休息的政治：动员-科层制度对公私关系的塑造研究

〔摘要〕

公域与私域的划分是官僚科层制的关键，但是在发展中国家公私边界往往受政治动员体制的影响，导致公私互侵、边界模糊。文章结合官僚科层制和政治动员制，提出了“动员－科层”体制的概念。在“动员－科层”体制下，科层制中的公私分明特征逐渐消退，公域与私域的边界日益模糊，公域侵占了私域，私域同样渗透到公域中，工作不再与私人生活分离，基层干部无法休息成为常态。文章以基层干部的休息为研究对象建构“动员－科层”分析框架解释基层干部的休息问题，将休息概念化、理论化。研究发现，在“动员－科层”双重体制下，动员制与科层制相互嵌入，进而导致公域与私域相互渗透，这一过程塑造并影响了基层干部的公共和私人行为，其过载运行引发了基层干部的休息问题。不同的动员－科层制度组合对基层干部休息的影响程度不同，动员制嵌入科层制的程度越深，对基层干部休息的影响就越大。

〔关键词〕

动员-科层体制；公私域关系；休息政治；基层治理

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2025）01-0074-17

中国国家治理现代化的进程中，科层制和党的政治动员体制出现共存与共融现象，但两者在组织逻辑上存在较大差异〔1〕。在基层治理中，动员制和科层制①交替或者共同影响着基层政府及其干部，形成了一种既不同动员制、也不同于科层制的新型体制——动员与科层混合型体制，这种新体制塑造着基层政府及其干部的行为和策略。动员制的非常规、高效率和强制性嵌入并部分替代了科层制的程序性、规则化和理性化逻辑，具体表现为“5+2”“白加黑”现象已成为基层干部的常态，“星期六保证不休息，星期天休息不保证”成为基层忙碌的写照。显然，为应对常规问题而设立的科层组织无法在制度规定的工作时间内完成任务，需要通过加班、挤占干部休息时间来应对政治动员下的非常规、紧急和重大任务。在“动员－科层”体制下，基层干部休息的现状、选择与应对体现了政治－行政过程的双重影响。在乡镇一级，基层干部何时能休息？何时不能休息？为什么不能休息？不同的动员－科层制度组合对基层干部的休息时间有何不同的影响？在“动员－科层”体制下，基层干部无法休息①将带来什么结果？本文旨在对上述问题进行分析和探讨。

"一、科层制与动员制下的公私关系：明确和模糊

自威尔逊以来，政治与行政的二分深入人心，但这种分离的边界或区域实际上往往模糊且可移动〔2〕，两者相互依存并具有互补性〔3〕。作为政治体制的动员制和行政体制的科层制，其边界特征如何有待进一步探讨。科层制主要针对常规和日常的行政管理问题，动员制则旨在应对非常规、紧急或重大问题。随着政治动员不断下沉和嵌入到基层，这一过程深刻影响了基层社会的变革〔4〕，公域与私域相互渗透、公域不断侵占私域成为基层的显著特征。

（一）科层体制：公私关系明晰

Bureaucracy一词是20世纪早期由德国社会学家韦伯提出，其原文中对其解释的是一种大型组织的管理体制，主要特征有等级森严，固守成文的规章制度；成员间排除私人感情，只有工作关系；成员严格遵守业务流程；组织内的劳动按专业分工。〔5〕有学者对Bureaucracy的中译词进行了考证，认为在管理学中，Bureaucracy一词用来描述某类组织机构特征，是一种有层级的组织，其特征包括固定单元间的权力界限分明等，相比于官僚制，科层制的表述更准确一些。〔6〕本文遂使用科层制而非官僚制来描述中国的行政体制。

科层制是现代政治的组织和运行的基本形式〔7〕，科层组织的出现源于现代国家管理对于劳动分工的需要，随着国家管理的复杂化和管理事务范围的扩大，专业化和制度化的组织机制变得愈发重要，以提高管理效率和专业水平。作为一种理想类型的组织形式，科层制满足了现代化大生产对组织的需求，成为大型组织建构的蓝图和范本〔8〕。韦伯认为，个人情感和偏好等非理性因素常常会影响他们的理性、合法性和客观性。因而，科层制要求公务活动和私人生活之间有一条明确的界限，组织需要通过法律法规和正式文件严格规范成员的行为。〔9〕在公私分明的科层体制下，公域和私域有着明确的界限，从基层治理的视角看，具体体现在角色分离、程序导向的公共行为、权责的职位划分以及工作与私人生活的分离等方面。

首先，角色分离体现了现代科层制对官职与个人的严格区分。职责被放在个人之上，强调职务的客观公正性，取代了传统科层制中公私不明、徇私苟且的做官态度。〔10〕

其次，程序导向的公共行为要求政府机构的所有公务活动均需遵循既定的规章制度。〔11〕这种程序导向的运作模式确保了公共行为的一致性和可预测性，提高了公共服务的效率与透明度。

再次，体现在权责的职位划分。科层体制下，各级职位的权力和责任界定清晰，每个职位都有明确的职责范围和权限限制。这种明确的权责划分有助于防止权力滥用并确保责任的可追溯性。〔12〕

①文中使用的“无法休息”一词，主要有以下三层含义：一是基本没有时间休息；二是只有一点时间休息（与正常状态相比）；三是休息时间断断续续（即经常占用休息，休息经常被中断）。为避免生硬表达，文中还会使用“休息时间较少”“加班太多”等词。

最后，工作与私人生活的分离是科层体制的一个重要特征。科层体制鼓励在工作与私生活之间设立明显的界限。这种分离不仅有助于维护职业生活的专注和效率，也保障员工的个人时间和空间不被职务要求所侵占。〔13〕

在科层体制下，公是公、私是私，公域与私域之间的界限清晰。通过明确界限和规范操作，科层制旨在平衡效率与公平，确保政府在公共领域内发挥作用，同时防止资源滥用和权力过度集中的风险。

（二）动员体制：公私关系模糊

“动员”最初是一个军事概念，意指集合战争力量，进入战备状态，准备出师作战。〔14〕随着对动员研究的拓展，该概念逐渐被广泛应用到政治等其他领域。查尔斯·蒂利（ Charles Tilly）将政治动员定义为“一个群体在公共生活中从消极的个人集群到积极参与者的转变过程”。〔15〕汤森则认为，政治动员是一种为政治权威服务的资源获取过程。〔16〕孔繁斌进一步指出，应从动员议题构建和公众聚合认同两个方面来理解政治动员，以更好体现集体行动的逻辑。〔17〕徐湘林将政治动员定义为一个行为过程，其中国家权威机构或特定政治领导（群体）通过某种系统的价值观或信仰，采用说服、诱导或强制手段，以赢得本政治团体成员及其他社会成员的认同和支持。此过程旨在引导个体自愿服从和主动配合，从而实现特定政治决策的目标和任务。〔18〕亨廷顿则从政治参与过程的角度进行阐述，认为政治动员是政党主导下的一种“政治参与”，通过这种方式来扩大群众基础，获得更多认同和支持的过程〔19〕。政治动员作为实现政治集团既定目标的一种策略手段，其操作过程显著地表现为自上向下的指令和资源配置。

与科层制相比，政治动员体制具有显著不同的特征，其核心在于打破按部就班的科层体制，在短期内将中央的意图快速传递至各个部门与领域。〔20〕通过组织动员，国家能够打破科层体制内的条块分割与部门独立，在治理结构上构建跨部门以及国家、市场、社会之间的功能性耦合关系。〔21〕动员体制依赖于政治领导的直接干预和广泛的社会参与，需要突破常规的行政程序和结构，通过临时或特设的组织形式，如领导小组〔22〕、工作专班〔23〕等来实现紧急目标或应对突发事件。

学者们普遍认为：政治动员通常由上层政治集团发起，其特点是自上而下地传递和实施，且明显具有目的性。〔24〕综合学者们的观点，从基层治理的视角看，动员制下的公私关系具体有以下特征。

一是角色的多重性。在动员体制下，个人的社会角色和职业角色往往与国家或集体目标紧密结合，个人可能同时具备多种身份，这种角色的交叉使得个人的行动范围和责任显著扩大。这种多重性反映了动员体制的灵活性和包容性，但同时也可能造成角色冲突、过度负担和心理压力。

二是公私的替代性。在动员状态下，国家或政府往往需要集中资源、统一行动，削弱或控制私人领域的自主性，个人或家庭的自主权可能被公共权力所替代，许多原本由私域承担的功能可能被公域所接管。这种公域对私域的替代性通常伴随着对个人自由和私有权利的限制，在不同程度上影响社会的组织方式和个人的生活方式。

三是权责的非对称性。在动员体制下，参与者在执行任务时的权力是有限的，通常只能在既定框架内操作。而与之相对的责任却是扩展的，特别是在危机应对时期，责任往往被无限扩大，这意味着其必须承担超出自身权限范围的问题和风险。对于基层管理者而言，由于权力有限，在出现失误或问题时，这种责任与权力的不对称性常常通过严苛的追责机制表现出来。

四是公私边界的模糊性。在动员体制下，工作时间和私人时间的界限变得模糊，基层工作人员可能被要求牺牲私人时间和资源以响应国家紧急需求，如参与志愿服务、加班或执行临时任务等。工作职责也不再局限于办公时间，而是贯穿整个生活。

动员体制下，公私界限模糊的特征为基层在应对紧急情况时提供了充足的灵活性，但也带来了权力滥用、决策非透明性和问责机制难以落实等治理风险。动员制的常态化还会导致基层干部的休息得不到充分保障，进而引发职业倦怠〔25〕。这种倦怠不仅影响个人的工作表现，还可能导致整体的基层治理效能下降，表现为治理疲态和行政效率的降低。

（三）休息与加班的研究

科层制和动员制作为两种不同的治理机制，单独来看，均难以充分解释基层干部无法休息的现象。在理论上，科层制为基层干部的工作与休息提供了明确的边界，不应该存在休息问题，而动员制本质上则是一种应急机制，同样无法解释为什么基层干部会长期处于高负荷工作状态。

以基层负担来源为分类依据，国内学者从心理学、政治学、社会学和公共政策等多种研究视角进行了探讨。如魏景容认为，基层工作人员为塑造 “好干部”和 “好政府”的形象，承受了过度的压力，进而导致其身心疲惫。〔26〕何阳认为，压力型体制是基层负担增加的重要原因，权责配置和组织架构是压力型体制的运行基础，责任甩锅是应对压力型体制的消极反应。〔27〕孙宗锋等则发现，原本用来为组织减负的数字技术反而带来了基层的数字负担。〔28〕桂华、周晓蓉认为，基层治理出现了“中心工作泛化”现象，诸多的条线任务变成了中心工作，造成基层治理负担加重。〔29〕肖金明等则指出，问责考核机制不合理、官僚主义作风、属地管理原则滥用、“条条”分割等结构性问题是造成基层负担的主要原因。〔30〕

总体而言，学者们的研究分别在科层体制与动员体制下探讨了公私域关系，即科层制下的公私分明和动员制下的公私不分，也从不同视角探讨了基层负担生成的原因。但既有研究无法有效解释当前基层的公私域的边界与互动关系，以及其对基层干部休息的影响。对此，本文提出了一个新的“动员－科层”分析框架，以更全面的视角理解基层干部无法有效休息的现象。在该框架下，动员机制不再仅仅是应对突发任务的临时工具，而是常态化地嵌入到科层制的日常运作中，并在这一过程中产生过载效应。换言之，基层干部不仅要履行科层体制下常规的任务与职责，还需频繁应对自上而下的临时动员指令。在过度压力下，公共领域不可避免地嵌入私人领域，并导致两者相互渗透。这种双重压力使得任务不断累加，最终形成了“无休止”的工作状态。本文将以“动员－科层”体制组合下的公私关系为理论框架，并结合鄂西H镇的案例，系统考察基层干部无法休息的影响因素、生成逻辑及传导路径。

"二、“动员－科层”体制下的休息政治：一个解释框架

在“动员－科层”体制的框架下，不同的制度强弱组合对基层干部的休息产生了不同的影响，以下通过分析基层干部休息问题产生的制度性因素及其生成逻辑，将进一步探讨公共行为与私人行为、公共领域与私人领域之间的互动博弈及其结果。

（一）“动员－科层”体制：制度组合分析

结合学者们的研究和动员制、科层制的特征，本文对“动员－科层”体制做了如下定义：“动员－科层”体制是一种将动员机制与科层化行政结构相结合的治理模式，能够依靠自上而下的动员手段调集和整合社会资源，同时依靠层级分工和程序化管理来确保政策执行。这种体制通常用于应对重大任务或危机，但可能导致基层承受过度的执行压力。

在“动员－科层”体制中，科层制与动员制的组合状态往往是动态调整的，在不同时期，或许动员制居于主导地位，抑或科层制居主导地位。结合两者是否居于主导地位的状态，可以构建一个二维四象限模型，展示科层制和动员制的强弱组合及其相对位置。图1的纵轴表示科层制在制度组合中的强弱，即强科层、弱科层，而横轴表示动员体制在制度组合中的强弱，即强动员、弱动员。

位于左上象限的制度组合是科层主导的弱动员体制（强科层－弱动员），其中科层制是主导形式，动员机制作为辅助手段。在这种模式下，科层制作为基础和主导制度，日常治理和行政管理主要依赖科层制，强调规则、程序和分工明确，行政体系稳定，政策和法规执行严格，治理随意性较低。其劣势在于面对突发事件和重大变革时反应迟缓，缺乏灵活性和迅速调整的能力。

位于右上象限的组合是动员－科层均衡体制（强科层－强动员），在这种治理组合下，国家表现出强科层制和强动员制的特征。这是一种高度科层化且具备强大动员能力的体制，动员能够迅速集结资源，而科层制能够确保这些资源在分配和使用上的效率与规范性，两者结合保证了系统的高效运行。但这种体制在实际运行中也存在着过度集中化导致创新不足和灵活性不够等问题。

位于右下象限的组合是动员主导的弱科层体制（弱科层－强动员），其中动员体制是主导形式，科层制作为支持角色。政府依靠动员体制快速整合社会和资源的能力来应对大多数情况，如在政策实施和应急管理方面，更依赖于非正式网络和个人关系来实现目标。但由于缺乏系统的行政管理，可能导致资源浪费和效率低下，长远来看不利于社会持久的稳定和秩序维持。

位于左下象限的组合是社会自治（有序或无序）体制（弱科层－弱动员）。在这一体制下，科层制和动员制均处于较弱的状态，权力不再集中于单一机构或核心领导层，而是广泛分散于社会各层面。不过在缺少有效协调和统一标准的情况下，可能导致无序、冲突与效率低下的现象，治理过程缺乏整体性和系统性。这种体制下，社会可能有序，也可能无序。在一些发展中国家，尤其是政治和经济不稳定的地区，政府治理能力被大幅削弱，社会秩序难以维系。而部落社会中，权力结构相对分散，决策依赖于长老或部落会议的共识，日常事务通过部落成员的自我管理完成，因而社会结构保持稳定且有序。〔31〕

（二）“动员－科层”体制组合对休息的影响

理想的科层制和完全动员制可以被视为一个连续的谱系，社会自治体制由于缺乏稳定的科层和动员机制，因此不在讨论范畴。在这一谱系中，其他三种体制被置于不同位置上。在西方社会，由于两者在目标与运行逻辑上的差异，动员制与科层制的平衡几乎难以实现，而这一平衡则有可能在中国等国家中达成。因此，本文的研究主要基于中国的实际情况展开。科层制与动员制的五种组合类型及其相对位置如图2所示。

A点代表的是理想状态下的科层制，也即韦伯所设想的理性科层制。由于理想科层制强调规章制度的统一性和可预测性，在休息时间的管理上同样注重标准化和一致性。在这种体制下，休息时间会严格按照规章制度执行，确保所有组织成员都在规定的时间内得到充分的休息，不存在休息时间减少的情况。

B点是科层主导的弱动员体制。在科层主导的弱动员体制下，动员往往是临时性的，旨在增强科层体制处理突发事件的能力。此时，组织成员的休息安排依据组织的规章制度进行，但休息时间可能不严格受控。在大多数情况下，组织成员的休息权利能够得到保障，不能休息的比重相对较低，但动员机制激活时有所增加，即突发的动员需求可能对正常的休息安排产生干扰。

C点是科层制与动员制的均衡组合状态。在这一体制下，休息时间通常按照既定的规章制度安排，但在面对特殊任务或紧急情况时，动员机制会适度调整休息安排，以满足工作的需求。为了实现集体目标，组织常常牺牲个体的休息时间，导致成员的休息权益容易被忽视。长时间工作和高压状态因此成为常态，休息只能部分得到保障，不能休息的比重随动员需求波动，但总体较为稳定。

D点是动员主导的弱科层体制，主要治理方式依赖于动员机制。在这一体制中，工作需求通常优先于休息需求，特别是在动员任务频繁的情况下，组织成员此时往往面临休息不足的情况。即在高强度工作期间，休息时间常被视为次要，组织成员的休息权益可能被忽视，导致休息时间的严重减少。

E点代表完全动员制，这是一种高度集中和高效的管理与政治系统，通常在国家面临重大危机或紧急情况时实施，如战争、严重的自然灾害和突发公共卫生事件等需要迅速集中资源与力量的情境。在这种体制下，组织对成员的动员能力极为强大，不能休息的比重极高，组织成员几乎没有休息时间。且由于动员需求的频繁变化，休息时间往往呈现出不规律的特征，导致工作与生活的严重失衡，个人生活和休息时间被显著削减。

从图3可以看出，不同的动员－科层制度组合对基层干部休息的影响程度不同，从A-B-C-D-E，动员制嵌入和替代科层制的比重增加，基层干部无法休息的比重同样增加，两者呈正相关性，即随着工作中动员制作用力度加大，休息时间会减少。此外，基层干部所面临的不同工作的动员比重不同，强动员工作任务所可能占用的休息时间更多，当几种工作交叉时，基层干部所能休息的时间则更少。

"三、部分基层干部何以无法休息：以H镇为案例的分析

在现实实践中，韦伯的“科层制”终究只是一个理论模型，尽管一些行政组织具备了科层制的某些特征，但严格意义上的“科层制”从未真正实现，且由于行政生态和历史传统的差异，不同国家的行政组织呈现出多元复杂的形态。〔32〕因此，理想科层制的休息情景案例不在讨论范围之内，但其制度化、统一性和可预测性的特征可以推导出基层干部的休息将获得充分的保障。

（一）基层休息制度：规定与现实的冲突

根据2019年6月实施的新《公务员法》第八十二条，公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平不断提高公务员的福利待遇标准。公务员执行国家规定的工时制度，并按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休，不能补休的按照国家规定给予补助。新修订的《公务员法》增加了加班补休制度，体现了国家对公务员工作与生活平衡的日益重视，但制度在实施过程中，一些基层并没有将这一政策落实。〔33〕

以年休假为例，湖北省人民政府办公厅于2016年公布了《关于进一步规范机关事业单位工作人员带薪年休假制度实施意见》。该《意见》规定：工作人员累计工作已满1年不满10年的，年休假5天；已满10年不满20年的，年休假10天；已满20年的，年休假15天。但对于基层干部而言，想请年休假不是一件易事。通常来讲，干部能够请年休假的时间集中在每年重大活动不多、重要节点较少的7月至8月，但在实际操作过程中，基层干部的休息权益并不能充分落实。

在“动员－科层”体制下，基层政府既承担着政策执行的责任，又是上级政府监督的对象。基层干部不仅要应对日常繁重的工作任务，还要随时准备应对上级政府的检查、考核以及临时性的突发工作安排。由于这些突发任务和周期性的考核压力，干部休假的需求往往被无形中忽视，即使法定年休假也难以得到充分保障。干部常常因突如其来的工作要求或紧急任务而放弃休假。同时，基层工作常常以“运动式”的方式进行，特别是在重大项目或阶段性目标达成前。乡镇等基层单位为了避免在工作进度上“踩底线”，不得不临时集结和动员大量组织资源，打破日常的工作节奏。〔34〕为此，干部不仅在平时难以按时休假，还牺牲了休息时间参与临时性的动员任务，导致加班补休政策无法顺利执行。

这一制度与现实的冲突，反映了基层工作环境的高压特性。在基层治理模式中，上级考核与压力层层向下级传导，公务员虽然有明确的休假和补休权利，但现实中的工作压力和责任分配让他们在使用这些权利时面临障碍。这种冲突在一定程度上破坏了公务员的工作与生活平衡，也削弱了休息制度的初衷，使得基层公务员长期处于高压、疲惫的工作状态，难以实现真正的“福利待遇”保障。

（二）制度影响行为：不同情景类型下的基层休息

1.科层主导的弱动员情景：较多的休息

在科层主导的弱动员情景下，由于动员能力较弱，基层干部的休息时间更接近于常规安排。科层制度为工作和休息时间提供了明确的规范，基层干部通常能够按照规定时间进行休息，整体上相对稳定且可预测。然而，临时动员的情况偶尔会发生。如在一些重大节点前，包括全国性政治会议、重要节假日、年底考核期等时段，为了维护社会稳定、保障基本公共服务以及确保实现年初设定的任务和目标，政府常常要求基层干部保持在岗，以确保各项工作的顺利进行。在关键节点之外，基层干部的日常休息依旧能够得到较为稳定的保障。他们通常可以按照固定的工作安排进行休息，避免了因高强度动员而出现的过度疲劳。科层体制的标准化和制度化使得工作时间和休息时间之间的界限相对清晰，在没有特殊任务需求的日常工作中，基层干部能够更好地在工作和生活之间找到平衡。

巩固脱贫成果的“后评估”是H镇干部面临的年底重要“大考”之一，作为除县政府所在地外人口最多且经济排名靠前的乡镇，同时处在交通要道上，H镇常常成为国家层面检查的重点区域。素有“来湖北必来该县，来该县必来H镇”的说法。因此，H镇干部在迎检方面经验丰富。每年11月为省级“后评估”检查，12月则是迎接全国“后评估”检查。在省级巩固脱贫成果“后评估”暗访督导检查来临前的两周，H镇全体干部就被要求下村检查评估材料的准备情况及可能存在的问题，并强调“要和当初迎接脱贫检查一样重视”。在科层主导的弱动员情景下，虽然基层干部的休息受到一定程度的影响，但何时动员有迹可循，检查的内容和流程也相对固定，基层干部可以提前准备和应对，此时休息时间能够得到较多保障。

2.动员－科层均衡组合情景：部分休息

在动员－科层均衡组合情景下，为了维持高水平的动员能力，基层干部的工作与休息安排受到严格的制度化管理，确保组织对时间的统一掌控。休息时间被严格规范化，所有基层干部都必须遵循统一的安排，个人的自由调配空间相对较小。在这种强科层、强动员的均衡状态下，集体目标优先于个人需求，组织往往会为了确保集体任务的完成而牺牲部分个体的休息时间，以达到更高效的资源调动与执行力。

常态化值班制度便是基层政府在这一动员－科层均衡体制下的重要机制之一。该制度的设立意在提升政府对突发公共事件的应对能力，确保在紧急情况下能够快速、有效地响应，同时满足群众对政府服务的及时性需求。常态化值班包括日常值班和节假日值班两类安排，覆盖了日常工作时段以及重要节假日，以确保24小时的应急响应能力。

在这种安排下，基层干部的休息和工作形成了严格的交替制度，以确保在需要紧急动员时能够有效分配人力资源。在常态化值班制度的支持下，基层组织能够始终保持较高的动员水平，对各类公共需求和突发状况保持高响应能力。这种工作安排虽然增加了基层干部的工作负荷，影响了个人的休息时间，但从组织目标出发，确保了政府能够时刻高效运行。这一制度化的安排帮助政府在面对不确定性事件时具备更强的应急处理能力。

以H镇为例，根据省、市、县政务值班工作要求，为进一步规范全镇党务政务值班工作，H镇制定了《H镇党务政务值班制度》。《制度》中值班的主要任务包括：处理来电、来文、来访，并做好值班记录；发布会议通知；按规定程序向领导及上级机关报告重要情况；协助领导处置突发事件；做好安全保卫、保密、保洁工作；承办领导交办的其他事项。H镇每天安排人员24小时在岗值班，非工作时间值班人员必须到指定值班地点值班，不得擅离职守。对于基层干部的值班安排，同样形成了制度化的值班表。除节假日外，值班人员以一周为单位进行轮换，一周的值班安排包括值班领导、值班人员、司机和属地值守领导四类人员。在节假日，则以一日为单位进行值班人员轮换。为维持对应急状况的高水平响应能力，常态化的值班制度被建立起来，体现了制度结构与动员能力的结合。但对于基层干部，特别是部分外地甚至外省的干部，如被安排在节假日中间时段值班，则无法获得完整的休息假期。

3.动员主导的弱科层情景：较少的休息

在动员主导的弱科层情景下，基层干部的工作状态常处于高动员需求之下，突发动员任务频发，导致其休息安排受到显著影响。休息时间通常因紧急任务或高强度的工作要求而被压缩，无法获得充分的保障。这种情景下的突发动员需求表现为多种形式，包括重要领导的调研、突发事件的应急响应以及突击性的暗访督查等。这些突发动员的任务不仅紧迫且不可预测，成为乡镇干部无法正常休息的直接原因。

以山区乡镇为例，面对频发的自然灾害，乡镇政府需要具备快速响应能力。在H镇，应对自然灾害的预警和突发状况的应急响应已成为常态。某次天气预报显示周六将有暴雨黄色预警，加上邻县出现了暴雨引发的洪涝灾害，县政府立刻通知各乡镇班子成员开会，要求乡镇主要负责人和各办主任到岗待命。随后，H镇迅速组织防汛工作，安排全体干部取消双休日休息，集中力量参与防汛任务。然而，当天的降雨量并不大且仅持续了一天，但干部们依然投入了大量时间和精力，以应对可能发生的突发情况。

在此情景中，动员任务逐渐增多，突发的应急情况也愈发频繁，乡镇干部的日常生活受其影响显著。例如，某名干部在周五下班后开车五小时回家，然而当晚即接到紧急通知，要求他周六上午返回H镇投入防汛值班。该干部不得不再度驾车五小时返回单位。随着动员制在工作安排中所占比重的增加，突发动员的情况越来越普遍，频繁的动员任务使得基层干部的休息时间日益减少，呈现出高度碎片化的特点，甚至难以获得规律的休息保障。这种模式逐渐成为乡镇工作的常态，对干部身心造成较大负担。

4.完全动员情景：几乎不休息

在完全动员情景下，基层动员能力得到极大增强，其首要目标集中在快速、高效地完成紧急任务，基层干部的休息时间因此被大幅度压缩甚至彻底牺牲。在这种情景下，完全动员机制适用于应对突发的重大紧急情况，如公共卫生事件、自然灾害等。在此类事件中，基层干部需保持全天候的高度戒备和投入，几乎没有任何时间用于休息或恢复。随着动员强度的不断提升，长期的高压工作可能对基层干部的身心健康产生显著影响。

以2020年初H镇的疫情防控工作为例，这一突发公共卫生事件使得H镇的动员体制被推向极限运转。疫情初期，面对新冠肺炎疫情的严峻形势，H镇迅速动员全体党员干部深入一线，组成22个工作专班，分赴各村组督导并落实疫情防控措施。为确保镇域安全，H镇在主要交通通道和村村通路口设立了72个交通管制点，共有167名工作人员轮流值守，实现24小时无间断防控。此类突发事件中，动员体系在基层的全面启动促使每位干部进入了高强度、无休息的工作状态，成为应对疫情扩散的关键保障。

由于疫情的持续和特殊性，H镇的基层干部需要长时间地投入到防控工作中，几乎无法保证充足的休息。日复一日的高强度工作包括严密的村庄排查、体温监测、信息登记、物资发放等一系列繁重的任务。这种不间断的工作方式不仅要求干部时刻保持警觉，还需要快速应对随时可能发生的新增病例或防控措施调整，导致有效休息成为难以实现的奢望。长期处于这种高压之下，干部容易出现疲惫感、焦虑等问题，甚至会引发身体和心理健康的隐患。

（三）行为影响领域：基层公私域的混合

可以看出，制度通过对行为的影响，进而影响领域，最终对休息产生了显著的影响。在不同的制度组合下，公共行为与私人行为之间产生冲突，公共领域与私人领域之间的互渗和重叠，公域和私域的边界模糊。具体而言，在科层主导的弱动员制度组合下，科层制度对公共行为的规范性较强，而私人行为受到相对少的干预。公共领域与私人领域的互渗较少，通常只有在工作时间和职责范围内有所涉及。在动员－科层均衡的制度组合下，动员制的主导地位增强，这导致公共领域与私人领域之间的一部分相互渗透，在需要高强度动员时，工作需求可能会侵占到私人时间。在动员主导的弱科层体制下，高强度的动员任务可能随时发生，公共领域与私人领域高度重叠和互渗。在H镇，表现为部分基层干部在办公场地放置了折叠床，办公室既是办公场所，也成为了休息场所，公域和私域产生混淆。完全动员情景下，如抗旱救灾等应急情况时，H镇干部往往需要昼夜不停地从河中抽水，休息时间和场所被进一步压缩，公共领域与私人领域的渗透使两者几乎完全重叠，私人时间和生活完全被工作需求和动员要求所挤占，个人的休息和生活空间极度有限。

（四）领域影响结果：基层干部的应对策略

面对休息时间减少的情形，基层干部产生了以下应对策略。

一是选择性执行。在“一票否决”与常态化考核的双重压力下，基层组织以“选择性执行”的方式缓和“超载”任务与人力不足之间的张力〔35〕。基层干部通常优先处理直属领导当前安排的重点工作以及近期最紧迫的任务，以确保这些任务能够在时间节点内完成，达到考核或督查要求。对于这些重点工作，基层干部不仅会全力投入，还可能在任务分工和执行速度上优先考虑，以保证任务的推进效果和完成质量。这种做法在短期内缓解了对任务完成的压力，也提升了干部在直属领导面前的形象和可信度。与此同时，对于一些优先级较低的任务，基层干部则会采取延期、简化流程，或寻找替代方式等灵活策略。通过这种有策略的任务分配与执行，基层干部可以在有限的工作时间内集中精力处理核心任务，而不会因无谓的加班和精力分散而导致过度疲惫，从而保障必要的休息时间。这种任务管理方式在基层被普遍采用，成为基层干部在压力下实现有效工作的关键手段。

二是变通式执行。变通式执行是一种基层干部在资源受限和时间紧迫的情况下，通过灵活创新的方法实现工作目标的策略。这种方法不仅能够提高工作效率，也能够更好地适应基层实际情况。在任务要求与资源条件之间存在不平衡时，基层干部往往会选择性地采取变通措施，以便在不降低工作质量的前提下，灵活完成任务指标。以乡镇纪委监委完成上级下达办案指标考核任务为例，由于不同乡镇的管辖人口和案件数量差异较大，人口少的乡镇往往难以完成上级规定的硬性指标。这种情况下，人口少的乡镇无法独自达标，而人口多的乡镇却因案件量大、任务繁重，面临超负荷工作压力。因此，变通式执行策略便成为了乡镇纪委监委共同面对考核任务的有效应对手段。具体而言，变通式执行策略体现在“区域协调办案”的方式上。通过跨乡镇合作，人口少的乡镇与人口多的乡镇纪委监委联合办案，形成资源共享、优势互补的办案模式。人口多的乡镇纪委监委将部分案件分配给人口较少的乡镇处理，这样不仅缓解了自身的办案压力，也使得人口少的乡镇纪委监委有机会完成考核指标。通过变通式执行策略，基层干部能够在不增加额外资源的情况下，突破乡镇之间资源不平衡的问题，优化案件处理效率，使得不同规模的乡镇均能够满足上级考核要求。

三是超指标执行。超指标执行是一种基层干部在应对上级任务时，为确保数据质量和避免重复劳动而主动采取的策略。当上级任务缺乏具体指示，或执行标准模糊时，基层干部往往会基于过往经验进行判断，故意超越上级下达的任务指标或要求，以求一次性完成任务要求。以H镇在农村经济普查过程中的实践为例，基层干部在执行时面临一些统计口径模糊的问题，例如关于民宿业务的统计要求。按照上级规定，民宿业务属于个体经营，应当将其排除在普查统计数据之外。然而，H镇的干部担心，如果严格按照这一规定进行，最终上报的数据可能会显得不够全面，甚至可能在上级审核中被认为“数据缺失”或“不完整”。为了避免上报的数据被认为“不够”以及减少未来可能需要的二次统计工作，他们选择将民宿业务的数据一并统计并上报。超指标执行在许多任务中成为基层干部应对不确定性和避免休息时间被大幅占用的实际策略。

四、部分基层干部无法休息的生成逻辑：制度嵌入与过载

结合科层制与动员制的特征，在基层无法休息背后的生成和运行逻辑中，公共行为的动员频率、人员配置、职责分配、问责风险是影响私人行为的核心分析变量，动员制嵌入科层制并过载运行是其生成逻辑。

（一）基层干部无法休息的因素分析

1.权责分配失调

权力是党政机关履行职责的基本手段。然而，如果职责的履行未伴随权力的授予，那么履职过程就会给党政机关带来过量压力，从而造成“负担过重”。〔36〕在多级政府体系与部门间的传统层级关系框架中，常见的现象是逐层递增的压力（层层加压）。在目前的五级行政体制下，乡镇政府之上的所有上级政府都有“下发文件、布置任务”的权力，而乡镇政府“无权驳回”、只能“照单全收”。〔37〕此过程中，上级往往忽视与下级的权责匹配，名义上称之为“责任层层落实”，实际上却演变成“责任层层加码”。这种做法仅侧重于责任的强化而未相应增加权力，导致基层机构承受过重的负担。〔38〕权责分配失调带来的“责任加码”促使乡镇必须调配更多人员和资源应对相关工作，由此造成基层干部休息时间被大幅压缩。

H镇农办面临的执法难题，充分体现了基层的“责大权小”问题。H镇农办对于农村建房没有审批权，建筑规划执法权和违规执罚权都在县级部门，但违建等事项却要求乡镇进行控制。农民如果未批先建，农办需要承担相应的责任，但农办“不能24小时派人盯着农民是否有违规行为”。此外，农办还需管理畜禽养殖污染的问题，但执法权在环保部门，若出现问题，“板子却打在农办身上”。面对这种情况，农办只能上门做养殖户工作，劝导其安装环保设备等，若劝导无效，也只能上报环保部门，由环保部门进行处罚。此外，乡镇对本乡镇的站、所管理权有限。虽然乡镇站、所等机构的工作由乡镇统筹，但“权力只对权力的来源负责”，站、所的人财物等资源由县直部门管理，乡镇政府对其管理缺乏有效手段。尽管乡镇可以对站、所的工作进行安排，但其监管难以落实。

2.人事配置失衡

基层陷入人手不足与治理事务繁多的困境。近年来，中央关于“财政供养人员只减不增”的顶层设计，使得身处“指挥一线”的乡镇政府在行政责任不断扩大的同时，编制资源却长期固化，导致了结构性、功能性和资源性的矛盾。〔39〕财政供养人员的只减不增，与基层工作任务的只增不减，构成基层治理中的突出矛盾。人手不足、任务繁重，加班加点遂成为基层工作的常态。〔40〕整个行政体系中，就某一项工作而言，承接该工作的人数呈现出倒金字塔型的结构，即行政层级越低，对接该工作的人越少。在村一级，往往仅有一人具体负责该项工作。但对接人负责的工作内容却呈现金字塔形结构，其行政层级越低，负责和对接的工作类型越多，直至乡村一级，一人对接多项工作。事权的下沉变成了职能部门“甩锅”给基层，导致基层干部频繁加班应对各类考核和检查。〔41〕人手不足的情况下，现有人员必须承担大量的行政任务和服务职责。这种情况下，人员的超负荷工作严重压缩其休息时间。

H镇辖20个村、1个居委会，总人口约5万人，镇域面积313平方公里，是该县版图面积最大、农村人口最多的乡镇。H镇政府共核定行政编制45个，实际在编人数42人。领导职数核定13名，实际13人。在这42名在编人员中，2人被借调至县直机关，4人被抽调至征地拆迁专班，实际在编在岗人数仅为36人。H镇下设公共服务中心和退役军人服务站两个公益一类事业单位，其中公共服务中心核定编制12名，实际在编12人；退役军人服务站核定编制2名，实际在编2人。H镇共设四大办，负责各类事务32项，行政编制与事业编制在编人数共计56人，管理和服务全镇21个村（居）48225余人。在实际工作中，H镇干部通常一人身兼多职，负责多项具体工作。

3.问责风险增强

问责风险增强一方面是指问责的范围扩大，基层面临的问责形式和内容丰富多样。另一方面是指问责的边界不够明确，即是否属于问责范围没有明确的制度规定或制度规定以外的情况可事后纳入问责范围。这造成了基层面临的问责风险显著增强，在这种环境下，基层干部在执行任务时往往感到多重压力，因为他们不仅要确保每一项工作符合问责要求，还要防范潜在的、未明确规定的问责风险。 考核提供了政策目标和绩效的完成情况，为问责提供依据。近些年来，上级职能部门与乡村关系发生巨变，核心是上面的“千条线”开始变成“千把刀”， 部门条线业务指导变成了考核问责，几乎所有上级部门都向下级政府下任务，提要求，考核排名，问责，基层治理形势发生了巨变。〔42〕

2022年，县城管局想对乡镇进行考核，考核相关文件已经下发，但最终被县委办叫停。县委办认为城管局与乡镇均是正科级单位，两者是平级关系，应为业务指导关系，因此城管局对乡镇的考核不合适，最终考核文件被撤回。频繁的考核和问责搅乱了基层干部的工作重心，使其不得不把大量精力分配到应对各项考核任务上，加剧了人手不足的困境，迫使基层干部加班加点、延长工作时间以“迎检”。〔43〕在问责风险增加的背景下，基层干部可能面临更高的绩效目标和工作要求。这些高目标往往需要额外的时间和精力去完成，导致基层工作时间的延长和休息时间的减少。

4.动员频率过高

在基层治理压力分布上，处于更低层级的政府面临的治理压力越大，编制内人员相对较少，对政府雇员的需求则更为迫切。〔44〕随着中心工作越是走向泛化，乡镇要完成的中心工作就越多，之前遵循的“中心工作—常规工作”划分原则就会被打破，县里每一个条线部门都可以向乡镇下达中心工作。这造成资源有限的乡镇在完成越来越多的中心工作上就显得越发吃力，本职工作和常规业务被挤压。〔45〕在行政资源有限的情况下，乡镇为完成上级的政策执行需求，选择采取高度动员乡镇干部的策略。〔46〕但由于人手不足，即使存在休息制度，由于工作量过大，基层干部难以严格遵循休息制度，常常需要在完成规定任务和处理突发事件之间寻找平衡，结果往往是牺牲休息时间以保证工作的连续性。

以H镇为例，在年休假批准制度的履行上，党口部门干部请年休假需要镇党委书记批准，政府部门干部请年休假则需要镇长批准。然而，作为山区产业大镇，一旦遇到有可能发生的旱情、汛期及由此引发的次生灾害，H镇干部必然需要全员到岗，下沉一线。2022年，H镇遭遇特大旱情，抗旱工作成为全镇的中心工作，全镇党员干部投入到抗旱救灾中，由于长期缺乏有效降水，抗旱工作一直持续到当年的12月。在动员体制下，H镇干部围绕抗旱救灾的中心工作任务坚守岗位，年休假制度在其中难以有效落实。

（二）基层干部休息问题的生成逻辑

新制度主义理论认为，外部制度压力对组织行为产生影响。在“动员－科层”体制下，政府的公共行为（如政策执行、公共服务供给、社会动员等）与个人的私人行为（如生活安排、私人时间分配等）互相混合，公共领域和私人领域的界限逐渐模糊，公域与私域之间相互渗透，具体表现为工作时间的延长和对公共事务的强制参与。

在休息问题的生成逻辑下，公共行为与私人行为的互动与冲突，导致了公共领域与私人领域的互渗和重叠。个人的休息时间与生活安排常常受到突发动员任务的干扰，基层人员被迫中断私人活动，强制参与公共任务。同样，个人也将私人领域嵌入公共领域，如私人事务带入工作场合，甚至利用职务之便处理个人事务。这种公域与私域的互渗不仅模糊了两者的边界，还使得公共行为跨领域影响私人生活，进而引发跨领域的冲突与压力。由于公域和私域的互渗，导致基层干部无法获得应有的个人休息时间，工作与生活平衡失调、身心疲惫，工作效率下降。为了应对过度动员带来的压力，基层干部可能采取一系列策略，如选择性执行政策、变通执行或超指标完成任务等，以缓解动员制下的超载运行。

图4展现了“动员－科层”体制下基层干部休息问题的生成逻辑。结合科层制与动员制的制度特征，可以分析基层干部无法休息的深层原因。在这一过程中，公共行为的动员频率、人员配置、职责分配以及问责风险构成了影响私人行为的核心变量。在这些变量的作用下，动员制主导并强于科层制，尤其是动员制嵌入科层制并在此基础上过载运行，构成了基层干部休息问题的生成逻辑。

其中，动员频率过高直接导致了动员体制对科层体制的主导地位。随着动员任务的不断增加，常规的科层体制无法有效应对高频率的紧急任务，动员机制逐渐取而代之，成为推动各项工作的主要手段。频繁的动员需求使得基层干部不得不在动员机制下运作，打破了科层体制的正常工作节奏，导致其作用的削弱。动员体制在这种情况下逐渐超越科层体制成为主导力量，要求干部频繁投入额外的时间和精力，以应对突发任务，进一步加剧了对个人休息时间的占用。

人员配置的结构失衡强化了动员体制对科层体制的主导作用，当某些任务需要快速推进时，动员机制迅速填补了人员不足的空缺，代替了常规的科层流程。具体到某一事项，在省级层面，可能由一个工作专班负责推进，在乡镇层面，则由某一位工作人员负责，且其往往身兼多项工作。人员配置的失衡造成了基层更依赖动员体制，导致私人时间被占用，基层干部无法获得充分的休息时间。

权责分配失调增强了动员体制的主导地位。基层干部在责任重大但权力有限的情况下，无法通过正常的科层机制有效行使管理职能，导致他们在履职过程中面临权力不足的困境。为完成任务，需要通过动员体制调动人员和资源来弥补权力缺失带来的管理不足。这种依赖动员机制的现象削弱了科层体制的正常运作，使动员体制在工作推进中的作用逐渐扩大。

在问责泛化和问责边界模糊的背景下〔47〕，问责风险增强促使动员体制成为应对高问责压力的主要手段。由于问责的广泛适用和模糊的问责范围，基层干部面临的责任压力显著上升。为了避免问责带来的风险，他们必须投入更多精力和时间完成纳入问责清单的各项工作。但常规的科层体制难以为基层政府提供足够的支持，需要通过动员机制让基层干部承担超量的工作负担。

“动员-科层”体制下，动员过频、人员结构失衡、权责分配不合理以及问责压力的共同作用，导致了动员体制对科层体制的主导，进而造成公共领域和私人领域的互相渗透，公私界限逐渐模糊，工作与休息不分，基层干部的休息问题由此产生。

这一问题的根源在于制度的嵌入与过载。制度嵌入使得基层干部的工作职责和任务不断增加，而制度过载则导致这些任务超出了他们的承受能力。在超载的压力之下，公共资源无法满足任务需要，公私之间的界限主动或被动地打破，属于基层干部的私人空间和休息时间被侵占。制度设计中的不合理性及对干部负担的忽视，使得上述因素相互叠加，基层干部应有的休息不再有保障。

"五、结论与思考

（一）基本结论

结合科层制和动员制的定义、特征以及当前的基层治理实践，本文提出了动员制与科层制的组合概念，并在这一组合状态下探讨公共行为与私人行为、公共领域与私人领域的关系、互动及其生成逻辑。在此基础上，构建了本文的“动员－科层”分析框架。“动员－科层”体制下，科层制中的公私分明特征逐渐消退，动员制嵌入科层制，公域与私域的边界日益模糊，随即导致公域与私域的互相渗透，公共行为被要求在私人时间履行，私人事务同样带入工作场合，工作不再与私人生活分离，随即导致基层干部无法休息成为常态。

基层干部休息问题的制度生成逻辑在于，动员－科层组合体制下，动员制嵌入和部分替代了科层体制并过载运行，权责分配、人员配置、问责风险、动员频率是动员制与科层制强弱的核心变量，是公共领域与私人领域互相渗透的推动因素。其中，动员体制在科层体制中的嵌入和替代比重的增加与基层干部无法休息的比重呈正相关性。动员制在基层组织中占据的比重越高，基层干部休息时间减少的情况就越严重。动员制的增强会进一步压缩基层干部的休息时间，而基层干部在基层治理现代化中起着中坚作用〔48〕。可以想见，如果公共领域与私人领域的边界混合不清，基层干部将无法得到有效休息。长此以往，将导致基层干部生活质量下降，工作满意度降低，从而影响基层执行力和公共服务质量，进而削弱基层治理结构的稳定性和有效性。

本文中的H镇案例具有较高的外部效度，关于科层制与动员制的四种强弱组合类型、情境及其对休息影响在不同时间维度中的表现，为研究结论提供了支持。此外，动员制嵌入科层制的现象不仅限于H镇，各地基层或已正在经历这一过程，因此本文的结论具有一定的代表性和适用性。然而，作为单一案例研究，本文的外部效度仍存在一定局限性，需通过更广泛的样本进行进一步验证。

（二）可能的创新点

1.对马克斯·韦伯经典科层理论的拓展

马克斯·韦伯的经典科层理论主要集中在科层制与封建体制的分析上，强调了权力的合法性与科层制的理性化特征。〔49〕〔50〕然而，韦伯没有考虑到现代社会中的动员机制，这种机制在短期内集中力量推动特定任务或目标，对基层管理和休息安排产生了重要影响。本文研究的动员制与科层制结合超越了韦伯的框架，扩展了对现代政治权力结构的理解。在科层制中，权力和职责的分配是相对稳定和制度化的〔51〕〔52〕，但动员制带来了灵活性和高效性，能够在紧急情况下迅速调动资源。但这种动员能力也可能与科层制的稳定性和规范性产生冲突，在基层管理中对休息时间的影响是这种冲突的具象化。本文的分析拓展了韦伯对科层体制的研究，揭示了动员机制如何改变基层权力运行的逻辑。

2.对国内学者研究的进一步拓展

向淼认为，常规科层制和动员型体制并存是中国国家治理的典型特征。〔53〕徐湘林从政策过程的角度研究了动员体制与科层体制的互动、影响与制约。他认为，韦伯的理想科层制描绘了一个严谨、理性、规范的专业化行政组织，但在实践中，完全的行政国家难以推动社会变革和有效应对重大社会危机，必须有一个具备足够政治动员能力的政治力量来整合国家资源去面对重大挑战。〔54〕国内学者从宏观和中层理论着手，论述和研究了行政科层制与政治动员制的并存、互动，但并未涉及微观层面科层制与动员制结合带来的影响。

本文创新性地从科层制与动员制这一对分析概念入手，深入探讨了政治动员制嵌入到基层的科层体系中带来的对基层干部休息的影响，以及如何影响了基层治理的实践。动员制与科层制的组合不仅延续了传统的行政科层制的组织架构，还将政治动员的要求融入其中，形成了一种特殊的治理模式。在这一模式下，政治动员和行政管理的双重压力对基层干部形成了重要挑战。此外，不同于以往学者们对基层负担、减负的研究，本文从基层干部休息的视角，探讨公共行为与私人行为，公共领域与私人领域的关系、互动和博弈，为基层治理提供了一个新的视角和解释。

（三）文章的不足与待研究的方向

尽管本文对“动员－科层”体制进行了初步探讨，但在研究上仍存在一些不足之处。一是研究结论主要基于理论框架和实证材料，是定性研究下的发现，但缺乏具体的实证数据支持，如果进行量化研究，可能会有新的发现。二是本文对动员与科层体制之间的互动关系进行了分析，但对具体的政策建议和实践方案缺乏详细论述。三是如何在现有体制框架内有效调整权责分配、优化人事配置等方面还有待进一步研究和探讨。总体而言，本文为理解和优化基层治理提供了一种新的视角，但进一步的研究需要更加具体和深入的数据支撑和实践探索。

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