层主动贯彻上级政府要求，积极探索党建引领基层社会治理创新的实践路径。S县创造性地以“五同”工作法推进治理创新，探索以高质量党建引领基层高效能治理。

3.责任驱动和治理为民的互嵌耦合

为民造福是中国共产党立党为公、执政为民的本质要求。党建引领基层社会治理创新契合党的使命和责任。随着新时代我国社会主要矛盾发生转变，基层社会治理呈现新特点。这突出表现为社会需求的结构性变化，即从基础层面转向多元化、个性化、专业化和精细化。党组织的组织动员能力和联动整合能力有助于延伸治理链条并提高服务水平，这也是适应社会需求结构性变化的重要举措。通过发挥基层党组织的功能，强化其内外联动、资源整合和多维互动能力，有利于精准识别民众实际需求，解决影响民众生活的难点和痛点，使有品质的生活更多地惠及民众。S县积极探索创新，充分发挥基层党组织的强大动员能力以及制度执行力，着力构建党建引领共建共治共享的基层治理格局。

（二）党建引领基层社会治理创新的县域探索

1.以组织同建强化组织动员

党组织的有形覆盖和有效覆盖关乎组织动员的成色。通过充分发挥县、镇、村（社区）党组织的主心骨作用，S县重视联结属地单位和各领域党组织，积极破解条块张力。一是以纵向到底构筑“穿透式”组织动员体系。坚持条块结合、以块为主，S县健全“镇党委—社区党组织—小区党支部—楼栋党小组”的组织架构，做到组织覆盖纵向到底。通过为各级党组织赋权增能，当地构建起条抓块统式组织动员网络。二是以横向到边完善协同联动机制。S县全面推行“街镇吹哨、部门报到”“社区吹哨”党员报到工作机制，把党组织和党员深度嵌入于基层社会治理的全过程和各方面。为提升“吹哨”精准度和“报到”实效性，S县健全县、街镇、部门权责清单，构建权责明晰、信息通畅、联动处置、结果反馈的工作闭环。深化“双报到、双报告”制度①，设置精准对接社区治理服务事项“项目清单”。通过召开党建联席会议，积极动员街道社区与驻区单位党组织紧密联结，从而达到基层治理“局部相加大于整体之和”的效果。

2.以阵地同管筑牢治理末梢

处于治理末梢的社区是解决民众“急愁难盼”问题的主阵地。为有效回应民众诉求，S县加强末梢治理能力。一是深化网格化治理。S县全面推进综治、城管、环保、民政等各类网格“多网合一”，并在网格建立党支部或党小组，从而把党的组织触角延伸至治理末梢。通过强化扁平化、高效性、全覆盖的网格化管理服务体系，当地不断完善“网格发现、社区呼叫、分级响应、协同处理、结果反馈”机制。二是推进精细化服务。完善由党组织主导整合资源为居民提供服务机制，S县通过民事代办制度及待办事项清单，推行“驻点办理+流动代办”机制。通过盘活各类闲置公产和服务场所，优化党群服务中心空间场所和功能分区，为公共组织提供集约高效的服务阵地。三是强化信息化支撑。基于数字化智能化导向，S县强化智慧社区建设，把信息化服务触角拓展至基层末梢。重视破除“数据壁垒”，整合各类信息资源，构建上下贯通、横向互联的一体化信息系统。通过推进就业、健康、养老、救助等服务项目“网上办”，提升为民服务集成度和便捷度。

3.以要事同办践行群众路线

回应性是国家善治的重要衡量标准。通过践行党的群众路线，S县畅通和拓展民意诉求表达通道，以党员下沉积极回应社会需求并组织动员群众参与。一是健全党组织主导的议事协商机制。当地全面推行“两说一商”①议事制度，制定基层党组织领导的全过程人民民主协商机制和规则。开展“微协商”和“微治理”，搭建“周末议事会”“民情恳谈会”等民众协商平台，鼓励群众积极参与公共事务，增强治理共同体意识。二是完善社会力量参与基层治理的激励政策。健全社区与社会组织、社会工作者、社会慈善资源联动机制，S县探索社会工作和志愿服务相耦合、有偿服务和无偿服务相结合的机制。通过组织党员认领民众“微心愿”，办好群众“微实事”，落实新时代党的群众路线。三是积极打造红色物业。构建和完善“红色物业”管理、监督、评议体系，统筹物业党建与小区党建协作共管，完善社区党组织统一领导，小区、物业企业和业委会等多方协同的社区物业党建联建机制，从而提升民众的幸福指数。

4.以环境同治推动多元协同

统筹政府、社会、民众等各方力量，大力推进美好环境与幸福生活共同缔造活动。一是优化基层自治环境。新型城镇化发展使S县面临人口数量、空间规模和公共服务的压力，当地以分类治理优化社区建制规模。通过加强社区居民委员会规范化建设，健全人民调解、治安保卫、物业管理、社会工作等委员会。二是美化民众生活环境。通过开展文明城市创建活动，动员基层党组织和党员、干部、民众共同参与美好环境治理和维护。三是淳化向上的德治环境。推动社会主义核心价值观深度融入居民公约、学生守则和行业规范，建设功能化与可及性兼备的新时代文明实践站。大力开展道德模范、最美人物评选活动，设立善行榜和红黑榜，引导居民明是非、辨善恶、知荣辱。四是优化社会法治环境。畅通和规范群众诉求表达、利益协调和权益保障通道，S县着力构建“法律顾问+社区干部+法律明白人+人民调解员+社区辅警+全科网格员”的社区依法治理体系机制。组织动员警官、法官、检察官、律师等主体深入社区，及时提供法治宣传和法律咨询、援助等为民服务。

5.以效果同评提升治理效能

治理成果人人共享需要多方联动以检验治理效能。其一，重视群众评议。通过每半年采取发放调查问卷、设立意见箱、召开座谈会等方式，组织群众公开评议关注度较高的服务事项，保障他们全程参与社区治理的决策、实施以及成效认定等环节。其二，强化社会评价。以增强民众的获得感、幸福感、安全感为落脚点，组建由街道党（工）委牵头，由“两代表一委员”①、民众代表和利益相关方组成的评议委员会，每年综合评价生活环境、公共服务和基础设施等方面。其三，注重分级评定。街镇、社区定期向驻区单位的上一级党组织反馈机关党组织和党员开展“双报到、双报告”志愿服务以及共驻共建情况。至于干部考核评优、晋职晋级以及对双报到单位进行目标责任考核，也要参考其驻地街道和社区党组织的意见。其四，突出目标管理。严格规范并落实基层治理事项清单，把党建工作任务完成情况作为年度目标责任考核的重要内容。通过联动多元主体参与评议过程，有助于提升基层社会治理创新的实效性和可持续性。

（三）治理效能：基层社会治理创新迈出重要步伐

相较于科层体制下的高位推动，基层社会治理创新的S县实践取得了显著成效。其一，基层党组织的制度优势被及时而充分地转化为治理效能和发展效能。组织动员作为中国共产党的独特优势，强化党建引领对科层组织体系的政治引领、组织动员、治理联动，并提升“条块”协同效率。其二，在一定程度上形塑联动型治理格局。与科层体系内部的协同治理相比，党建引领在联动多方治理主体关系上具有独特的制度优势。当地构建起党建引领为核心，政府、社会和民众多维互动的共建共治共享治理格局。其三，推动了政府治理与社会调节、居民自治良性互动。通过“五同”工作法的制度创新，转变传统行政高位推动、政社互动公共性不足和民众被动参与的模式，保障社会安定有序并激发社会活力。2018年至2023年，S县连续被评为全国信访“三无县”；2020年荣获“社会治理创新典范县”称号；2022年平安建设满意度达99.9%，位居全省前列；2023年，获批“全国信访工作示范县”称号，2023年全国信访联席工作会专门刊发S县信访工作的有益做法。《人民日报》专题报道《陕西S县探索推行“五同”工作法共绘基层治理“同心圆”》。在取得良好成效的同时，基层社会治理创新的S县探索也面临条抓块统力度有待加强、参与式治理有待强化等问题。

"四、加强和创新基层社会治理的实践机制

（一）体系化动员：依托政治势能健全组织结构

在基层治理过程中，政府往往通过科层组织体系，以行政命令的方式来推动“硬性动员”。但是常规化的科层动员机制难以对处于治理末梢的基层发挥作用，需要注重引入更多的组织力量，以完善基层末梢治理网络。渗透于基层社会的党组织，可以发挥政治领导、组织动员和落实政策的作用〔26〕，有助于优化基层治理结构并丰富动员方式。一方面，发挥基层党组织的作用，优化基层治理的关系结构。从治理体系的制度逻辑看，政府、市场与社会等行动主体之间存在一定的潜在矛盾，科层部门之间、行政部门与社会力量之间均存在目标、指向、运行机制层次的组织张力。〔27〕基层党组织向上承接高一层次的党组织的领导，有利于与同层次的其他治理主体发生关联和积极互动。作为组织动员实现方式之一的体系化动员旨在激发基层党组织的政治势能，消解治理体系的内在张力，以“多线动员”方式有效动员科层体系内外的多元主体共同参与治理，进而构建互动型基层治理体系和机制。体系化动员具有超越科层体系“硬性动员”的强大纵向渗透能力和横向拓展能力。〔28〕“五同”工作法的“S县探索”强化基层党组织的作用，以“党建共建”增强政府、市场和社会的互动关系。此外，以“条抓块统”动员各方力量，促进条块协同。基层社会治理创新内容繁多且复杂，往往出现超越属地管理的范畴，它需要基层党组织协调条块组织资源以化解治理难题。通过构建跨组织网络，党组织在不改变“条条”“块块”现有隶属关系和职能边界的条件下，推动“条块”协同。〔29〕案例表明，“吹哨报到”的治理机制有助于吸纳组织化资源，充分发挥党组织的条抓块统式动员能力，纵向上减少层级管理协同的阻滞因素，横向上驱动化解条块之间的张力，进而形塑协同治理网络。

（二）引领型动员：释放党建势能统合治理行动

“一核多元”是基层治理现代化的重要特征。作为基层党组织独特优势的党建势能，它能够积极引领多方行动主体的价值导向、意识形态和治理目标。引领型动员以柔性动员方式彰显党组织示范引领的动员力量，展现党建势能强大的凝聚力、统合力和影响力。一是彰显以人民为中心的价值引领。我们党重视创新党的组织领导和治理方式，使党组织的建设转化为党建与基层治理、服务和居民生活的联动与共振。〔30〕引领型动员注重动员党员干部参与基层治理，使其更好地践行联系和服务群众的职责，从而形成示范引领效应。党员深度参与基层治理也对民众形成示范效应，增强民众的参与治理的主动性和积极性，从而把党员先锋模范作用转化为动员民众参与治理的影响力。二是注重组织嵌入的政治引领。基层党组织深度嵌入基层社会治理结构，有助于更好地发挥引领作用。党组织嵌入社会与市场组织，加强政治引领作用，有助于推动其规范化发展，为其提供政治信任，并增加治理创新的潜在资源。此外，引领型动员注重政治引领的服务行动。为了积极探索“红色物业”的有效实现方式，S县把党组织的组织功能和执政为民理念巧妙地嵌入引领行动，使抽象化的治理理念得到具象化表达。三是强化社会治理共同体的目标引领。构建社会治理共同体是治理创新的重要目标，它的本质是多元主体基于共同目标形成的关系联结。引领型动员积极挖掘具有潜在共同目标的群体并整合多元力量，从而促成解决复杂治理事务的集体行动。引领型动员还注重增进治理主体之间的信任、互动与认同，进而动员其持续参与共建共治共享的治理行动。

（三）要素化联动：基于集成联结凝聚治理合力

党建引领基层社会治理创新既要充分发挥组织动员作用，也要释放系统联动的优势。面对治理要素碎片化难题，联动治理除注重治理要素的集成联动之外，还重视采取积极的治理行动以增强治理回应性。一是集成治理主体，构建互动式联结网络。社会转型导致基层治理情境渐趋复杂、治理任务日益繁重以及治理力量有所不足。在治理重心下沉过程中，各种治理力量纷纷进入基层末梢场域，受制于不同主体的权限划分，基层获得的力量支持往往集聚性不强且互动性不足。要素化联动致力于集成治理主体优势，增强其关系联结与积极互动。党建引领基层社会治理创新的“五同”工作法发挥基层党组织的优势，联合属地单位、企事业单位、居民、非公经济组织和社会组织，推动主体力量互补互嵌以协同解决治理难题。二是集成治理资源，优化公共服务供给。民众对基本公共服务需求日益增强，政府资源、市场资源和社会资源协同嵌入基层社会，有助于增强公共服务供给能力。健全社区公共治理事务的“项目化”闭环机制是促成治理创新的重要方式。它注重集成人才、法律、财政、政策、平台等资源，促进问题与需求的闭环管理，进而增强治理回应性。案例实践表明，县、镇、社区负责制定“需求清单”，共建单位主要提供“资源清单”，最终形成对接社区治理服务事项的“项目清单”。三是集成治理空间，提高社会治理效能。治理空间既包括线上治理平台，也涉及线下物理服务空间。通过构建上下贯通、横向互联的一体化信息平台，推动多层级数据归集、多部门联动处置，进而提升治理敏捷度。通过构建精细化和高效能的治理网格，打造多功能集成型的党群服务中心，从而推进基层治理现代化。

（四）责任型联动：基于多维互动提高治理活力

构建科学合理的职责体系是提升治理效能的着力点。联动治理重视优化治理责任划分，成为推进多部门、多主体协同联动的策略选择。责任型联动致力于强化“使命—责任型”政党建设，提升多元主体为民服务的责任意识并强化其治理责任联动，进而消弭部门之间协同性不足的限度以及条块之间的张力。其一，以条抓块统促进属地责任与属事责任的联动。在治理实践中，基层普遍面临权力小、资源少、责任大的状况，而基层可以动员的资源要素以及相应的治理权能不足。联动治理依托条抓块统厘清属事责任和属地责任，推进权力、责任、事务相统一，进而缓解基层治理压力。基于赋权赋能与职能下沉相结合，S县深化“街镇吹哨、部门报到”“一支队伍执法管执法”和“党建联席会”制度，构建权责明晰、信息畅通、联动处置、结果反馈的治理闭环。此外，由属地单位对上级职能部门的报到和执法情况展开考核，既促进属地责任和属事责任之间的耦合，也有效增强公共治理的回应性。其二，以多元主体进场增进治理责任与社会责任的联动。党建引领基层社会治理创新的要义在于增强党建引领社会治理的领导力和组织力。责任型联动以党建联建方式把党组织和党员深度嵌入基层治理场域，促使其积极履行执政为民的责任。“双报到、双报告”制度通过基层党组织和党员到基层报到以落实履责行动，并基于“安心到”小程序①定期通报督促，进而提升履责效果。此外，社会组织与市场组织的加入，有利于充分发挥其专业化优势、提供针对性公共服务，也有助于降低治理成本。基层党组织以组织全覆盖，增强市场与社会组织对党的领导的认同感，强化其为民服务的社会责任意识。

（五）共同缔造：基于党建引领推进治理为民

作为中国共产党的重要功能实践，组织动员、联动治理与共同缔造的行动理念和实现路径具有内在一致性和高度契合性（见图2）。依循共同缔造“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”的实践论和方法论，彰显组织动员与联动治理的“五同”工作法，为基层社会治理创新明晰动员与互动机制。

第一，以共同理念重构基层社会的关系网络。共同理念是多元主体在目标、价值和利益追求方面拥有高度契合性。共同缔造注重把政府、社会和民众紧密联结起来，在微观场域共同缔造可感知、可度量的美好环境和幸福生活。〔31〕组织动员力和联动融合力是执政党功能的重要体现，也是实现中国共产党治国理政的重要保障。共同缔造的重心在于推动基层党组织以共同理念动员社会主体并重塑基层社会关系结构，进而构建团结、紧密且融洽的党群关系以及社会治理共同体。单纯搭建关系网络并不足以吸引各类主体参与治理创新活动。共同缔造重视塑造网络中主体间的相互依赖性和互惠性，进而形成持久的网络吸纳力和影响力。

第二，以协同行动构建基层社会治理共同体。共同理念催生共同认知，进而推动协同行动。党建引领基层社会治理创新的核心在于重塑具有公共性的社会关系或社会联结并增强基础性秩序，进而建构出具有组织动员力和联动融合力的社会治理共同体。党组织是共同行动中纵向动员社会和横向融合社会的核心主体。政府、社会和民众行为协同的共同缔造方略深化了党建引领，构建起“纵向到底、横向到边、系统联动”的基层社会治理体系。它注重实施“共谋、共建、共管、共评、共享”的治理方略，在塑造共同目标、增进价值共识以及促进协同行动中，推进政府、社会和民众的良性互动，进而形成关系紧密、结构稳固的基层社会治理共同体。

第三，以共同缔造驱动基层社会治理创新。共同理念和协同行动为基层社会治理创新奠定重要基础，共同缔造为其注入核心动力。共同缔造塑造基层社会治理创新的行动逻辑，重视提升基层党组织的组织动员能力、联动治理能力和为民服务能力。以体制机制创新为导向，共同缔造的施政策略既注重完善纵向到底的治理体制机制，也重视健全社会自我治理的制度和方式，从而形成政府、社会和民众良性互动的善治格局。依托互动式、参与式的社会治理实践，共同缔造推动体系化动员和引领型动员的耦合与升华，强化治理要素与治理责任联动，这是对中国共产党强大组织动员功能与联动融合功能的深刻诠释以及生动实践。

在完善共建共治共享社会治理制度的进程中，党建引领已成为推动多方主体协同共治以及增强国家善治能力的重要制度安排。党建引领基层社会治理创新蕴含了重构基层社会关系网络、推动基层社会治理共同体成长以及实施共同缔造治理方略等维度的治理要素。共同缔造行动方略统合组织动员与联动治理，彰显基层社会治理创新的动员机制和互动机制。

"五、主要结论与研究展望

中国式现代化离不开治理创新。党建引领基层社会治理创新要“善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局”〔32〕。面对推进基层治理现代化的情势，组织动员和联动治理在推进其理论创新、实践探索和制度优化方面作出积极回应。基于县域治理创新实践分析，本文主要得出如下结论：

第一，要积极探索党建引领基层社会治理创新的有效实现方式。治理重心下沉使处于多重组织体系末梢的基层社会面临治理要素动员不足、治理效能偏低的治理窘境。组织动员重视形塑党建引领基层社会治理创新的动员机制，释放基层党组织的政治势能和党建势能，生动展现中国共产党治国理政的美好图景。从结构维度看，它依托政治势能健全基层组织结构，呈现体系化动员。从行动维度看，它发挥党建势能统合治理行动，形成引领型动员。治理有效既要重视动员式治理，还要突出联动式治理。基于基层党组织的联动融合的制度优势，联动治理形成党建引领基层社会治理创新的互动机制。关联与行动是联动治理的核心要素，通过要素化联动，推动治理主体、治理资源和治理空间集成联结，进而凝聚治理合力；通过责任型联动，推进属地责任与属事责任、治理责任与社会责任的耦合联动，进而为基层赋权增能并提升治理活力。

第二，党建引领是组织动员与联动治理的联结纽带，也是基层社会治理创新的重要保障。从纵向维度看，党建引领推动治理重心下移、平台下沉以及资源服务下移，进而健全秩序与活力兼备的基层社会治理体系。它着重发挥基层党组织的组织动员功能，纵向打通治理组织的链条，构建上下贯通、条抓块统、高效联动的闭环式社会治理体系，进而把体系化动员和引领型动员贯通至治理末梢。从横向维度看，党建引领发挥其横向联动融合优势形成共同体要素。它联结治理主体形成公共性治理关系、凝聚治理资源提升集成效能、明晰责任边界重塑治理责任，进而促成要素化联动和责任型联动。党建引领基层社会治理创新实践推动形成了政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与的治理同心圆，助力构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

第三，共同缔造是中国式现代化进程中基层社会治理创新的重要方式和行动策略。理想化的基层社会治理创新行为难以自动生成，而是要积极动员行动主体的深度参与和主动行动，这就离不开共同缔造的思维方式和行动策略。组织动员和联动治理都遵循共同缔造的实践论和方法论。遵循善治理念的共同缔造以共同价值、共同认识、共同目标、共同责任为基础，组织动员政府、社会与民众等主体共同治理与互动联结。作为实践策略的共同缔造指引组织动员和联动治理坚持治理为民的行动取向，从而持续提升民众的获得感、幸福感和安全感。共同缔造着力构建“纵向到底、横向到边、系统联动”的基层社会治理体系，进而为破解基层末梢治理难题开辟一条新路径。认识论与实践论相统一的共同缔造，是中国共产党的政治功能和组织功能的实践表达，也是对基层治理现代化的深刻诠释。

基层社会治理创新蕴藏“中国之治”的密码。在中国式现代化进程中探究基层社会治理创新，要积极探寻把制度优势更好地转化为治理效能的内在机理，进而深入理解党建引领在中国社会治理创新改革脉络中的独特角色和优势。作为国家治理能力重要表征的组织动员和联动治理是将国家治理制度优势转化为治理效能的重要载体。国家治理现代化要确保基层社会既和谐安定又充满活力，在筑牢基层基础情势下，要以组织动员和联动治理推进基层社会安定有序和充满活力相耦合，进而提升国家善治能力。

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【责任编辑：董史烈】