上海市金山区基层党组织“末梢畅通”的探索与实践

程艳

[摘 要]在群众根本利益与部门利益、当前利益与长远利益对立统一、动态发展的时代背景下，群众工作的复杂性、系统性折射出基层基础建设、党员干部作风建设的紧迫性和重要性。围绕自上而下的作风建设，构建自下而上的回路系统，建立健全“末梢堵塞与畅通”机制，对优化基层组织利益表达与功能整合，提升基层服务型党组织建设效果，必将起到事半功倍的实践效果，金山区在这一方面进行了积极的探索。

[关键词]基层党建；末梢神经；党建引领；创新治理

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）06-0056-03

上海市金山区地处上海西南、杭州湾北岸、长三角经济区域中心地带。全区有共产党员45346名，基层党组织1486个。全区广大党员干部正以饱满的热情和良好的精神状态，认真落实2014年上海市委“一号课题”及其转化成果“1+6”文件的落地生根，创新社会治理，加强基层建设，突出党建引领，不断激活基层党组织“末梢神经”，用社会治理的新常态、作风建设的新成效，加快引领“创业金山、宜居金山、和谐金山”建设再上新台阶。

（一）“五个紧密结合”的积极探索。上海市委“1+6”系列文件颁布以后，金山区委高度重视、聚焦重点、细化方案，形成了“1+7”系列文件，这是新时期夯实基层党建、创新社会治理与加强群众工作相结合的一次深度探索和重要部署。一是与区委年度重点工作紧密结合。列入区委年度重点工作，成立工作领导小组，研究推进面上工作，起草《金山区关于进一步创新社会治理加强基层建设的实施意见》、《金山区关于深化街道体制改革与职能转变的实施意见》等制度规定，努力形成贯彻市委精神、体现金山特色、符合百姓需求的系列配套文件。二是与新一轮机构改革“机关瘦身、基层强身”紧密结合。区级机关行政编制按照5%的比例精简瘦身，将编制充实到街镇基层一线。调整街道管理体制，取消招商引资职责，推动工作向公共服务、社会管理和基层自治转移。三是与本年度村居换届工作紧密结合。研究制定《金山区关于推进“班长工程”完善基层治理的实施意见》，健全和完善选派培养、教育培训、管理监督、激励保障机制，提升村居干部的履职能力和工作动力。就业年龄段居民区书记纳入事业编制管理，首次提出“任期制”（在同一岗位任期三届的村书记主任，进行异地交流）、试行“备案制”（按照“上管一级”原则，街镇在拟调整村居党组织书记前，向区委组织部书面报告）、完善“双述双评制”（对民主评议优称率低于80%的进行诫勉谈话）、严格“退出制”。18名机关优秀正科级干部已到村居担任一把手。四是与稳步推进“镇管社区”、网格化管理工作紧密结合。总结推广“镇管社区”试点经验，加强街镇网格化综合管理中心的组建，建立联动指挥平台，完善“大联动”机制，将社会服务管理综合联动渗透到社区的神经末梢。五是与“美丽乡村·幸福家园”建设紧密结合。围绕金山区“1158”城镇体系布局，以科学规划为前提，完善农村布局，夯实生态文明建设基础，加强社区建设和管理，深化农村形态建设。

（二）主要特点。金山区在贯彻市委、市政府创新社会治理加强基层建设部署和要求方面主动作为、积极作为，创造性地进行探索实践，主要体现三个方面的特点：第一，一边抓顶层设计，一边抓推进落实。市委电视电话会议后，区委及时组织学习，统一全区上下思想认识，同时督促各街镇不等待、不观望，立即行动起来，把市委已经明确的、可以操作的事项做起来，尽早见实效。先后召开街镇书记、村居书记、专家学者等3个征求意见座谈会，对“1+7”文件进行“把脉”。第二，一手抓面上整体推进，一手抓点上聚焦突破。从面上看，区委领导小组经常性听取工作汇报，完善落实方案，抓好舆论宣传。各街镇也结合自身实际，找准切入点扎实推进。比如，枫泾镇党委在深化“三访四步”工作法的基础上，提出了“四治五建”社区治理工作新方法。第三，一面按照要求严格落实“规定动作”，一面结合实际创新“自选动作”。严格按照市委要求加以推进落实，确保实施过程中不走形、不变样、不缩水。同时，根据金山自身特点，创新了一些自选动作。比如，7个专项意见中，起草了2个具有金山特点的文件。这些举措，必将进一步深化基层服务型党组织建设，夯实基层基础，有效提升基层治理水平。

（一）“双责任制”的具体内容。自从2006年6月中央印发《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》以来，各地都在探索如何落实好党建责任制工作。作为上海远郊区、后发地区，发展任务繁重，存在着“一把手”重抓发展轻抓党建的现象，政绩观偏差，往往脱离群众。2013年底，区委在全市率先开展基层党委（党工委、党组）书记述职工作。2014年，结合群教活动，在总结经验的基础上，将落实基层党建工作责任制和党风廉政建设责任制（简称“双责任制”）工作合二为一，全面、系统、有效地开展“双责任制”述职、检查和评议工作，健全完善从严治党的新方法、新体系、新机制。第一，严字当头，述职形成新常态。完善述职评议工作程序和内容，按照“坚持问题导向，真正把自己摆进去，写成绩不得超过总篇幅的三分之一”的工作要求，要求基层书记对述职报告反复修改。大部分基层书记对照修改了3-4稿，有的甚至推倒重来，都明显感受到了压力。区委强调，“增强责任意识，切实担起责、履好职，将压力层层传导，责任层层压实，‘双责任制工作绝对不走过场”。在全区上下，“党建是第一政绩”的理念已深入人心。第二，常态长效，检查践行新机制。区委在审查述职报告的同时，由区四套班子领导带队，组建6个检查组，开展现场检查。鼓励基层探索，对先进经验给予肯定，比如，枫泾镇探索的“入党答辩”制度（已全区推广）、山阳镇开展的“民情沟通日”、金山工业区探索的“恒信现象”、“高楼经验”（探索建立村务监督委员会）等。同时，聚焦基层党建“六查六看”相关内容，也查出41个方面的问题。结合区委向市委党建述职存在的问题，上下联动，层层分解，项目化推进整改，并纳入年度考核、巡察、问责内容，形成长效机制。第三，众评众议，评议引入新方式。“双责任制”述职述得好不好，落实得实不实，必须经过民主评议来检验。一方面拓展评议范围，评议现场邀请区纪委、组织部领导，区委检查组全体成员，部分区纪委委员、区党代表、基层党务工作者及群众代表等60余人参加评议。评议结果作为领导班子、领导干部年度考核、评先选优、选拔任用的重要依据。

（二）主要特点。党建工作责任制应该是一个科学的工作机制，第一任务是党的建设，根本要求是突出党员主体地位，核心是强化责任落实，保障在于制度、监督和考评。金山区委通过抓“双责任制”述职、检查、评议工作，对基层的触动和促进作用较为明显。体现出以下三个特点：一是“书记抓、抓书记”，强化责任担当。区委通过强化举措，促使基层基础工作得到重视，政绩观得到纠偏。述职本身只是一个手段，目的就是把基层党委书记这支队伍管好、用好，强化基层党建工作“第一责任人”意识，履行“一岗双责”，树立“党建是第一政绩”意识。二是坚持问题导向，查找不足促整改。基层党建工作，说到底就是做人的工作，是围绕党委中心工作、团结凝聚各方力量、合力实现工作目标的过程，是团结、鼓劲、加油的过程。能否做好党建工作，一方面是认识问题，另一方面是方式方法问题。党建述职就是一个发现问题、交流体会、推广经验的载体和平台。三是“抓党建、促发展”，提升党建有效性。这个很关键，抓党建是一个系统工作，是立足全局、围绕大局来开展的，不能简单的认为党建重要，就事论事，搞内循环、“闭门党建”。通过抓党建、带班子、强队伍、稳作风、促发展，推进经济社会各项工作有序开展。因此，这是一项综合性、全局性、根本性的工作，最忌讳“为党建而抓党建”，这是加强基层服务型党组织建设、提升基层党建工作有效性的题中应有之义。

结合建立健全群教活动长效机制，在总结经验的基础上，金山区委制定并实施了党员干部直接联系服务群众“共同行动”（共十六条）。“共同行动”以直接联系为主要方式，尊重群众主体地位，情感同系、信任同在、利益同享、治理同行，通过部门联动、上下齐心、党群互动，形成直接联系服务群众工作体系。

（一）区级层面，党员干部“走下去”。除开展调查研究、落实基层联系点、处级以上领导干部每年撰写1-2篇有深度的调研报告、完善“两代表一委员”工作机制、党员向居住地党组织报到以外，重点是健全完善两项工作机制：一是基层挂职任职。坚持“三个面向”，积极探索“基层一线三炼法”，采取挂职锻炼、任职历炼和选派磨炼三种方式，搭建多元化、多渠道、多层次培养平台，促进年轻干部在基层一线成长成才。二是结对共建。作为2005年开展的保持共产党员先进性活动长效机制之一，全区“双百结对”活动（“百个机关党支部与百个村党支部结对”）已开展十年，通过广泛开展机关事业单位党员干部“走乡村、访农户、结亲情”活动（简称“走·访·结”），开展“民情六问”，落实“民事六帮”，在全区架起了党群“连心桥”，形成了结对共建的长效常态化机制。

（二）街镇层面，扩大群众参与。除了健全公示、听证咨询、民意调查等制度，班子成员定期联系村居外，重点开展了两项工作：一是普遍开展谈心谈话。党政领导班子成员、包括村居书记不定期开展干部群众谈心活动，每年至少开展2次，努力实现全覆盖。“民情沟通日”已成为全区各村开展重要工作之前的必须动作（起源于东方村）。二是持续拓展党内基层民主。深化镇一级党代会常任制工作，落实代表任期制、党代会常任制、党委会负责制“三合一”。其中，吕巷镇自2000年1月开始试点工作以来，持续探索，在镇党员代表约见党委委员、党员代表质询、党员代表述职等方面持续探索，形成了镇一级党代会常任制的“吕巷模式”（已持续探索十五年）。全面实施“2055工程”，即要求每名镇党委委员联系20名党代表、每名党代表联系5名党员、每名党员联系5名群众，开展直接联系服务党员群众工作。率先全面开展区党代表述职评议活动，按照“由谁选举、向谁负责、受谁监督”的原则，152名区党代表到选举单位党组织进行工作述职，进一步增强代表意识、群众意识和责任意识。

（三）村居层面，提升服务水平。主要体现在三个方面：一是探索加强“三支队伍”建设。重视发挥村居党小组长、村民小组长（楼组长）、妇女小组长“三支队伍”在基层治理中的作用，总结推广先进经验，区委研究出台指导性意见，形成常态化、长效化的工作机制。这一做法得到市委组织部、市社工委、市民政局的肯定和推广。二是探索推广“民警兼任村官”。从2009年起开展试点，选派符合条件的派出所社区民警兼任辖区内村居党组织副书记或村居主任助理职务，融入社区党建，创新社会管理，扩大区域党建有效性。2012年在全区推广，2013年，市委组织部、市公安局联合发文，推广金山区的经验，并在全市推广。三是全面推广“村居干部下楼”。结合党的群众路线教育实践活动，转变干部作风，打通联系服务群众“最后一公里”，区委要求各基层党组织结合实际，落实服务型基层党组织创建工作。借鉴亭林镇亭东村、朱泾镇民主村工作经验，在全区建立健全村（居）群众工作服务室工作机制，将村居干部的办公室安排在办事大厅旁边，提升“八位一体”（即集综治、社保、老龄、社会救济、就业等为一体）的综合服务水平，做到“门好认、人好找、事好办”，为群众提供精准服务。务实有效的群众工作法是“末梢畅通”的有效载体。通过推行“村居干部下楼”，涌现出一批行之有效的群众工作法，其中影响比较大的有两个：一是“两个六点半”工作法。发源于金山区金山卫镇塔港村，结合村民早上六点半喝早茶、晚上六点半跳广场舞的习惯，镇、村干部及时开展“六进茶馆”（即图书报刊进茶馆、民情沟通进茶馆、调解娘舅进茶馆等）、广场舞“八个一”活动（即一个场地、一个领舞台、一名管理人员等），寓群众工作于喜闻乐见、群众集中的场所，抢占工作阵地，促进村民自治，这是新时期农村党组织联系服务群众“末梢畅通”的成功案例，已在全区推广。二是“六诊工作法”。在群教活动中，朱泾镇各级组织通过“接好门诊、看好急诊、及时出诊、定时巡诊、技术会诊、迅速转诊”，在日常服务中主动梳理群众需求，主动解决群众难题，主动弥补工作疏漏，真正实现“干部下楼一小步，与群众距离拉近一大步”、“干群面对面，作风转变在眼前”的承诺，用心赢得群众理解和支持，受到市委主要领导的肯定，并入选全国“群众路线工作法100例”。

作者单位：中共金山区委党校

■ 责任编辑：刘 捷