“湾长制”对近海污染治理的影响

关键词 湾长制；近海污染；政策效应；空间双重差分

中图分类号 F062. 2 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）08-0059-11 DOI：10. 12062/cpre. 20240331

近海污染治理一直是中国生态文明建设中的重点所在。为此，中国在制度建设上作了诸多探索，如海洋生态环境损害赔偿和保护补偿、海洋生态红线、海洋督查等。但是，受海洋的产权边界不清晰影响，近海污染治理长期面临“各自为政、多头管理”的局面，导致制度效果难以有效发挥，近海污染的形势日益严峻［1-2］。2007年，太湖蓝藻事故使中国流域水环境治理的一项创新制度——“河长制”开始受到关注。受“河长制”的启发，2017年初，原国家海洋局在沿海“一省四市”（浙江省、秦皇岛市、青岛市、连云港市和海口市）自上而下开展“湾长制”试点，希望通过“领导挂帅、高位协调”的方式打破近海污染治理中的体制壁垒。所谓“湾长制”，就是在属地管理、条块结合、分片包干原则的指导下，实行一条湾区一个总长，分段分区管理，层层落实责任，进而实现陆海统筹、河海兼顾、上下联动、协同共治的近海污染治理新模式［3］。与流域治理中的“河长制”备受关注相比，海域治理中的“湾长制”在现有研究中却鲜有提及。囿于近海污染数据不完善，定量评估“湾长制”的政策效应尤为匮乏。因此，回答“湾长制”能否改善近海污染以及探究二者之间的内在关联，对中国近海污染治理具有重要的现实意义。

1文献综述

受传统“重陆轻海”思想的影响，中国近海长期处于重开发轻保护的状态，近海污染成为最突出的环境问题之一［2］。陆源污染被认为是近海污染物的最主要来源［4-5］，而海洋的整体性、流动性与海洋管理的分散性、局部性之间的矛盾直接导致了近海环境治理失效［6］。长期以来，中国近海污染的监督管理主要以政府单一主体模式为主，本身存在结构性缺陷，导致各层级、各区域地方政府间往往存在不协作的问题［7-8］。鉴于此，有学者提出政府和企业二元治理体制，并开展了广泛的实践探讨［9］。如针对陆源污染问题，裴相斌等［10］提出建立政府与企业之间的互动治理体制。但也有学者提出，由于企业、政府的发展利益冲突，政府、企业二元治理体制实质上依然难以有效解决近海生态环境问题［11］。

鉴于单一或二元主体的治理体制存在诸多缺陷，国内外开始探索构建多元主体的近海污染治理体制。学者们主要从多元主体参与式治理、整体性治理、协同治理、综合治理等视角探究近海生态环境治理模式［12-14］。张继平等［15］提出，多元主体的治理结构提供了多方参与监督的机会，增强了污染治理主体的积极性。在多元治理体制中，社会公众、非营利组织等第三方治理主体的参与对近海生态环境治理政策的落实具有极为重要的意义，在监督政府行为方面起着重要作用，有助于克服政府包揽管理事务的弊端，提高近海生态治理效率和效益［16-17］。面对多元治理体制中存在的信息不对称问题，国内学者结合大数据和“互联网+”等，提出了环境智慧治理的思路。王艳等［18］认为，在近海污染治理过程中，有必要构建一个完善的信息共享平台，推进智慧监管和精准监管，避免近海环境监管中出现信息扭曲和信息瞒报的情况。

近海环境问题从表象上看是工程、技术问题，而实质上是体制、机制和制度问题［1］，建立健全近海污染治理机制是有效遏制海洋生态损害的根本途径。近海污染治理如果仅以近岸海域为对象，就会难以准确识别污染物的主要来源，导致对河口及近海的污染问题只能采取末端治理的方法。而如果局限于污染物在流域的迁移与输出过程，没有准确认识和评价陆源污染对河口、近海环境的影响，就会难以将源头控制、过程控制与末端治理有效地结合起来。在实践中，“湾长制”的治理机制主要表现为跨行政边界治理、跨自然边界治理和跨部门边界治理3种类型。

一是跨行政边界治理机制。近岸海域常常被不同的行政区分割管辖，近岸海域的整体性与行政区分割的矛盾，使得不同行政区之间因为利益冲突而引起近海污染纠纷，严重影响了整个近岸海域的污染防治［1，19］。“湾长制”所倡导的跨行政边界的协同治理就是要打破近岸海域之间的行政区划壁垒，Rutherford等［20］和Foster等［21］均提出通过建立跨行政区的区域海洋管理委员会协调近海环境治理问题。国内学者在研究环境监管问题的基础上，进一步探讨了跨行政边界协同治理中的利益逻辑与解决机制、政府横向协调机制、区域联动机制等［22-24］。二是跨自然边界治理机制。实施“湾长制”涉及流域、河口、近海等多个自然要素，跨自然边界的协同治理机制认为这些自然要素间并不存在清晰的边界，它们相互交织、互相影响，共同构成了流域和海域生态系统［25-26］。2017年福建九龙江流域和厦门湾区域水环境治理正是基于这一理念，实现了跨自然边界的治理模式，生态系统形成良性循环［27-28］。三是跨部门边界治理机制。当环境治理由多个部门进行行政管理时，常出现权责不清、相互推诿的问题。中国近岸海域环境治理长期处于多头管理，造成了“九龙治海”的乱象。而“湾长制”所倡导的跨部门边界的治理能够通过部门高层之间的横向交流以及治理目标的及时制定，有效减少跨部门之间的冲突，提高要素利用效率和环境管理效率，是解决这一问题的关键所在［29-30］。

总的来看，已有研究厘清了“湾长制”的理论基础和治理机制。在系统边界上，“湾长制”所关注的流域与海域仅仅从属于水生态系统部分。在地域空间上，相较于陆海统筹论中宽广的陆域和海域，“湾长制”重点聚焦于河口、海岸带和近海。此外，在“湾长制”实施过程中，跨行政边界、跨自然边界和跨部门边界的治理机制之间并不是孤立存在的。在“条块分割，多重领导”的行政管理体制下，跨行政边界治理机制的实现需要依赖跨部门边界治理机制；在地理、政治、经济、文化等不同的行政区划原则下，跨自然边界治理机制大多又需要跨行政边界治理机制来配合。3种机制相辅相成、纵横交织，共同推动“湾长制”的实施。但是，已有研究却鲜见定量评估“湾长制”的政策效应，并在对“湾长制”影响近海污染的内在机理上缺乏实证考察。本研究的边际贡献：第一，首次在近海污染空间相关的约束下，定量识别了“湾长制”的政策效应，并从空间溢出效应、规模效应和控制范围效应三方面探究了“湾长制”与近海污染的内在关联；第二，选取沿海地级市海岸线长度和所辖县域数量作为工具变量，有效处理了“湾长制”作为自主选择政策所存在的内生性问题；第三，在实证过程中采用了更加翔实的、能够客观反映地级市近海污染情形的近海污染物浓度数据。

2 政策背景与机理分析

2. 1 政策背景

进入21世纪以来，中国开始加大对海洋污染治理、生态保护等方面的关注，并于2000年开始实施由第九届全国人大常委会第十三次会议修订的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）。但是，海洋环境仍未摆脱与陆域环境类似的“先污染后治理”路径，近海生态环境持续恶化。与此同时，海洋生态系统的综合性、复杂性、流动性、关联性等特征使得海洋的产权边界难以清晰界定，这也直接导致海洋生态保护面临市场失灵的困境。

2003年，浙江省长兴县借鉴当地“路长保洁道路”经验，在全国率先试行“河长制”。2007年5—6月，太湖暴发的严重蓝藻污染，造成无锡全市自来水污染，引发严重的供水危机。2007年8月，在“党委领导、政府负责、部门分工、分级管理”为特点的政治体制下，无锡市开始推行“河长制”并取得成功。经过多年的地方实践，2016年11月，“河长制”开始在全国推行。

同属于跨界水环境治理问题，“河长制”的实践经验带来思考“能否在近海污染治理上也制定类似的制度”？受“河长制”的启发，2017年9月，原国家海洋局印发《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》，明确提出在中国沿海“一省四市”（浙江省、青岛市、连云港市、秦皇岛市、海口市）进行“湾长制”试点。2018—2021年，山东、江苏、广东、天津、河北、辽宁、海南与福建的福州、漳州和厦门等地先后开始推行“湾长制”。“湾长制”实施范围基本覆盖中国沿海地区。

如图1所示，以各级党政领导担任的“湾长”为核心，“湾长制”其本质是一种权威依托型治理模式［31］。在实际运作中，通过成立各级湾长制办公室处理日常事务。办公室主任由生态环境部门党政领导担任。除了生态环境部门外，办公室成员还包括自然资源、发改、水利、渔业、财政、司法等与近海污染治理相关的政府部门。办公室除了定期组织湾长制工作会议外，还需对下级湾长进行管理和问责制考核。“湾长”的主要职责包括入海污染物排放监控、海湾空间资源管控、海洋生态保护与修复、海洋灾害事故风险防范、违法和执法行为监管等。借助“高位推动”，“湾长制”力图实现近海污染在地区间和部门间的纵向协同治理。

2. 2 机理分析

基于新制度经济学的视角，“湾长制”的实施对近海污染治理的影响主要体现在以下几个方面。

第一，提升近海污染治理的行政级别。中国长期沿用的属地管理强调“谁主管，谁负责”，即辖区内发生的所有事情，都属于辖区党政领导的责任［32-33］。与此同时，地方政府的权力也主要集中于地方党政领导，权责一体使得地方党政领导在地方事务中享有更高的权威和决策权［34］。“湾长制”正是将地方党政领导设置为近海污染治理的第一责任人，促进各级党委政府的执行力得以最大限度地进行整合。

第二，明晰政府职责和治理结构。产权不清正是影响近海污染治理难以有效开展的重要根源之一。而“湾长制”将各海域治污权明确划给不同的责任人，并通过设立专门的职位——“湾长”来监督和管理近岸海域，明确其权利和义务。图1展示的“湾长制”的运作机制可以看出，湾长的设置是一种典型的垂直治理结构。马光荣等［35］和吴金群等［36］的研究均表明环保中的垂直治理结构能够显著提高环境规制强度，改善环境污染。垂直治理结构有助于提高政府在近岸海域环境管理中的主动性和有效性。政府在海洋环境治理中的角色明确，也有助于确保资源分配和政策执行的一致性。

第三，促成近海污染跨部门、跨地区和跨层级的协同治理。中国的属地治理模式与近海生态环境的复杂性相叠加，使得在近海污染治理上各部门职责不清、各地区各自为政、各层级联系松散。“湾长制”通过引入一个专门负责近海污染治理的地方党政领导，实现近海污染治理从“政府负责、部门分工”向“领导负责、部门协作”转变。部门间的协作为近海污染治理提供了资源互补的正式渠道，能够弥合治理任务与治理资源之间的张力［37］。此外，在“领导挂帅”下，各治理主体之间事务得到有效协调，近海污染跨部门跨地区和跨层级治理的困境得以有效解决。

第四，实现近海污染治理的问责倒逼。在生态环境保护上，上级政府往往会通过以强问责为导向、以绩效达标为免责标准的政绩考核，确保治理任务完成［38］。王岭等［39］和邓辉等［40］就以中央环保督察为例，证明了压力传导下的问责制能够有效提升环境治理绩效，改善大气环境。在“湾长制”实施过程中，同样会建立相应的考核督查制度，考核结果纳入官员政绩评价体系。通过正向激励激发地方官员治理近海污染的积极性，而负向问责的刚性约束又能倒逼地方官员开展近海污染治理行动。

此外，“湾长制”在对近海生态环境产生影响的过程中也会体现一些内在特性。

一是空间溢出效应。环境治理政策的空间溢出效应在大气污染防治、流域水环境治理和企业排污行为中均被证实［41-43］。在近海生态系统中，“湾长制”的政策效应同样可能存在空间溢出性，即本地区“湾长制”的实施不仅会对本地区近海污染产生影响，还可能会影响其空间相邻地区的近海生态环境。

二是规模效应。在更高的行政层级实施“湾长制”往往能够获得更多的政策支持，也拥有更大的行政权力去处理近海污染治理过程中的事务，提高行政效率。此外，低行政层级的“湾长制”试点在空间分布上往往存在分散性，不利于地区之间开展近海污染的协同治理，而高行政层级的“湾长制”则能够更好地发挥“领导挂帅，高位协调”的体制优势。

三是控制范围效应。“湾长制”能否有效执行，有赖于辖区湾长亲自过问。如果一个市级湾长管理的县级湾长数量过多，“湾长制”的实际执行效果必然受到官员个人精力的掣肘。同时，县级湾长数量越多，越容易形成合谋，隐藏真实的治理信息。这种控制范围效应已被Li等［44］证实存在于政府的行政管理中，并且对经济发展产生不利影响。一方面，下级湾长设置过多所带来的控制范围扩大，会提高信息获取和处理的成本和难度，使得上级政府更加难以协调下级政府，降低行政效率，削弱“湾长制”的治污效果；另一方面，根据激励理论，在分层组织中使用监管来减轻道德风险时，随着跨度和对象的增加，监管的效率下降。因此，下级湾长过多，也会加大上级的监督难度。此外，在海洋环境治理过程中，下级湾长会更加熟悉地方的真实情况，具备信息优势自然带来实际权威。上级干预力度不足，下级自主权力过大，往往会出现下级对信息的扭曲和隐瞒，对“湾长制”的政策效应产生不利影响。

3实证策略与数据来源

3. 2 变量选取与数据来源

近海污染是本研究的被解释变量，选取近海两大污染物——近海无机氮（MP_IN）和活性磷酸盐（MP_AP）质量浓度作为表征指标［45-46］。选取原因在于以下两点：一是根据生态环境部发布的《中国海洋生态环境状况公报》显示，无机氮是中国近岸海域海水中首要污染物，活性磷酸盐则是仅次于无机氮的次要污染物；二是在空间分布上，近岸海域无机氮或活性磷酸盐浓度超标的区域与近岸海水水质较差的区域分布基本一致，使用这一数据表征近海污染与现实相符。在数据来源上，首先运用网络爬虫技术，获取生态环境部官网的海水水质监测信息公开系统中的数据，整理得到沿海城市2017—2021年近海无机氮和活性磷酸盐浓度的面板数据。由于公开系统中的数据只从2017年开始，2017年之前的历史数据来源于生态环境部在2005—2016年间发布的《中国近岸海域环境质量公报》。

为了检验所获取的近海污染浓度数据的一致性，本研究绘制了数据合并处年份（即2016年和2017年），两类污染物指标的核密度分布图。两组数据核密度分布图走势及形状一致，图2所示表明两组数据在时间上具备连贯性，在分布上具备一致性，可以用于后续的实证研究。

调节变量的选取上，控制范围效应识别中的调节变量选用县级湾长数量作为替代指标，规模效应识别中的调节变量则以“湾长制”是否在省级层面推行来表征。控制变量方面，基于STIRPAT 模型，选取经济水平（人均GDP）、人口密度（每平方千米常住人口数）、科技水平（年末专利授权数）作为控制变量，同时，结合已有研究成果，将产业结构（第二产业占比/第三产业占比）、对外开放（外商直接投资占GDP比重）与教育水平（本专科在校生占总人口比）也纳入控制变量中，控制变量的数据来源于中国城市统计年鉴和EPS数据库。

4实证结果

4. 1前期检验

4. 1. 1空间自相关检验

被解释变量具备空间自相关性是进行空间计量的前提。本研究运用莫兰指数（Moran's I）对样本全局空间自相关进行检验（受篇幅所限，正文中并未报告检验结果表，如有需要，可向作者索取）。结果发现，无论是近海无机氮还是活性磷酸盐，其平均浓度的全局Moran's I 均小于0且80%以上的年份通过了显著性检验，表明总体上看，中国近海污染分布呈现高值与低值相邻的空间负相关特征，既近海污染表现为高低错落分布，这一估计结果与沈伟腾等［45］和余璇等［46］的研究一致。上述结果也表明在估计“湾长制”的政策效应时，需要运用空间计量方法控制近海污染的空间自相关特征。

4. 1. 2 平行趋势检验

DID运用的一个重要前提是满足平行趋势假设，即要求对照组与处理组在政策实施前具有共同的变化趋势。图3中可以发现平行趋势检验结果，无论是以MP_IN 还是MP_AP 作为被解释变量，在“湾长制”实施前，时间虚拟变量与处理组交互项的估计系数均在0值附近波动，并且估计系数均不显著，表明“湾长制”实施前处理组与控制组之间不存在显著差异，即平行趋势假设成立。

4. 2 基准回归结果

“湾长制”对近海污染影响的估计结果，见表1。表1中列（1）和列（2）是将MP_IN 作为被解释变量，列（3）和列（4）是将MP_AP 作为被解释变量。无论是哪种污染物，其空间滞后项系数ρ 均在1%的水平上显著为负，这也再次验证了前期检验中所得出的近海污染呈现显著的空间负相关的结论。

在所关注的核心解释变量上，若以MP_IN 作为被解释变量，BayChief 的系数估计结果在未加入和加入控制变量时分别为-0. 032和-0. 037，均在1%的水平上显著。若以MP_AP作为被解释变量，BayChief 的系数估计结果在加入控制变量后并未通过显著性检验。回归结果表明，“湾长制”的实施能够显著降低近海无机氮浓度，但对降低近海活性磷酸盐浓度的效应并不明显。

出现上述结果的原因在于无机氮和活性磷酸盐两种污染物在中国海洋污染中形势严峻程度存在明显差异。以最新的2022年数据为例，中国管辖海域海水中无机氮含量为劣四类水质的海域面积高达24 580万km2，是活性磷酸盐含量为劣Ⅳ类水质海域面积的4倍以上。在空间分布上，活性磷酸盐严重超标的区域仅分布在辽东湾和杭州湾，而无机氮严重超标的区域不仅包括辽东湾和杭州湾，还包括渤海湾、莱州湾、长江口和珠江口等区域。可见，相较于活性磷酸盐，无机氮污染因子在中国近海中污染程度更高，分布范围更广，形势也更为严峻。所以，沿海地方政府在进行近海污染治理中，会更加关注如何降低无机氮浓度，这也导致“湾长制”对近海污染的减排效应主要体现在无机氮污染因子上。综上所述，“湾长制”达到了初步的近海污染治理效果，但尚未全面改善近海污染状况。

4. 3 稳健性检验

4. 3. 2 替换估计方法

运用其他类型的DID和空间模型考察“湾长制”影响近海无机氮浓度的估计结果，见表2。在不考虑空间相关性下，运用传统DID进行估计，系数为-0. 040，并在1%的水平上显著。运用倾向得分匹配（propensity score match⁃ing， PSM）降低处理组和对照组的系统性差异并以此缓解样本选择性偏差的基础上，再进行DID 的估计。针对PSM适用于截面数据而DID适用于面板数据的情况，本研究采取的是构造截面PSM的思路解决这一问题，即将面板数据视为截面数据，直接运用近邻匹配方法得到新数据集［47］。PSM⁃DID的估计结果显示BayChief 的系数在5%的统计水平上仍然显著为负。合成双重差分（synthet⁃ic⁃DID）则是将DID与当前政策效应评估另外一种常用的方法——合成控制法结合［48］。Synthetic⁃DID的估计结果也表明，“湾长制”对降低近海无机氮浓度的政策效应为-0. 042，并在5%的水平上显著。

基于空间自相关模型（spatial auto⁃correlation， SAC）和空间误差模型（spatial error model， SEM）的估计结果也表明，Baychief 的估计系数均显著为负，进一步证实“湾长制”对近海无机氮的减排效应成立。

4. 3. 3调整样本

考虑到一些行政级别较高的城市会在近海污染治理过程中存在更大的政策优势，由此导致处理组与对照组在受政策冲击时存在异质性，可能使实证结果存在偏误。因此，本研究剔除了原始样本中的部分沿海城市重新进行估计。表2报告的调整样本后的估计结果与基准回归得出的结论一致，BayChief 的估计系数依然显著为负。

4. 4 内生性问题处理

本研究采用工具变量法对内生性问题进行处理。工具变量选取了两种，一是各沿海地级市海岸线长度（以IV_coastline 表示），二是各沿海地级市所辖的沿海县域数量（以IV_county 表示）。选取依据在于：一方面，沿海城市的海岸线长度越长，县域数量越多，对近海污染治理难度会更大，近海环境管理成本会更高，越倾向于设立“湾长”来进行协调，打破行政壁垒；另一方面，沿海地级市海岸线长度是地区长期历史中所形成的天然地理条件，是客观存在的，而沿海地级市所辖的沿海县域数量本质属于行政区划，在很长一段时间内保持不变，这两组变量均满足外生性要求。

此外，由于本研究中内生性的解释变量BayChief 是一个虚拟变量，不适用于用传统的两阶段最小二乘法进行估计，因此选用内生性处理效应模型进行Heckman两阶段估计，该方法在处理变量为内生性变量且为虚拟变量的政策评估中十分适用。具体步骤是：在第一阶段，将“湾长制”作为被解释变量，将工具变量作为解释变量进行Probit回归，并得到逆米尔斯比率λ。在第二阶段，以近海污染作为被解释变量，将第一阶段估计得到的λ 加入控制变量中，考察“湾长制”的影响。

表3报告的估计结果显示，在第一阶段回归中，两组工具变量均与“湾长制”之间存在的显著正相关关系，这与前文工具变量选取依据的分析相一致。在第二阶段回归中，无论是以海岸线长度还是沿海县域数量作为工具变量，BayChief 的估计系数依然显著为负。上述结果表明在处理了内生性问题后，估计结果仍然与基准回归的结论保持一致。

4. 5 拓展性分析

4. 5. 1 空间溢出效应

在基准回归模型的基础上，进一步考察“湾长制”影响近海污染的内在机理。首先是空间溢出效应。从表3报告的估计结果可以发现，“湾长制”的空间交互项wBay⁃Chief 的系数为-0. 138，并未通过显著性检验，表明在考察期内“湾长制”对近海无机氮的减排效应并未产生空间溢出。

受所选取的数据维度不同的影响，上述结果与沈坤荣等［42］对“河长制”政策效应的研究结论有差异。沈坤荣等［42］在运用全国主要流域重点断面自动监测点的数据，研究后发现“河长制”对水污染改善作用存在空间溢出效应，但同时也指出这种空间溢出效应仅表现在300 km的局部范围内。本研究的结论则表明，考察期内，“湾长制”实施对近海无机氮污染影响在空间上有限，仍然仅表现在本市，并未显著改善其空间相邻城市的近海无机氮污染情形。

4. 5. 2 规模效应

表3列报告的规模效应估计结果显示，BayChief 以及BayChief 与Prov 的交互项系数均显著为负。这一结果表明，“湾长制”在省级层面推行能够增强“湾长制”的治污效果，即“湾长制”对近海污染治理的影响会受到制度实施规模的影响。

4. 5. 3 控制范围效应

控制范围效应估计结果显示，BayChief 的估计系数在1%的水平上显著为负，BayChief 与lnSpan 的交互项估计系数在5%的水平上显著为正。上述估计结果的经济学含义为一个市级湾长管理的县级湾长数量过多，会削弱“湾长制”改善近海污染的政策效应。这一结论补充了Li等［44］在研究“省管县”实施影响地方经济发展中所提出的控制范围理论。根据Li等［44］的观点，政府等级制度的扁平化对经济绩效产生负向影响。本研究的结论证实这种控制范围效应同样会体现在海洋环境治理绩效上。

5 结论与启示

本研究以中国沿海地区逐步推行的“湾长制”作为政策冲击变量，在空间相关约束下，运用空间双重差分方法，探究了“湾长制”在沿海城市实践过程中对近海污染的治理效果和内在机理。主要结论如下。

（1）“湾长制”显著降低了近海首要污染因子无机氮的平均浓度，初步改善了近海水环境，但并未对近海次要污染因子活性磷酸盐产生显著的减排效应，“湾长制”尚未全面改善近海污染状况。

（2）虽然近海污染在沿海城市间存在显著的空间相关性，但是在考察期内，“湾长制”对近海无机氮污染影响在空间上仍然有限，并未在相邻城市间产生显著的空间溢出效应。

（3）“湾长制”对近海污染治理的影响存在规模效应。相较于市级的分散试点，省级层面的推行能依托更大的行政权力和更多的政策支持，开展近海污染的协同治理，更好地发挥“领导挂帅，高位协调”的体制优势。

（4）控制范围效应同样会体现在海洋环境治理绩效上。具体表现为下级湾长设置过多所带来的控制范围扩大，会降低“湾长制”实施过程中的行政效率并提高监管难度，削弱“湾长制”的治污效果。

本研究的结论对在全国沿海地区推行“湾长制”以治理近海污染提供了实证支持。根据研究结论，可得到如下政策启示：①鉴于省级层面推行“湾长制”比市级试点能够发挥更大的治污效应，建议首先在全国省级层面扩大“湾长制”实施，借助于“高位推动”，强化近海污染跨地区、跨部门统筹治理。同时，考虑到“湾长制”对部分近海污染物尚未表现出明显的减排效应，未来应进一步完善“湾长制”问责考核指标体系，加强对活性磷酸盐等其他污染物治理目标的考核，助推近海生态环境的全面改善。②海洋污染具有流动性，但“湾长制”的降污作用尚未表现出明显的空间溢出效应，侧面说明湾长之间也存在“各扫门前雪”的分割治理情况。鉴于此，应加强湾长之间的协同合作，推动环境监测信息互通互享，建立近海污染物联防联控合作机制，力争在更大的空间范围内形成近海环境治理合力。③过多的下级湾长设置反而不利于近海污染治理，因此建议根据海湾实际规模和禀赋特征，合理设置“湾长制”的行政架构，对于涉及地理范围较小、污染职责较为清晰的海湾，应适当减少县区级、村镇级的湾长数量，避免层级臃肿影响政策执行力，提高行政管理效率。④构建近海环境智慧监管系统，应对“湾长制”科层设置中存在的信息不对称问题。可以借鉴在企业污染排放、大气环境监测和流域水环境治理上已有的实践经验，运用在线监测点位、自动监测站、走航监测车、无人机、卫星雷达和视频监控等环境智慧监管技术和设备，构建近海环境监测大数据平台，并以监测结果作为湾长考核的标准之一，破解“湾长制”的科层设置难题，杜绝信息扭曲和瞒报行为。

（责任编辑：于杰）