西部大开发政策效应评价

彭曦++陈仲常��

摘要 经过15年的西部大开发，西部各个省份的综合发展水平怎样？西部大开发是否显著缩小西部与东部地区在综合发展水平和经济增长的差异？哪些政策起到了关键作用？是本文将要探讨的问题。研究方法主要是通过模型与数据的实证研究方法对西部大开发的政策效应进行评价。内容包括：一是通过构建包含了社会、经济、科教与文化、对外开放和资源与环境五大类25个分项指标的综合发展水平评价体系，使用从1997到2013年31个省市的指标数据，并计算出综合评价值来考察西部大开发政策对西部地区各个省份整体发展的影响。从评价值排名上来看发现只有重庆、陕西、四川和内蒙古综合发展水平排名提升明显，而新疆、宁夏和青海发展差距还在拉大，其他省份排名变化不大。从分类指标来看，西部地区整体上社会发展和资源环境与生态提升较为明显，说明中央对于公共服务的转移支付和“退耕还林还草”等保护环境与生态的政策起到了一定的成效。二是选取了交通基础设施建设、中央转移支付和税收优惠这三个主要政策作为计量模型的政策变量，分别考察西部大开发整体和分项政策对于综合发展水平和经济增长率的影响。通过系统GMM方法估计整体西部大开发整体政策效应，以2000年前后对比，政策实施对GDP增长率的提升并不显著，综合发展水平也没有收敛。而以2008年为时间节点，综合发展水平和经济增长速度都得到了显著提升。通过DID估计分项政策，结果表明基础设施投入和转移支付能够有效提升综合发展水平和经济增长速度，税收优惠提升相对较弱。本文建议：在交通基础设施投入方面继续对西部地区予以倾斜，特别是建设西部地区通往东中部地区的交通大通道；培育和完善西部地区的市场经济体系，政府较少干预企业投资决策；加强对于西部落后地区、偏远地区的公共产品投入，加强扶贫工作。

关键词西部大开发； 综合评价； 政策效应；差分内差分

中图分类号F061.5

文献标识码A文章编号1002-2104（2016）03-0136-09doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.03.017

1999年我国的西部大开发战略正式出台，并在实施十年之后，2010年7月中共中央及国务院印发《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》明确了新十年西部大开发总体要求和发展目标。在西部大开发战略实施15年期间，政府出台了一系列政策以支持西部地区的发展，包括税收优惠、财政转移支付、基础设施投入、信贷优惠与环境保护等，这些政策实施对促进西部地区的发展效果如何？这是一个很值得研究的问题。本文研究的目的就是对政策实施效应进行实证评价，以求能够了解各个地区的发展水平与存在的差距，筛选出更为有效的促进西部大开发的政策措施，为今后的政策选择提供相应的数据及理论支持。

1研究背景

相关的理论研究中，Harold Lasswell[1]将政策评价定义为对公共政策的因果关系事实性陈述，并将政策研究与科学分析联系起来，将政策科学系统的加以介绍和说明。Thomas. R. Dye[2]认为政策评价是对政府项目是否达到其目标总效应的评价，其认为评价不仅仅关注短期的效应，也应当关注长期的效应。本文政策评价的实证主要使用Heckman et al[3]提出使用 DID （DifferenceinDifference）方法对公共政策的实施效应进行评估。西部大开发政策效应分析需要考虑政策实施前与政策实施后进行对比分析，政策评价方面用DID方法比较适合。

针对西部大开发政策措施及效应的研究中，蔡昉[4]认为市场程度不同、人力资本资源禀赋稀缺和市场扭曲等因素是东西部之间经济增长趋同的障碍，应当加强西部地区市场经济环境的建设。管卫华等[5]、许召元等[6]对西部大开发战略对于中国经济差异性和收敛性进行了研究，认为中国东西区域间发展差异是由各区的要素收益率不同引起要素内部积累、在区域间和国内外流出流入造成的，要改变这种区域间的发展差异性必须从税收优惠、财产权制度、流通手续简化等方面改革，增强高回报要素流向中西部。刘生龙、胡鞍钢[7]对西部地区发展的成效进行了评价，认为西部大开发政策使得西部地区的年均经济增长率增加了1.5个百分点，主要考察的也是经济增长率。胡鞍钢等[8]认为西部大开发战略应该着力提高西部的市场化水平、创新区域政策、加快基础设施建设来创造条件使地区经济增长形成趋同的趋势，有的放矢确定投资的重点能够改进西部地区增长条件的领域。黄燕萍等[9]则对影响我国区域差异的分级教育因素进行了分析，认为高等教育对于中西部之间经济增长的促进作用大于东部，采用基本模型加入辅助变量的方式进行面板回归分析。徐现祥、梁剑雄[10]发现当中央大规模调整经济结构以后，各个地方则降低了经济增长的目标。并且东部地区经济增长放缓，其认为是中央偏向内陆协调发展政策的结果。此外，一些学者还对外商投资、税收优惠、基础设施和政府政策魏后凯等[11]，这些研究对本文有一些启发，但研究中较为关注的是对于经济增长的影响，而对于综合发展水平的关注相对较少。

本文的研究结构设计为，第二部分先对西部大开发各项政策措施进行梳理，筛选其中的主要政策，再构建综合发展水平评价体系，对社会、经济、科教文卫、资源环境等各个方面进行综合评价。第三部分通过计量模型，考察西部大开发政策对综合发展水平和经济增长的影响，并考察各分项政策对于西部地区综合发展水平和经济增长收敛的政策效应。最后，结合模型及研究的结果，提出相应的政策建议。

2西部大开发政策梳理及综合发展水平评价

通过对西部大开发的各项政策进行梳理，能够找出其中的发挥作用最大，并且能够被统计和计量的主要政策。而综合发展水平评价，能够对西部地区的发展水平，在全国所处的位置有较为清晰了解。

2.1西部大开发主要政策梳理

由于西部大开发是一个综合的系统工程，出台的政策较为繁多，除了国务院出台相应的优惠政策以外，一些部委也都出台了关于西部大开发的优惠措施，但政策措施力度最大，对于西部地区发展起到主要作用的措施包括以下几个方面见表1。

在这些政策中，能够对西部地区发展产生较大的影响，并且能够纳入到计量模型量化的主要有以下三个方面：

一是交通基础设施的投入。交通是制约西部地区发展主要因素，投入的资金较多，即使到现在基础设施建设仍是西部大开发的重点，本文用公路和铁路路网密度来衡量交通基础设施投入情况。

二是通过中央转移支付，西部地区的转移支付主要用于公共服务和生态环境保护。数据用人均财政支出减去财政收入来反映中央对于地方在财政上的转移支付。

三是税收优惠政策。这个政策主要是部分企业所得税15%征收的优惠政策，和“两免三减半”的税收优惠政策。可以用企业上缴的企业所得税，与该地区总的工业产值之间的比例关系，来间接的反映税收的优惠政策。

2.2综合发展水平评价

2.2.1综合评价指标体系设计

在评价模型的设计方面，我们参考了全面建设小康指标体系和西部大开发“十二五”规划中对于西部地区发展目标的评价指标体系，通过构建综合发展指标来监测政策的实施情况。另外，还考虑了科教文卫发展、对外开放和资源环境的保护这三个西部开发的主要任务，并结合西部地区自身的发展要求和目标需要，设计了一套较为完整的指标体系（见表2），其中，在所选取的24个计算指标中，负向指标有城乡居民收入比、城镇登记失业率、恩格尔系数、万元GDP能耗和城市人口密度这五项指标。

2.2.2评价值的计算

收集了《中国统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》、《中国财政年鉴》所公布的1996年到2013年全国31个省市的全样本数据的数据，根据上表2所计算出的权重，通过如下公式计算省份的综合评价值：

Y不=∑nj=1WIJbij（i=1，2，...m；j=1，2，...n）（1）

其中：Yi表示评价对象总得分，Wij为各个指标的权重，bij为无量纲化的指标值。根据我们设计的综合评价模型可以得到31个省市发展水平的综合评价值。在此基础上可进行地区间的横向比较和时间序列的纵向比较，计算结果如表3所示：

从上表可以看出，西部地区的重庆、陕西、四川和内蒙古这些省份从西部大开发中获益最大，重庆在1997年综合发展水平在全国的排名还只在25位，其后逐期递增，到2013年排名上升到第10位。内蒙古提升也较为明显，从21位提升到了2013年的第9位。陕西和四川分别从1997年的20位和29位，提升到了2013年的15位和23位。而其他一些省份相对来说获益较少，一些地方的综合排名还下降较快。下降最多的是新疆，在1997年综合发展水平排名第9位，而到2013年则降到了20位。宁夏、青海等省份也都有较小幅度的下降，其他省份的综合评价值则排名基本保持不变。从中可以看出，西部大开发虽然让西部地区发展整体有所改善，但是并不是所有省份都缩小了与其他地区发展的差距。

从经济、社会、科教与文化、开放度和资源环境这五项分项评价值来看，经济发展：西部地区的省份经济发展在全国的地位并没有得到多大提升；社会发展：进步较为明显，特别是重庆、宁夏和西藏地区，表明中央转移支付效果显著。科教与文化：广西、陕西、西藏这些省份出现了明显的排名上升，而内蒙古自治区、四川省、和新疆自治区则相对持平，重庆市、贵州省、云南省、甘肃省、宁夏都出现了明显的下滑。对外开放：内蒙古、广西进步较为明显。生态环境：广西、四川、重庆和陕西在资源环境方面排名有所上升，可能是受“退耕还林”、长江上游生态保护工程的促进作用，而其他西部省市则出现了下降。

3计量模型与数据

为了考察西部大开发政策及分项的各种措施对西部

地区发展的影响，本文通过构建计量模型来考察西部大开发整体及分项政策实施，对各个地区综合发展水平和经济增长速度进行了政策效应进行评价。

3.1模型的设定

由于一般的固定效应和随机效应模型不能保证得出的结果具有无偏性和内生性，本文采用了动态面板模型，运用 Blundell and Bond[12]所提出的系统广义矩估计（SYSGMM）估计方法来对动态面板数据进行估。模型（2）采用综合评价值作为被解释变量：

Δevalit=cons+aΔevali，t-1+a1Transportit+a2Transferit

+a3Tax+β·X+fi+Δεij（2）

采用经济增长率为被解释变量的模型设计为：

Δgrowthit=cons+aΔgrowthi，t-1+a1Transportit+a2Transferit+

a3Tax+β·X+fi+Δεij（3）

其中模型（2）中Δevalit为各省的评价值的变化率，在对比模型（3）中，被解释变量经济增长状况Growthit用的是各个地区的地区生产总值增长率；Δevali，t-1为其滞后项，Transportit表示各个省份的公路和铁路的路网密度，Calderon and Chong[13]等的研究认为，对于欠发达地区，基础设施对经济产出的推动作用较为重要；Transferit表示中央对于各个省份的转移支付；Tax则表示税收优惠政策。控制变量X，经济发展因素方面的：包括各个地区的资本存量kit；各个地区人力资本状况，参考了J. Zhang et al[14]的设定方法，选取了平均受教育年限Humanit为衡量人力资本的状况；以及衡量开放度的外商直接投资FDIit反映；pcgdp反映的是各个地区的居民收入水平；加入的外生变量有，包括反映社会发展状况的非农人口占比Nonagriit，和反映产业结构的三产占比Teriilaryit。此外，虚拟变量Dummywest表示该省份在西部为1，其他区域为0，并且加入了时间因素，主要是时间与地区的交互项，设置的时点除了2000年以外，还设置2008年前后的时点，2008年的经济危机使得中西部地区内向型解决发展模式受到关注，同时2009年也是提出新一轮西部大开发的战略起点。

为了进一部考察单项政策对西部地区发展的影响，本文采用差分内差分的方法（DID，difference in difference）对地区之间发展差异的评价，相关研究中，Ashenfelter and Cand[15]首先使用了差分内差分的方法对两个组别之间的发展差距进行了评价，Card and Krueger[16]、Heckman and Todd. s[17]和Angrist.J.D[18]的相关研究为本文使用该方法提供了借鉴。本文的计量模型的设定如下，一是采用评价值为被解释变量：

evalit=cons+βuduit+βtdtit+βduit×dtit+εij（4）

采用经济增长率为被解释变量：

growthit=cons+βuduit+βtdtit+βduit×dtit+εij（5）

这里的i、t表示数据的地区和年份，而式中du则是表示不同地区的一个虚拟变量，du=0，1则分别表示是处于西部还是其他东中部，分别为样本组合实验组。而dt=0，1则是用来表示是否属于新一轮西部大开发的一个时间节点，duit×dtit是时间和个体的交互项。各个省份可以根据这两个虚拟变量划分为4组，这里考察了两个时间点，一是西部大开发实施之初的2000年，考察西部大开发各项政策对于综合发展水平和经济增长的影响。二是2008年以后，因为2008年后东部地区受经济危机影响较大经济增长率较低了，而西部地区的经济增长率则保持了较高的速度，这种增长能否使其综合发展水平与东部收敛是本文较为关心的。

3.2数据的来源及处理

数据主要来源于《中国统计年鉴》、《新中国六十年统计资料汇编》和《中国财政年鉴》，收集和整理了除西藏以外的其他30个省份的从1996-2008年数据。其中，被解释变量（Evluationit）是上节所计算出来的每年买个省份的综合评价值。转移支付（Ftansferit）采用的是《中国财政年鉴》中中央对于地方转移支付的数据。反映交通基础设施的数据（Transportit）的数据是各个地区铁路和公路里程各占0.5的权重，分别除以各个省份的地理面积，所得到的一个指标。税收Tax用的是企业所得税比上该地区的工业总产值。资本存量kit的计算，采用了张军[19]的方法，计算了重庆和四川分开的各个省份的人均资本存量数据。人力资本评价指标平均受教育年龄（Humanit）。FDIit采用的是按照当年美元兑人民币的汇率调整成以人民币衡量，并且和资本存量k一样，都进行了1978年为基期的价格调整。其他变量，反映经济增长速度的地区生产总值增长率（Growthit），非农人口占比（Nonagricultureit），产业结构的三产占比（Teriilaryit）都是可以直接从统计年鉴上获得的数据。数据的描述性统计分析见表4。

4实证结果及分析

本部分带入实证数据进行回归，（一）运用系统GMM方法考察西部大开发政策效应对西部地区的综合发展评价值和经济增长的影响，（二）是运用DID的方法，考察分项政策对西部地区的综合发展水平评价值和经济增长的影响。

4.1西部大开发政策整体影响分析

在计量模型中，估计方法使用都是系统GMM的方法。在模型（1）到模型（3）中，被解释变量选择的是上文中所计算的综合评价值。而在模型（4）到模型（6）中被解释选择的是各个地区的生产总值增长率。从对模型的工具变量有效性Sargan检测和用Arellano and Bond[20]的检验方法进行序列相关进行了检验，从检验结果来看，检验的值都在0.10以上，说明工具变量有效，且模型不存在二阶序列相关，整体来讲模型设定结果有效。估计结果见表5。

滞后一期的系数都为正，说明不管是从综合发展水平还是GDP增长率来看，经济发展都存在明显的滞后效应。

此外，较为关注的两个虚拟变量，西部地区在2000年左右的交互项Dummywest2000的系数估计值，表明对综合发展水平并没有得到提升，而经济增长率的提升也不显著。以2008年为时点的交互项则表明，在2008年后，不仅仅经济增长率有显著提升，而且综合发展水平也得到了提升。

转移支付Transfer，虽然在模型（3）和模型（5）中不够显著，但是对于地区的综合发展水平和经济增长的系数都为正，说明转移支付不仅能够提升综合的发展水平，而且还能够促进经济的增长；而交通基础设施Transport对于综合发展水平和经济增长也都是正的影响，每提升一个基点对于GDP增长率的带动作用有大约1.6到1.9个百分点。税收优惠政策则出现了分化，在对于综合发展水平为正，而对于GDP增长率为负，原因是政府税收支出主要是用于环境、民生等方面的支出，更高比例的税收对于综合发展水平有利，而对于经济的增长速度不利。可以看出，交通基础设施的建设相比于转移支付和税收优惠对于西部地区的综合发展水平和经济增长的贡献度更大。

控制变量的结果也符合经济学的解释，物质资本k和人力资本Human都为正，且都在1%的水平上显著。而经济增长速度对于综合发展水平的提升则为负，其原因可能是我国实施了西部大开发战略和中部崛起战略以后，中西部地区把重点放在了经济增长率上，而东部地区更为注重内涵式发展，所以就会存在反映经济增长的指标都为负，从中也可以看出选用经济增长率作为被解释变量的局限性。而pcgdp为负，说明我国的经济增长存在条件β收敛[8]。

4.2分项政策的影响程度分析

通过差分内差分方法，首先被解释变量都采用的是评价值，分别以2000年和2008年为时间点，评价相关的政策效应是否能够有效的缩小地区之间发展的差异。估计结果见表6。

从估计结果来看，2000和2008年时点的评价值差分内差分的结果为负，都表明东西部之间存在较大的综合发展水平差异，但是可以看到2008年时点相对于2000年时点的系数在变小，这也符合上一个模型的估计结果，2008年后东西部之间综合发展水平差异在收敛。在控制了转移支付、税收和交通基础设施后，这种差距进一步缩小，说明了这三项政策在一定程度上能够提升西部地区的综合发展水平。

而在接下模型中，同样采用差分内差分的方法，被解释变量选择了经济增长速度，其估计结果如表7：

从上表可以看出，西部大开发政策的实施使得西部地区GDP增长率得到了显著提升。2000年为时间点在模型（16）控制了转移支付变量以后，使得GDP增长率提升了0.2个百分点，2000年税收减免和交通基础设施等对于2000年左右的GDP增长率贡献不够明显，可能是由于交通基础设施投入存在一定的滞后性。在2008年时点模型（22）中交通基础设施投入对于GDP增长率的贡献得到提升，表明交通基础设施投入对于GDP增长率提升发生了作用。虽然西部地区经济增长速度提升较快，但在经济增长新常态下，经济增长速度已经不是衡量一个地区综合发

展水平的主要因素，而对于综合发展水平的提升，主要应通过加大对于西部地区的转移支付的力度。

5结论与建议

在西部大开发前十年，西部地区的发展取得了巨大的成就，在一定程度上扭转了东西部地区发展差距逐步扩大的局面。新阶段的西部大开发是以“内功”为主，主要依靠西部地区自身力量，实现经济“内生增长”和生活水平的提高。本文通过评价模型发现，西部大开发使得四川、重庆、内蒙古和陕西这几个省份受益最大，综合发展水平提升最为显著，综合发展水平提升最为显著，与东部地区发展差距也在逐步缩减。而新疆、云南、贵州和广西等省份则受益较少。通过计量模型发现，西部与其他地区之间仍然存在较为明显的发展差距，以2000年为分界点可以看到西部地区只是增长速度较快，而发展水平没有提升。而2008年后在经济增长速度和发展水平上都有较为明显的提升。从政策上来看，交通基础设施投入对于经济增长和发展水平提升较快，而转移支付对于发展水平提升较为明显，但中央财政对于西部地区的倾斜力度明显不够。

建议新一轮西部大开发政策措施，应继续加强对于西部地区的基础设施投入，特别是建设西部地区通往东部地区的交通大通道。其次是改革和完善经济体制，扩大对内和对外开放，使得经济较发达地区的技术、人才能够在市场机制的驱动下更多地流向西部。最后还需要加强对于西部地区的转移支付，特别是对于西部偏远地区，需要加强教育、公共服务和扶贫等方面的投入，提升西部贫困地区民众的生活水平。

（编辑：王爱萍）

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