编入与“游离”：流动党员组织关系转接困境的考察

〔摘要〕

人口流动是社会经济发展和结构多元化的自然现象，但部分流动党员在组织关系转接中面临困境，得不到党组织的有效教育管理而“游离”在组织之外。基于A市相关案例发现，流动党员组织关系转接困境源于管理边界的模糊和限缩，在制度制定和执行中，制度间存在不协调、制度制定和执行有张力、执行主体思想制约及基层党务工作者和党员的共识模糊造成了工作过程中“应该遵循哪项规定”“到底应该谁来管”“到底该如何协作配合”和默认不转出等问题。在主体互动过程中，党员和党务工作者党务知识的局限性影响着党组织关系转接的效率，职权和资源的有限性约束着基层党组织的工作能力和协作意愿，管理的“真空地带”带来了“公事公办”和“公事私办”两种状态。流动党员组织关系转接困境需要通过明晰管理边界和畅通跨边界协作来打破，可从优化流动党员组织关系转接的工作机制，实现规范与高效；健全流动党员管理工作的组织，加强工作队伍建设；引导和鼓励流动党员发挥“主体作用”，提升其党员意识等方面努力。

〔关键词〕流动党员；组织关系转接；基层党建

〔中图分类号〕D267 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2025）01-0063-11

一、文献回顾与问题提出

随着我国经济社会持续发展，新经济形态涌现，党员流动大量增加，部分流动党员因组织关系转接现实困难而“游离”于党组织之外，难以得到有效的教育管理。部分研究者在梳理流动党员管理存在的问题时指出了该群体组织关系转接不顺畅是因为传统党员管理体制既缺乏管理流动党员的机制准备，又缺乏管理流动党员的经验准备，〔1〕基于人户结合的管理体制滞后于党员管理实际，〔2〕或是认为流动党员工作不稳定、单位不固定且转接党组织关系程序复杂、手续繁琐，党员和党组织都认为麻烦而不能按规定转接组织关系。〔3〕有研究者专论流动党员与党员组织关系，并划分广义和狭义的流动党员，建议完善基于临时组织关系转接的“流动党员双重组织关系管理”。〔4〕还有研究者以高校、民营企业和离退休流动党员等群体为研究对象，探讨其教育管理困难的问题，认为组织关系转接困难源于党员管理的思想认识不到位、党员不重视接转工作、流动党员管理办法与社会经济发展脱节、基层组织建设存在薄弱环节等。〔5〕

关于流动党员的探讨由来已久，但流动党员教育管理的前提和基础的党员组织关系转接多被视作问题之一纳入研究视野，直接以此为题的研究付之阙如。同时，部分研究成果发表年份较早，政策解读和经验宣介的文章较多，以宏观探讨为主，缺乏案例研究和具体问题的呈现。在新时代加强基层党组织建设的背景下，当前流动党员管理实践已有新变化，流动党员教育管理面临的新情况及一直未被解决的老问题亟待学理性分析和现实案例剖析，当前基层党建实践中流动党员面对的具体转接困难因素有哪些？流动党员组织关系转接制度制定和现实执行的张力何在？对以上问题的回答既是推进新时代党的建设新的伟大工程，增强党组织政治功能和组织功能的要求，〔6〕又是回应当前部分流动党员因故“游离”在组织之外的现实需要。

本文尝试从流动党员组织关系转接切入，通过质性研究方法分析A市相关案例，从学理和实践层面探究流动党员组织关系转接困境缘何产生，并尝试提出建议。A市有较庞大的流动党员群体，本文案例资料主要来自对A市相关社区、高校、国企党务工作者的访谈和包括来自外卖、互联网、高校等不同行业的流动党员的访谈，另补充了共产党员网的党务问答板块①的相关案例，共有案例125项。为更好地检视当前流动党员组织关系转接现状，本文将案例分为两大类：一是党务工作者案例18项，二是在A市流动党员案例107项。前者又可分为A市社区党务工作者10项（案例编号20231022ASQDG1-20231022ASQDG10）②、A市高校党务工作者3项（20231023AGXDG1-3）、A市国企党务工作者1项（20231023AGQDG1），B市社区党务工作者3项③（20231026BSQDG1-3），A市外卖骑手党支部副书记1项（20231103AWMZBDG1）。后者根据党员是否有固定工作单位和单位是否有党组织共分为3类，“有单位且现单位有党组织，因故未将组织关系转入现单位党组织的流动党员”案例26项（20231026AYDWZZ1-26），“有单位，且现单位没有党组织的流动党员”案例53项（20231026AYDWWZZ1-53），“无单位，且已离开组织关系所在地的流动党员”案例28项（20231028AWDW1-28）。

二、流动党员组织关系转接：实现党组织有效教育管理的起点

（一）流动党员的概念界定

2024年11月中共中央办公厅印发的《关于进一步加强和改进流动党员管理工作的意见》将流动党员界定为“因工作、学习单位或居住地发生变化，没有转移正式组织关系，连续6个月以上不能参加正式组织关系所在党支部活动的党员”，相较2006年《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》的界定新增了党员流动的原因，还将过去较为模糊的“较长时间内”明确为“连续6个月以上”，有助于流动党员的精准识别。根据《中国共产党章程》《关于进一步加强党员组织关系管理的意见》等对党员参加组织活动和转接正式与临时组织关系的规定，在基层党务工作中，对流动党员有两种理解①：第一，指持活动证转接了临时党组织关系的流动党员，主要因借调、派出、出差、学习等原因导致党员与正式党组织关系所在地或单位分离，由于得到规范管理，其党组织关系转接顺畅，不易“游离”于组织之外；第二，指未向外出地党组织转接正式或临时党组织关系，实际处于“流动”甚至“游离”状态的流动党员，该类党员是流动党员中的大多数，且多为在非公企业中工作、从事自由职业或待业、退休后异地投靠的党员，因不同的党组织建设模式和党建资源保障等差异。〔7〕后一类党员组织关系转接时常遇到困难，党员与正式党组织关系所在地长期分离并无法按规定参与党组织活动。为更好地考察当前流动党员组织关系转接的现状，本文以第二类流动党员为主要关注对象，该类流动党员指当前未在国家党政机关、国有企业、事业单位、军队等相关机构中工作或不具有以上机构正式编制但在其中工作，因组织关系转接存在实际困难，党组织不能对其有效教育管理的流动党员。②

（二）流动党员组织关系转接中的管理边界模糊

以单项功能为核心的边界和制度安排难以划定职责、绩效和评估，造成边界模糊，难以满足一些日益复杂的跨边界协作事务。〔8〕在流动党员组织关系转接中，管理边界模糊的因素仍然存在。首先，制度间存在的不协调现象会导致执行边界的模糊，〔9〕党内法规和规范性文件（简称法规和文件）有其制定、执行的机制，党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委均是党内法规的制定主体，〔10〕法规和文件制定的多主体性有利于因地制宜、因事制宜地细化执行，但亦可能造成制度繁复甚至相互冲突不协调的问题。其次，制度在现实中的较大弹性带来执行方式的模糊，法规和文件以解决党内普遍性的问题为导向，要求体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动，〔11〕从宏观角度提供多种执行方案和措施，确保制度适用，但是基层工作具有现实特殊性，法规和文件制定一般要经过规划、论证、起草、审定、公布和备案等严谨程序，〔12〕其难以即时反映基层工作中的全部问题，因此面对特殊情况，基层党组织和党员会自主选择执行规定的方式。再次，制度执行主体的“一亩三分地”思想产生了配合协作的“边界困境”，〔13〕在现实实践中，法规和规范性文件在基层治理实施中通过以上率下、各级党的机构和负责人层层传导压力、监督检查和违规责任追究不断加强来落实落地，〔14〕如果规定模糊且没有现实需要的驱动，基层党组织自身主动去了解并执行规定的意愿可能较低，甚至认为是“麻烦”，因此对配合其他党组织发起的转入转出工作较消极。最后，价值共识形成和价值诉求得到尊重是多元主体在协作中跨越边界、实现行动目标的关键，〔15〕党员和基层党组织在相关工作上未形成价值共识导致部分党务工作者开展相关工作主动性不够，对相关要求不了解，难以挖掘流动党员参与组织生活的积极性，部分流动党员不重视党员身份、忽视党纪要求，或不清楚党章、党规，长期脱离组织后政治素质不高或因经济收入低而担心公开党员身份要交党费，〔16〕不解决自身“游离”在组织之外的问题。

（三）流动党员组织关系转接中的管理边界限缩

基层治理中的“悬浮化”问题和治理主体间协调困难的问题带来了基层的资源不足和治理权限的困境，〔17〕基层党建亦受到基层治理效能的影响，在流动党员组织关系转接中，职权有限性表现为流入地与流出地间的党组织互不隶属，在对接、共管机制上存在不顺畅，尚未形成有效的“双向共管”工作机制，流入地对流动党员找不到、难识别，流出地对外出党员缺乏教育管理，难以了解其思想动态和工作生活状况，〔18〕资源有限性体现为党组织覆盖不全、专职党务干部比较缺乏、因财和物缺乏导致组织生活质量不高和发展党员名额不足而不能有效管理流动党员和积极分子等。〔19〕专业化产生职业化的管理队伍，但亦造成管理干部知识结构相对狭窄，〔20〕如果基层党务工作者对流动党员有关的制度了解越全面，党员组织关系转接遇到困难的概率越小，反之则越大，在实际工作中，由于党员往往需要通过党组织才能了解和学习制度，二者对制度的了解程度差异较大。基层党组织的职权、资源和知识有限性都限制着管理边界的扩张，管理范围未覆盖到的“真空地带”被一些非正式规则填补，较低层级的协调僵局必须通过高位调度、赋权助力，跨越许多机构才能克服，部分工作人员甚至通过人际关系非正式网络来推动工作，〔21〕产生了正式和非正式制度下的“公事公办”和“公事私办”。一方面党章党规规定了组织与个人的关系，基层党组织具有教育、管理、监督党员的基本任务，党员需在组织内履行义务和享受权利，并做党组织分配的工作和任务，这是二者的制度化关系，因此需“公事公办”；另一方面，党员同基层党组织中的其他党员存在社会关系，包括血缘、工作或通过社会活动等方式建立的关系，这种关系在某些特定情况下可能影响制度执行的效率，甚至影响执行者超出制度范围执行制度。

"三、流动党员组织关系转接困境的现实分析：基于A市的案例

（一）边界为何而模糊：制度制定与执行的视角

1.制度间的不协调：应该遵循哪项规定

有关流动党员教育管理的法规和文件不少，制定的主体多。从相关法规和文件的效力分类来看，涉及流动党员组织关系转接规定的主要有：第一，中共中央印发的《中国共产党党员教育管理工作条例》《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党农村基层组织工作条例》等“条例”有与流动党员相关部分章节或条款；第二，中央组织部印发的《关于加强党员流动中组织关系管理的暂行规定》《关于试行lt;流动党员活动证gt;制度的通知》《关于进一步加强党员组织关系管理的意见》，中央办公厅印发的《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》和近期印发的《关于进一步加强和改进流动党员管理工作的意见》等，以上文件指导具体工作，对管理流动党员的规定较为详细，实操性强；第三，根据当地的实际情况，各地省级党组织制订的有关流动党员管理的规定及总结的经验办法，该类规定特殊性较强，有的甚至不具有正式文本形式。

党务工作者需要了解完整的工作流程并在实际中落实，但是较多的规定可能降低党务工作者的执行意愿。当问及党务工作者当前有关流动党员的制度文件时，大部分工作者表示一时找不到、记不清或给予模糊回答，而且规定要求的繁复工作流程降低了工作者的积极性，有社区党务工作者表示“是否能接收和转出要看具体经办者的想法。每个流动党员都要记录到系统里，写详细的支部笔记，包括名字、地址、现居住地、工作、工作状态，每个季度要联系一次，有的人不太愿意开展这种工作（案例编号：20231026BSQDG2）”。

2.制度的弹性和执行的张力：到底应该谁来管

《中国共产党党员教育管理工作条例》《中国共产党支部工作条例（试行）》体现了新时代全面加强党的建设的要求和创新举措，但规定较为宏观；新下发的《关于进一步加强和改进流动党员管理工作的意见》提出运用信息手段督促流动党员向流入地（单位）基层党组织及时报到，根据不同情况规范流动党员管理教育工作，针对不同情形，分别提出做好组织关系转接工作的具体要求，这为基层党组织开展流动党员工作提供了清晰的行动规则。但是基层党组织在具体工作中还存在思维惯性，且新的指导意见有待在具体工作中磨合、探索执行方案，就当前案例来看，部分基层党务工作者按照自己的理解和现实情况发挥主观能动性。第一，设置党员组织关系转接的户籍壁垒，A市户籍与人才档案存放、人事关系转入、购房等事项紧密相关，但是法规和文件并未规定组织关系必须与户籍挂钩，部分有党组织的单位以非A市户口，人事档案和关系未迁入而不能“人组合一（20231026AYDWZZ9）”为由拒绝转接组织关系，签订劳务派遣合同的党员更因为“档案无法转到A市，签合同的单位以此为理由拒绝组织关系转入，用人单位也说不是他们单位的拒绝组织关系转入（20231026AYDWZZ16）”；对于单位没有党组织的流动党员，按规定，此类流动党员的组织关系有明确归属如常住地或公共就业和人才服务机构、园区、楼宇等党组织，但是基层党组织因无A市户籍的流动党员有较强的流动性，“是租户，每年住的小区都不一样，附近党组织不愿意接收（20231026AYDWWZZ5）”，访谈的10位A市社区党务工作者中，有5位（20231022ASQDG 1-3、7、8）明确表示该社区不接收无A市户籍的党员，部分社区还表示不接收在职党员的组织关系，只有3位（20231022ASQDG5、6、10）表示一定条件下可接收，如在本社区租房已超过半年、出示租房购房合同和签订参与党组织活动的承诺书、到派出所核查流动人口管理情况等。

第二，设置其他复杂的党员组织关系转入条件，部分社区党组织虽未明确拒绝转入，但需党员开具无业证明，如“必须通过出具个人缴纳社保的证明并开具失业证才能认定现在无业（20231022ASQDG4）”，当前未有明文规定转接组织关系需要开具失业证明；部分单位所在地社区党组织限制各种转入条件，如“公司附近社区党支部只接收退伍军人、退休党员和在本社区买房人员及其父母（20231026AYDWWZZ9）”，或“只能对接单位，不对接个人，需要提供营业执照、上税的证明等等一系列东西，成立一个党组织后才能对接（20231026AYDWWZZ10）”；部分楼宇党组织也选择性接收，如有党员所在公司已满足成立党支部的条件，但一直因街道提出公司成立党支部后董事长担任党委书记并参与街道活动的要求而未成立党支部，楼宇党组织则表示要等和公司沟通好才可以考虑接收，因此出现转接困难（20231026AYDWWZZ28）。

3.“一亩三分地”的管理思维：到底该如何协作配合

流动党员组织关系转接的主体责任涉及三个问题。一是流出地和流入地的责任划分问题，《中国共产党党员教育管理工作条例》和《中国共产党支部工作条例（试行）》中并未强调以谁为主，要求流出地和流入地协调配合，新印发的《关于进一步加强和改进流动党员管理工作的意见》改变了2006年《关于加强和改进流动党员管理工作的意见》“坚持以流入地党组织为主、流出地和流入地党组织共同管理”的规定，明确“以党员正式组织关系隶属作为落实党组织责任的依据，明确流出地（单位）基层党组织特别是党支部负有主体责任，流入地（单位）基层党组织落实直接教育、管理、监督和服务责任”。二是社区、楼宇、园区、公共服务机构和商会等中的党组织的责任划分，当前流动党员管理的模式主要可分为双重管理、属地（流入地）管理、流出地管理、中介管理、行业管理和联建管理六种，〔22〕涉及多个管理主体和多种执行选择，如《中国共产党党员教育管理工作条例》规定“没有固定工作单位，或者单位未建立党组织的党员，一般编入其经常居住地或者公共就业和人才服务机构、园区、楼宇等党组织”，对于同类党员即有四种及以上可供选择的管理主体和方案。三是兜底措施的设置，相关制度主要规定了两项，第一是设置了活动证制度，作为党员转接临时党组织关系的凭证；第二是明确要求党组织“不得无故拒转拒接党员组织关系”①，以此划定流动党员管理的底线。

流动党员组织关系转接实践中存在“谁都不管”的不协作问题。一是，在规章制度并未明文规定执行主体责任先后的情况下，基层党务工作者理所当然地认为工作职责归属他人，有社区党务工作者认为该社区居住的“已经有工作但是单位没党组织的党员应由单位所在地的楼宇或街道的党组织管理”（20231022ASQDG4）。二是，兜底措施得不到执行，对于活动证制度，有基层党务工作者表示“还未开展过相关工作（20231022ASQDG1）”，大部分受访社区党务工作者面对党员的实际“游离”状态并不会主动提供活动证制度的解决方案；对于不得拒接党员组织关系，有党务工作者在表明该支部不接收的同时要求党员转向其他党组织，该党员因在进行第二次研究生备考，学校要求其转出党员组织关系，“户口所在地党支部在我承诺可以按时参加组织活动的情况下依然拒绝接收组织关系，长期居住地党支部因我户口不在而拒接，让我找户口所在地党支部解决，我将情况反映到区委组织部，组织部回复应转到长期居住地，但是需要基层支部先同意接收，长期居住地支部再次以党员户口不在当地为由拒绝接收（20231028AWDW21）”。

4.共识模糊：默认不转出

默认不转出多发生于按规定应转出党员组织关系但因故未转出的情况中。首先，基层党组织面临组织建设的客观困难，党务工作者默认不转出党员。联系外出党员困难，“部分外出党员因变更手机号或微信号很难联系，一部分年龄较大的党员不会使用智能手机，如果不能通过子女联系就会失联。六个月不来参加组织生活的党员很多，最理想的时候能来一半，另一半基本只能过年过节的时候来一次（20231026BSQDG2）”。其次，党员因个人因素，不打算转出党组织关系，如受党员身份意识淡薄的影响，认为“在我们单位，党员身份并不能产生实际作用，因此并没有太留意单位发送的要求转接关系的邮件（20231026AYDWZZ26）”；受党费缴纳数额影响，将组织关系留在了前公司（20231026AYDWZZ22）和留学服务中心（20231026AYDWZZ23），其仅缴纳党费每月会比转出少100-200元（20231026AYDWZZ22）；受未来计划的影响，认为有再次更换工作的可能，比如考公（20231026AYDWZZ22）和“跳槽”（20231026AYDWZZ26），因此省去中间“麻烦”；受现实工作和生活情况的影响，“外卖骑手生活和工作压力较大，认为参加党支部的活动占据工作和休息时间，部分党员对参与教育学习类的党组织活动积极性不高，另外考虑到工作不稳定，所以干脆就不转入组织关系，既省转接的麻烦又省参加活动的时间（20231103AWMZBDG1）”。

（二）边界为何而限缩：主体互动的视角

1.党建业务知识：工作开展的前提

首先，流动党员和党务工作者均了解规定，面对特殊情况可以在规则范围内调试处理。有受访党员因在预备期期间出境留学，学校党组织暂停对其预备党员的考察，按照积极分子的标准管理，其留学结束后找到了工作，虽然本人已不在学校学习，但是学校重新开始了为期一年的预备党员考察，且并未因受访者已找到工作而要求其立马转出组织关系，“我了解相关规定并与两边党组织沟通，在学校完成转正后又将党组织关系成功转入了工作单位党支部（20231026AYDWZZ24）”。其次，双方有一方不了解规定。第一，基层党组织了解，流动党员不了解，有非A市户籍党员因考研二战，高校要求其将组织关系转出，该党员选择转回原籍，但其一直在A市生活，不能返回原籍党组织参加活动，其后来才了解到有活动证制度，“要是自己当时知道这个制度，就一定会转临时关系到A市来参加活动，但是没有人向我说过，自己也不了解还有这样的解决办法（20231028AWDW25）”。第二，基层党组织不了解，流动党员了解，有受访者曾在部队做过党务工作，了解流动党员管理的政策，但其在A市待业期间曾咨询过居住地社区以开具活动证的方式参与活动，社区党支部并未同意（20231028AWDW28）。最后，双方均不了解规定。有案例党员现为外地户籍，但配偶已取得A市户籍，半年后自己可随迁，夫妻二人已在A市购置房产，他在收到劳务派遣公司只接收A市户籍党员的组织关系的答复后，“又与租住地和购房地社区党支部沟通，但转入的诉求均被拒绝（20231026AYDWZZ20）”，基层党组织以非A市户籍为理由拒接转接。还有案例党员离职后，原单位党支部要求其转出组织关系，但其常住地与户口所在地并不一致，“常住地社区党支部表示只接收退休党员，户口地党支部太远，即使接收，我也无法参加活动（20231028AWDW22）”，根据流动党员教育管理的便捷性，常住地社区党支部不应拒绝该党员的组织关系转入，但是由于双方均未完全清楚规定，造成组织关系无法转接。

2.职权和资源：执行意愿和执行能力

法规和文件的执行主要通过组织支配、组织机构、组织机制来实现，〔23〕流动党员组织关系转接需要跨区域基层党组织的协调配合，但双方互不隶属，由上至下压力传导来推进工作协作较困难。有社区党务工作者曾按上级要求向某地在信息系统里发起了流动党员关系转接申请，“他们看到消息后不仅没接收，还打电话到我这里，态度非常恶劣地问我为什么要给他们添麻烦，后来他们也没通过，这个事情也没有下文了（20231026BSQDG2）”。除了横向协作外，通过上下级党组织联动实现纵向协作也是做好流动党员管理教育的重要因素，骑手党支部副书记提到，“去年建支部的时候，我们的工作很受重视，比较好开展，但是今年以来整体情况要差很多，对比很明显（20231103AWMZBDG1）”，可见，职权边界制约着基层党组织对流动党员组织关系的转接。

党员和基层党务工作者的制度意识、执行能力以及基层党组织的工作作风等因素都影响着法规和文件的执行落实，〔24〕基层党组织调动资源的能力影响着执行能力和执行作风。首先，部分基层党组织缺乏专职党务工作者，“我们做流动党员工作主要是兼职做，主业事务已经很多很琐碎了，每个月还要专门抽时间联系流动党员，并在系统里填写联系情况，需要花很多时间，所以很多时候我们只是自己知道哪些人是流动党员，而不往系统里填报，确实没时间没人手日常地开展相关工作（20231026BSQDG2）”。其次，基层党组织需要考虑开展基础工作如组织选举、发展党员等所需的党员规模，尤其是农村党支部，如果将外出务工的党员组织关系都按规定转出，支部可能出现组织生活会、党员发展等各种活动中正式党员人数不达标的状况，部分农村具有选举和被选举权利的正式党员群体较封闭，党员即使长时间外出务工，其个人和党支部不会主动要求转出组织关系。最后，部分基层党组织资源调动能力影响执行流动党员组织关系转接工作的意愿，如部分企业党组织以A市户籍、劳务派遣或非正式编制等原因拒绝党员转入组织关系，而财力人力较强的部分国企情况不同，受访国企党务工作者表示，“我们单位虽规定职工要到科级及以上才能转入人事档案，但即使是劳务派遣的非正式员工也可以将组织关系转进单位，单位党支部不能不接收（20231023AGQDG1）”；技术手段的使用也影响基层党组织相关工作的开展，有受访社区党务工作者表示，“可以通过技术手段如小程序的报备、租房合同的出示等来证明党员在一区域内稳定居住一定时间，只要能证明我们就可以接收（20231022ASQDG10）”，部分基层党组织没有有效的管理技术手段，又担心流动党员的不稳定性，因此不愿接收流动党员。

3.正式制度和非正式制度的嵌套：“公事公办”和“公事私办”

在流动党员组织关系转接中存在“公事公办”和“公事私办”两种现象。第一，“公事公办”中的高效处理，受访的具有A市户籍的流动党员认为自己转接较为顺利，“我已经具有户口且在常住地社区买房，平时也与社区的工作人员有联系，因此离职后，我党员组织关系很顺畅地就转到了社区党支部，平时活动没参与就请假，前后不到半年就又从社区转到了新工作单位的党支部（20231028AWDW27）”，其认为社区党支部比较规范，转接体验良好，其经历同其他非A市户籍的流动党员形成鲜明对比。第二，超出规定范围的“公事私办”。受访党员在毕业后未将组织关系转回原籍，原因是“社区有熟人（20231026AYDWZZ26）”，父母代其缴纳党费，党组织也并不会因为其距离较远不能按规定参加支部的活动，而要求其转出或严格执行规定。对于两种现象，一方面，非正式制度因素造成了部分流动党员“游离”于党组织之外，党员未得到较好的教育与管理；另一方面，人情因素在社会运作中难以避免。有研究者认为，若能因势利导发挥流动党员管理中的地缘作用，未来可能会提升流动党员队伍的凝聚力和流动党员的管理效率。〔25〕

"四、结论与讨论

经济成分多元和社会结构的复杂化带来了人口大量流动和利益多元，为适应社会的多元发展，基层党建正在向服务型、区域化、网格化和枢纽型党建发展，〔26〕做好流动党员教育管理是当前基层党组织转型发展和加强党建以减少“空白点”“盲点”的必然要求。组织关系转接是流动党员教育管理的前提，分析A市的案例发现，在流动党员组织关系转接中，管理工作的边界模糊带来了“应该遵循哪项规定”“到底应该谁来管”“到底该如何协作配合”和默认不转出的问题，工作中的知识、职权、资源有限性限缩了管理边界，影响着工作效率、执行工作的能力和协作意愿、形成了“公事公办”和“公事私办”两种状态。管理边界模糊和限缩使管理主体难以应对多元化和复杂化的社会需求，改善流动党员组织关系转接困境，需要明晰管理边界和畅通跨边界协作。

（一）规范与高效：优化流动党员组织关系转接的工作机制

制度和规定为不同主体塑造行为规则和程序，创造稳定的互动机制。〔27〕《关于进一步加强和改进流动党员管理工作的意见》根据新时代党员管理的新要求和党员流动的新特点重新界定了流动党员的概念，明确了流入地和流出地基层党组织的管理责任，提出了不同情况下规范流动党员纳入党组织工作的具体要求，有利于改善过往流动党员管理工作中存在的规定繁复且滞后实践、主体责任不明晰的情况。新的指导意见需要在具体执行中得到反馈，首先，一些实践中的特殊情况还可以通过规定解释和案例来补充，同时，新的指导意见中经实践检验有效的原则、措施等可以进一步体现在更高效力的党内法规中，进一步构建关于流动党员管理工作的“党内法规（管总）—规范性文件（指导具体执行）—权威解释和案例（补充）”制度体系。其次，根据案例反馈的各种现象，相关规定还可以继续细化工作中的“负面清单”，如针对转出地党组织，应要求其以党员是否能有效参与党的组织生活为准，转出符合规定的党员的正式和临时组织关系，尤其是当前工作单位有党组织的党员，不得应转不转，转入地党组织则要求其在查明党员组织关系和入党手续后，不得以在职、户籍、租住或非正式员工等理由拒绝党员转入正式和临时组织关系。

数字平台通过边界跨越实现价值共创型组织的构建，边界跨越实现价值创造多样化，跨界连接实现边界变动，使组织活动更有效率。〔28〕第一，完善全国党员信息系统的相关功能。针对流动党员的教育管理，一是党员和基层党组织要相互配合，在系统里录入准确的党员信息；二是要优化系统组织关系转接功能，尤其是跨省转接，实现全国互通，减少当前仍存在的在系统内找不到组织、基层党组织不使用全国党员信息系统转接关系、还未转接成功原党组织就在系统中删除了组织关系等情况；三是要简化系统内关于流动党员管理的操作流程，减少基层党务工作者管理流动党员的工作负担；四是开发全国党员管理系统的移动端应用，可生成党员的电子身份证和二维码，流动党员按规定到党组织扫码或出示党员电子身份证参与相关活动，并生成流入地、流出地党组织均可查看的活动记录。第二，运用好已开发的手机移动端，开通“流动党员党课学习专栏”并设置精品党课，基层党组织可要求流动党员在无法参加党支部党课的情况下，在专栏学习并生成记录，作为其参与组织生活的凭证，同时可将记录导入全国党员信息系统，实现党员学习和活动参与记录的关联。

（二）健全与完善：加强流动党员管理工作的组织和队伍建设

坚持党对一切工作的领导要求党的组织和工作实现对社会全领域的覆盖并在社会治理体系中发挥主导性、决定性作用，〔29〕解决流动党员组织关系转接困难需要进一步健全党的基层组织。设置企业和楼宇党支部的流程可在规范的基础上简化，同时，加强街道和社区党组织与企业、楼宇党组织的联系，促进协作。信息对称是夯实组织发展的基础，〔30〕基层党组织应及时公开信息，如在全国党员系统内录入准确的信息和联系方式，通过多种方式拓展基层党组织的影响力，让流动党员能找到党组织。要避免基层党建工作虚化、“重建立，不重建设”的问题，组织的长期存在和发展需要加强人文关怀，营造和谐融洽的组织氛围，党员的合法权益维护和党员之间平等尊重在组织中尤为重要。〔31〕基层党组织仍需根据党员的实际情况持续地开展党建活动，实现创新，增加党员的归属感。

党的路线方针政策贯彻落实的成效和党建工作的质量和水平直接受到基层党务工作队伍的素质和能力影响，〔32〕规范流动党员关系转接工作需要提升基层党务工作者的业务能力。一是组织流动党员管理专题的培训会，梳理从党中央到党的各级地方组织发布的有关流动党员管理的法规和文件，对典型案例展开教学讨论，丰富基层工作者的知识和对制度的理解。二是提供查找工具，如提供给基层党务工作者工具书或帮助其使用咨询平台，党务工作者可以通过共产党员网的党务问答板块查询案例和检索其他党务工作者提供的解决方案。三是杜绝推诿现象，一方面通过教育培训增强基层党务工作者主动服务和管理流动党员的意识，另一方面要畅通相关工作的监督反馈渠道，提升解决问题的效率。

（三）引导与鼓励：发挥流动党员的“主体作用”

党员身份的认同可以重塑流动人口的身份意识，〔33〕部分流动党员因不重视党员身份而“游离”在党组织之外。解决该问题还需要提升流动党员群体遵守党章、严格履行党员义务的意识，一是基层党组织要利用党员过年过节返回的机会开展形式丰富的、不仅仅是学习的党组织生活，吸引流动党员到党支部来，建立和维系与党支部的联系。二是在日常生活中，基层党组织可以通过微信视频、政治生日贺卡等形式，加强与流动党员的联系，增强其归属感和荣誉感。除此之外，基层党组织还可以通过日常消息推送等联系方式向流动党员普及党章知识、党员义务，亦可以鼓励流动党员在志愿活动、抢险救灾、公共事务管理中亮出党员身份，参与并发挥作用。三是让流动党员在参与党组织的活动和工作中产生获得感，对于要外出长期工作、生活、学习的流动党员，党组织可联系流入地的本地党员，帮助新到当地的流动党员熟悉环境、解决部分生活上的不适应，同时鼓励流动党员在外地生活工作稳定后继续帮扶新到的其他流动党员，形成良性循环；对于因待业、考学等原因需要短期转入关系的流动党员，流入地党组织可以为其提供招聘、技能培训、学习辅导等信息，同时鼓励其参与党组织的志愿服务、红色文化参观活动，让流动党员既能感受到党组织的关心，又能通过党组织的活动丰富日常生活，提升其对党组织的归属感和党员意识。四是充分保障流动党员的权利，保障流动党员对支部所在社区、企业、单位内重大事项的知情权，尊重和维护流动党员的表决权、选举权和被选举权。对于尚未转出正式组织关系的流动党员，流出地党支部在支部大会、换届选举大会召开前应征询其是否能到场参加并行使权利，是否需要向党组织反映个人意见，对于转来非正式组织关系的流动党员，流入地党支部应告知流动党员大会的相关情况，邀请流动党员列席会议，保障其接受教育和培训、正常参与组织生活及发表意见建议的权利。加大对流动党员生产生活中的关心关怀力度，帮助解决其实际难题，让流动党员充分感受到组织温暖。

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【责任编辑：欧 露】