数字时代我国社会政策分配正义的实现

摘要：社会政策的分配正义是中国式现代化进程中需要着力解决的一个基础性理论与实践问题。数字时代，社会政策的分配正义要求数字资源被平等持有、数字技术具有向善本位、数字红利实现普惠包容以及数字权利得到公平保护。目前，还存在制约社会政策分配正义实现的因素，这要求国家通过制度建设以促进社会政策分配正义的目标达致，包括：变革数字时代的社会政策理念、实施适应数字社会的社会政策、推动数字科层制下社会政策的科学决策、扩大社会政策的数字受益对象范围。

关键词：数字中国；社会政策；数字红利；分配正义；制度公正

中图分类号：Ｃ９１６．１" " 文献标志码：A" " 文章编号：1001-862X（2024）06-0082-008

社会政策一般被认为是国家通过制度方式对资源、机会和财富等在社会成员间的分配。分配的首要原则就需具有正义性，否则便易产生社会矛盾，引发社会失序。数字给人们的生活带来了便利并创造了大量财富，但也要防范因数字引发的社会不平等问题。《数字中国发展报告（2023年）》显示：数字经济核心产业增加值占GDP比重约10%；商务部重点监测平台交易额全年增幅达30%；92.5%的省级行政许可事项实现网上受理和“最多跑一次”；网民规模达10.92亿，互联网普及率为77.5%。［1］数字时代，社会的连接方式、生产组织方式、社会生活方式均发生重大变革。“数据已经是最重要的生产与生活资源；接触数据、拥有数据以及使用数据能力的差异，必然将放大现实社会中的物质与机会的不平等。”［2］为规避由数据而产生的不平等问题，需要经济政策、社会政策等政策工具的介入。国家既要通过经济政策推动数字经济发展，创造更多经济财富，又要通过初次分配保障数字相关行业从业者的福利待遇，还要借助适当的社会政策对社会财富进行再分配，以缩小初次收入分配差距，促进社会公平。

一、制度公正与数字时代的社会政策分配

受数字经济发展的影响，我国社会政策运行的经济基础正由工业经济转向数字经济，并且其所面临的风险正转向数字社会风险。一方面，数字技术全方位作用于就业、医疗、养老、教育以及社会福利服务等社会政策领域，使得建立在工业经济体系下的劳动关系、社会保险及社会福利实践等出现了较大变革；另一方面，数字技术的普遍应用又引发了新的社会风险，如有些群体因不具备相应的数字技术和数字能力而难以融入数字社会或者成为数字经济背景下的结构性失业者。因此，这就要求社会政策在价值理念及制度设计方面回应这些挑战和风险。尽管社会政策被认为是政府提高个体福利和增进社会福祉的重要举措，但其能否增进福祉，还取决于社会政策是否具有分配正义的属性。

社会政策何以具有分配正义品格是基础性的理论和实践问题。目前，学界对社会政策的分配正义研究存在两个突出问题。一是对社会政策的分配正义、分配公平问题缺乏深入研究。改革开放以来，国家通过越来越多的社会政策介入民生领域，使其在社会治理中的作用日渐突出，但学术界对总体福利水平问题关注更多一些，而对社会政策的公平性问题研究相对不足。［3］二是对数字时代社会政策的分配正义理念问题重视不足。很多学者看到了数字经济对我国以工业经济为内核的社会政策体系所带来的劳动力紧张、收入不平等和再分配等压力，并认为社会政策的理念和体系需要创新，但如何实现数字时代社会政策的再分配正义未进行深入探讨。［４－5］

本文从制度公正的视角对数字时代我国社会政策何以实现分配正义加以研究。制度体现为一套普遍的公共规范体系，用以规范人们的行为以及人们之间的关系，同时调节权利、义务和利益的分配。［6］事实表明，一个国家经济发展水平的提高、社会福祉的增进要求制度具有公正的品格。通常，制度公正体现为制度形成的公正、制度本身的公正以及制度执行的公正。制度形成的公正表现在制度的出台需经人们的参与和多数人的同意；制度本身的公正体现着制度具有自由和平等的理念，其中，自由体现为每位公民均享有宪法及其他法律所赋予的基本权利，平等表现为公民在经济、政治、社会及法律层面的平等；制度执行的公正则需要达成制度规则之治的普遍性与一致性，其中，普遍性意指制度适用于每一个人，一致性意味着所有人在制度面前都是平等的。在数字社会，从制度公正角度探讨社会政策的分配正义，需从四个维度加以分析：一是保障公民的基本权利，除了生存权、受教育权、就业权、社会保障权等，还应涵盖数字生活权、数字接收权、数字受益权等。上述基本权利都需要在制度制定及执行环节得到法律法规的平等保护。二是彰显机会平等，政府在对数字网络、数字红利等资源分配时，需摒弃先赋身份、地理空间等因素的影响，以使每位公民都具有平等的资格、机会获取相应的数字资源。三是遵从社会调剂，即政府对初次分配后的数字利益分化格局应加以调整，以使处于不利境况公民的数字福祉达到最低保障水平。四是工具理性与价值理性的平衡。在数字社会中，经济社会秩序的有效运转离不开工具理性与价值理性的平衡、协调，因此，制度公正既要求政府借助经济政策提高生产力，以创造更多的物质财富，还要求政府通过社会政策对物质财富进行再分配，进而提高社会福祉。

二、平等权利：数字时代社会政策分配的应然正义

政治哲学将分配正义分为国家正义与个人正义。其中，国家正义是个人从国家那里所能分享到的资源、财富与机会等，以及国家对居民、行业、地区等收入差距所做的调整；个人正义是个人从雇主那里获得的劳动报酬，即初次分配。［7］根据研究主题，本文从国家正义角度研究数字时代社会政策分配正义所应具备的特性。

（一）数字资源的平等持有

随着信息革命到来，数字在推动经济增长、变革社会秩序、重塑社会结构等方面发挥着重要作用。但由于个体年龄、学习能力、知识结构等差异以及数字资源分配不均衡，群体间还面临着数字鸿沟问题，并且引发了一些社会问题。比如数字平台系统会对数字劳工、平台用户进行财富掠夺、时间掠夺，从而获取超额数字利润；有些群体因数字技术能力不足或者社会政策不完善而导致其就业权流失、劳动权受损，以及知情权、参与权弱化等问题。这意味着国家需要对数字鸿沟加以弥合，弥合的重要方式乃是借助经济社会政策对数字资源进行再分配，从而保障不同群体对数字资源的平等持有。这种平等包括形式平等与实质平等。具体而言，形式平等要求国家确保公民均有同样的权利享受数字资源，体现着自然权利的形式平等；实质平等乃是国家通过社会保障政策、教育政策、就业政策等社会政策措施，促使人们在数字资源获取、数字红利享有、数字权利行使等方面趋于结果平等。

（二）数字技术的向善本位

数字技术是以数据为基本要素，运用计算机、信息通信技术以及智能传感器收集数据，并借助大数据、物联网、云计算、区块链等工具存储、分析、处理、传递数据。当前运用数字技术的两大主体为市场与政府。就市场而言，企业将数字技术运用到生产、经营与管理等活动之中，进而提升企业的生产效率和盈利能力。就政府而言，则是将数字技术运用到政府治理、社会治理之中。研究表明，数字技术主要通过技术赋权和技术赋能这两种方式提升政府治理效能。其中，技术赋权表现在赋权公民参与以及驱动政社协同，技术赋能体现为重构政府治理能力的构成与治理方式的革新。［８］由于“数字技术不是在真空中运作，而是嵌入认知、文化、结构和政治等情境中，当技术的向善初衷和道德化倾向被践行时，社会政策便会更好地推进公平正义”。［９］在社会政策领域，这便要求政府在运用数字技术时应以最大程度地提高人们的福祉水平为本位，同时规避、矫正数字技术的负面溢出效应，实现数字技术向善的价值追求。

一方面，政府通过数字技术赋权推动公民、社会组织参与社会政策的制定、实施、评估、修订等活动，进而提高社会政策的决策质量和运行效果。另一方面，政府通过数字技术赋能，提高社会服务的供给水平以及对社会问题的治理效能。然而，有的地方政府由于不当使用数字技术，使得有些社会政策偏离预期目标，造成部分群体的福利受损。比如，在社会救助领域，信息技术的应用催生了“数字标签化”现象，导致有些救助者出现了“福利污名”，增加了他们申领救助的心理压力以致选择放弃社会福利权。这表明如果数字技术不能被规范地应用于社会政策的制定、执行等环节，其甚至还会削弱社会福利服务的供给力度。

（三）数字权利的公平保护

在数字时代，数字权利成为一种在数字社会享有的、与数字技术使用相关联的新兴权利，表现为个人在数字领域与平等、自由、尊严、能力相关联的权利，数据信息权利和算法权利。数字权利分为消极权利和积极权利。消极权利要求保护个人追求自身数字利益的自由，如依法对个人数据自主支配且免受数字技术的不正当干预；积极权利要求国家保障公民平等获取与使用数字技术以及共享数字基础设施，并保障公民依法自主使用互联网、个人及公共数据的权利。［1０］然而，数字技术在提高人们生活便利度和丰富精神生活的同时，也出现了政府与数字平台的数字权力不断扩张而数字责任并未同步发展的现象，致使数字弱势群体的互联网接入权、数字化生活权等数字权利难以获得实质性保障。

显然，国家需要对社会成员尤其是数字弱势群体的数字权利加以公平保护，这种保护在实践层面对社会政策提出了三方面要求。首先，劳动法、社会保险法等法律需明确数字相关企业与数字用户间的权利义务关系。其次，国家要构建有关数字权利的制度体系和行业自律规范，在个人数据、企业数据、公共数据确权授权的前提下，强化国家与平台企业对公民数字权利和数字公民身份的有效保护。最后，国家应建立事关数字权利的司法救济机制。一是建立关于数字权利案件的审查机制，针对数字权利诉讼案件，司法机关可根据算法审计结果进行司法裁决；二是建立数字侵权案件的公益诉讼机制，将涉及与弱势群体、公共利益相关的数字案件纳入公益诉讼范畴。

（四）数字红利的普惠包容

世界银行认为，一些投资数字技术的国家通过广泛的经济改革，以更快增长、更多就业和更好服务的形式获得了数字红利。数字红利的生成是通过降低信息成本，以及降低金融、个人和公共部门的经济和社会交易成本实现的。当交易成本持续降低，数字技术就会促进创新。当人们获得了以前无法获得的服务时，数字技术就增加了包容性。［1１］据此可知，数字红利的获得需要国家对数字技术投资并增进其包容性，以确保数字技术能惠及更多的社会成员和公共部门。社会政策对数字红利的分配包括数字服务、数字就业、数字财富等，此种分配同样需遵循分配正义理念，并使数字红利分配具有普惠性和包容性。

从社会政策角度来说，普惠性指的是一国公民都有平等的资格被统一的社会政策体系所覆盖，但从政策实践看，社会政策的普惠性想要顾及更多人，离不开包容性的社会制度环境。社会包容一方面是对排斥的反抗，以寻求确保人们成为社会团结和社会支持网络的一部分；另一方面是对个体尊严的维护，即人们是在自己的地位、尊严免遭羞辱的情形下获得和可及各项服务，并且在享受公共服务时，不必感到自卑、羞愧或污名化，也不会被视为“公众的负担”，应确保数字红利的分配正义，使每一个体在应用数字技术、享受数字服务和分享数字红利时都能得到公平对待。

三、节奏张力：数字时代社会政策分配正义的

实然挑战

当前，为保障数字时代社会政策具有分配正义属性，国家一方面加强了社会政策的制度建设，如出台了《“十四五”数字经济发展规划》《数字经济促进共同富裕实施方案》《数字中国建设整体布局规划》等政策文件；另一方面不断优化社会政策资源的分配结构，持续向农村地区、低收入群体增加资金和技术投入，并向老年群体、女性群体提供智慧养老、数字技能等社会服务。这些彰显分配正义性质的社会政策举措显著提高了民生福祉水平，但还应看到，社会政策在促进分配正义实现上仍面临着挑战。

（一）价值制约：数字立场与社会政策的正义追求

在数字社会，数据和算法成为调配各种资源、塑造社会秩序的关键要素和重要力量。事实上，数字作为一种要素，其本身具有价值中立特征，没有阶层、地域偏好。因此，如果数字能被客观、全面地披露和使用，即若没有算法歧视、算法操控等问题，那么出台实施的社会政策在很大程度上就会导向分配正义。然而，实际上数字很难中立。由于数字背后的大数据平台、政府管理者可通过技术手段有选择性地收集、分析、解读、传递某些数字，这就使数字具有了价值关联。

一方面，大数据平台会借助强大的甚至带有垄断色彩的数字技术影响社会政策的运行走向。由于数字技术专业性强，它的研发、应用需要投入大量资金，因此，数字技术产业的成长、发展通常与金融资本相关。在此过程中，数字技术易受金融资本支配，进而影响经济社会政策的公平制定与实施。因为金融资本的逐利性会要求将数字技术应用于营利领域而对社会公益领域较少关注，还会要求政府出台相应的政策法规支持数字企业、数据平台发展。另外，政府在运用数字技术来构建数字政府和提高治理效能时，数字平台就容易凭借其技术优势生成一种技术权力，以致对政府行政权力产生侵蚀，削弱政府行政职权行使的自主性。［1２］

另一方面，政府使用数字技术所制定的社会政策有可能偏离公平正义。从理想层面看，政府运用数字技术介入社会政策诸环节有如下考量：一是意在促使信息公开透明，并使公众有机会监督、问责政府，进而提高政策的执行效力和效果；二是通过数字普惠方式，提升政府的公共服务效能，避免某些群体的利益诉求被遮蔽、轻视；三是为人们创造网上办事平台，降低政策执行主体的自由裁量权，减少官员的设租、寻租行为。实言之，若要发挥数字技术造福社会、提升民众福祉的功能，政府还需要防止数字技术异化为某些地域、某些群体服务的工具，从而导致社会福利无法最大化。事实表明，政府在使用数字技术时还面临三个突出问题。一是数字技术难以普惠，数字弱势群体往往较难获知某些政策，这将影响他们的利益获取以及与其他群体的公平竞争；二是数字红利分配失衡，不同群体获得的数字收益差距较大；三是政府采用的算法系统有的暗含歧视，使原本偶发的不公平现象呈现系统化状态，从而加大社会的不公平程度。［1３］

（二）结构变迁：时空压缩与社会政策的正义匹配

大卫·哈维以“时空压缩”这一概念来反思时空变迁给人类社会带来的冲击，他认为资本主义的历史具有在生活步伐方面加速的特征，而同时又克服了空间上的各种障碍，但这却给个体内心世界带来了震荡。［1４］后来，其他学者借鉴了时空压缩概念，认为中国正由传统社会走向现代社会，同时面临着从计划经济转向市场经济以及如何走向世界的问题，而世界已显现出“后现代”景象，因此，中国处于传统性、现代性、后现代性的时空压缩之中。［1５］

从现实情况看，即便一个国家进入了数字社会，但仍有大数据、人工智能无法进入的领域，因此，会有农业社会、工业社会与数字社会并存的社会样态。故而，国家在制定、实施社会政策时，必须评判本国的社会形态处于何种状态。因为在不同的社会形态，一个国家主导的分配正义原则是有差异的。就中国而言，在计划经济体制下，社会政策的分配正义原则体现为平均主义。即社会政策“注重人与人之间的相似性和一致性，着力于社会成员之间收入状况、生活状况、发展状况的‘平均主义’取向的努力”［1６］；在市场经济体制下，应得原则取代了平均主义而成为社会政策的主要分配理念，并且该原则获得了合法性的社会基础。［１７］实言之，在时空压缩背景下，社会政策的分配正义原则较难形成共识。此中原因不仅在于人们对数字信息的掌握多寡、理解程度、真伪辨别等存在差异，还在于人们对分配正义原则的追求呈多元化趋势。比如，能力较强者、数字技能较高者、富有竞争精神者多倾向于市场经济下的应得原则，进而主张分配原则应具有激励功能，但其对具有公共物品属性的住房、医疗、教育等社会政策可能又持赞同态度；低收入人口、数字弱势群体可能更信奉平均主义原则，认同社会政策的分配正义需追求结果平等，但在社会福利资源一定的情况下，其有可能又反对扩大社会政策的覆盖范围。

（三）组织约束：数字科层与社会政策的正义发展

社会政策是否具有分配正义属性既与不同社会主体的力量构成、政府的执政追求以及经济社会发展水平等因素相关，还与科层制相关。马克斯·韦伯认为官职组织遵循等级制原则，以书面形式阐述和记录下来的行政法令、决议和规则具有强制性。［１８］数字时代，传统科层制的治理结构在政府运作、政府治理方面的弊端愈发凸显。例如，政府对小数据决策、经验决策的路径依赖尚未消除；上下级政府间因信息传播链条过长而导致信息失真，且因条块分割造成信息系统碎片化；虽然上级政府或部门出台了政策法规，但其无法替下一层级的机构具体执行，以致为偏离政策预期制造了空间。有鉴于此，将数字技术融入政府治理体系的数字科层制走向了前台。数字科层制“是以科层制的运作为基础，把数字技术积极嵌入和赋能到科层制政府体系之中，优化科层体制的运作，旨在提高政府治理效率和提升政府公共服务水平的政府运作模式”。［１９］

实践证明，数字科层制在推动社会政策分配正义实现上面临三个突出问题。首先，府际之间存在数字层级性、信息壁垒等现象，导致下级政府或部门无法有效参与社会政策的议程设置、制定、实施，使得社会政策偏离分配正义目标。比如，有些地方政府在推进社会救助分层分类改革时，行政部门间的数据库仍无法互通兼容而产生数据孤岛问题，造成社会救助平台难以获得充分有力的数据，导致受助人的需求无法获得有效满足，也导致地方政府难以对社会救助政策实施精细化和有效性调整。［2０］其次，上级政府在制定社会政策时，要求对数据资源开展搜集、整理、分类、分析等工作，这需要下级政府或部门的执行与配合。然而，由于存在信息技术的不确定性、上下级政府间的目标不一致以及激励不足等问题，下级政府或部门搜集、提交的数据资源存在失真、不客观的问题。再次，受算法技术加持，政府在社会政策运行环节可能产生唯技术主义而忽视民众及社会力量的倾向。也就是政府“可能凭借算法替代民众做出‘最好’的决策，排斥必要的公民参与和公共协商的空间，产生算法科层挤压社会自治的问题”。［2１］显然，上述情况将导致社会政策难以达到“公益”的社会目标。

（四）配置偏差：数字红利与社会政策的正义牵制

数字化、智能化给人们的生产、消费、生活带来极大便利的同时，也引发了新一轮的社会资源配置失衡。“不同社会主体因其占有和使用数字设备、掌握数字技能、拥有数字素养等方面的客观差异，导致他们参与数字化生活并共享数字红利时处于极度的‘数字不平等’，严重影响数字社会的公平正义。”［2２］具体而言，数字红利的配置错位主要表现在两个方面。

一方面，国家未能将数字相关企业的数字红利有效惠及社会大众。一如所知，社会政策的资金来源主要来自政府征收的税费。然而，有些数字平台企业在社会保险费和数字税方面并未贡献数字红利。如，当前为促进数字经济发展，国家实施了支持平台企业发展的社会政策。中华人民共和国人力资源和社会保障部认为，如果将平台从业人员与平台的关系视为劳动关系，纳入现行的劳动保障法律调整范畴，那么将增加平台企业责任，从而不利于平台经济快速发展和吸纳平台就业。［2３］这就意味着，有些平台企业和从业者倾向于不缴纳社会保险费，这无疑影响社会保险基金的社会统筹额度，限制社会保险制度互助共济功能的发挥。同时，在数字经济背景下，平台企业的生产经营不受物理空间约束、交易活动具有匿名性和缺场性，有些平台企业只在平台注册而不在市场管理部门注册，这就不易确认纳税的主体、税基、税源，以致为征税带来了很大困难，导致有些平台企业创造的数字利润无法通过数字税方式惠及社会。

另一方面，数字红利受益对象未涵盖所有社会成员。在数字社会建设进程中，国家要求将数字网络、数字服务惠及每一个人。事实证明，除了有些人因年龄、身体等原因而无法享受数字服务外，还有些人因社会政策执行偏差或设置不合理而未被覆盖。以智慧医疗政策为例，为推动数字信息技术与医疗卫生服务的有机融合，国家出台了若干发展智慧医疗的政策，如《“健康中国2020”战略研究报告》《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》。然而，在老年人的数字能力并未全面提高的情境下，有些老年人难以享受智慧医疗红利，正如2020年四川大学华西医院统计的互联网医院老年群体线上就诊率仅为6.6%。［2４］

四、互动平衡：数字时代社会政策分配正义实现的制度安排

为迎接数字时代社会政策分配正义实现面临的挑战，需要增强制度的公正性。因为“制度是人类相互交往的规则，它抑制着可能出现的机会主义和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造”。［2５］在增强制度公正性方面，既需要国家制定、实施的制度能够确保每位公民都能获得平等的经济活动机会、受教育机会以及社会流动机会等，还需要制定符合公平正义的再分配制度，以保障每位公民都能平等地享受一定水平的社会福利服务。

（一）认知跟进：变革数字时代的社会政策理念

虽然我国已迈入数字时代，但社会政策理念仍多沿袭工业社会的运行传统。比如，《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国社会保险法》等面向的是签订劳动合同的劳资双方，而平台从业者的劳动权益很难获得上述法律保护。这不仅导致平台从业者遭受数字劳动异化、算法歧视等风险，还造成基于大数法则而设立的社会保险制度难以高质量运行。为规避此类风险，就需调整社会政策理念。

一是要培植社会政策的数字包容理念。政府或公共机构既不能借助社会政策对某些群体采取数字区隔行为，也不能利用算法工具使群体间的数字红利收益出现较大差距，而应采取趋向平等的社会政策举措，确保不同地区都能被网络覆盖以及不同群体都有机会、有能力使用数据和分享数字红利。数字包容还意味着不能单纯从经济效益角度思考实施数字投资的价值，还应充分衡量其社会价值。比如，有人认为数字乡村建设是一种高投入、低收益的不经济行为，从而反对将数字网络广泛覆盖农村地区。该观点忽略了数字乡村对推进城乡融合发展、促进乡村振兴、提高农村居民可支配收入等方面的积极价值，也未认识到“数字下乡”、数字红利流向农村符合社会政策对公平正义的价值追求。

二是要强化社会政策的数字风险预防理念。由于数字一般与互联网相关联，而互联网具有时空脱域性、传播速度快、数据信息庞大等特点，因此，其所产生的风险更具不确定性甚至出现风险加速生产现象。而当前我国的社会政策仍是以解决工业社会中的风险为基调，即只有当风险发生后，政府与社会往往才采取补救措施或进行问责。事实表明，这种事后处置模式已不适应数字社会的风险特点，政府更需借助大数据，提前综合研判社会风险的走势，并利用政策灵活性和易变通的特点对风险的防范、治理加以前置。

（二）工具适配：实施适应数字社会的社会政策

当前，除了社会保险制度仍然遵循工业社会逻辑而未跟上数字社会发展步伐外，我国在就业促进、老年人权益保障和残疾人保障等法律体系建设上亦滞后于数字社会发展要求，造成相关群体的社会权利出现悬浮。故而，为确保数字时代社会政策的分配正义，国家既需对社会政策的理念进行调整，还需加强自身社会政策能力建设。

当下及未来一段时期，国家的社会政策能力可从四个方面加以建设。首先，在时空压缩的社会形态下，社会政策的分配正义需坚持共享原则，促使全体公民通过相应的体制机制享有平等的数字发展机会和经济社会发展成果。为确保分配的激励功能，社会政策的共享原则既要杜绝平均主义、民粹主义和福利主义倾向，还要平衡好与应得、平等、需要等分配正义原则的关系。［２６］其次，为适应数字技术发展趋势，还应健全新就业形态下的法律法规体系。［２７］这需要国家全面调查数字相关行业从业人员的人数、年龄、性别、地区、从业年限、社会保险缴纳等信息，以便为修改《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国社会保险法》《工伤保险条例》等社会法提供翔实资料。再次，在支持数字经济发展的前提下，国家可综合运用社会保障、财政、数字税、社会服务等政策工具就不同地区、群体间的数字红利进行优化整合，力促数字红利实现制度化的全民共享。同时，政府需监督、管控大数据平台不能为了某些群体、部门的利益而选择性地搜集、分析、公布数据或者干预社会政策的制定、执行。最后，政府还需充分激发数字技术潜能，运用数字技术提升行政效率和社会福祉，并着力保障行政相对人的申请权、参与权、受保护权、收益权、平等对待权等权利。

（三）组织保障：提升数字科层制下社会政策的决策质量

鉴于数字政府已成为政府创新治理理念和方式的重要手段，因此数字科层制将不可避免地成为连接府际以及政府与民众的重要机制。尽管数字科层制不尽完美，但国家仍应重视科层制压力性、专业性、规则性、激励性等特点，并着力破解数字被科层所吸纳、民众被科层所排斥的问题，将数字科层制发展成为贯通府际、汇集民意的机制，确使政府制定的社会政策具有分配正义品格。

其一，持续整合府际间的社会政策信息，推动社会政策决策民主化。国家或地方政府制定的社会政策若具有公平正义属性，需通盘考量社会政策的资金预算、覆盖对象、社会福利水平、社会支出结构等信息，这就要求打破府际间的信息孤岛、信息屏障等困局，否则，府际间就无法做到信息资源的共建共治共享。而要消解府际间的数字壁垒，国家除了要发挥科层制的考核、激励等功能外，还可将府际间的社会政策信息融合到一个大数据平台，据此掌握民众的利益诉求并确定府际间的财权事权责任。

其二，将数字科层制发展成为政府与民众高效沟通的重要机制。政府在运用数字技术对社会问题进行分析、预测时，将推动数字科层制向外扩张，也会驱使政府在解决社会事务、制定社会政策时对民众的依赖度降低。在此过程中，某些群体的利益诉求可能被大数据忽视，据此所形成的社会政策也将缺失公平正义的价值。为避免此种现象，民众不应被视为数字科层制下社会政策的被动接收者，而应被看作算法治理的重要参与者，也就是民众能够借助数字平台，为社会政策的设计、福利水平设定、福利服务传递以及社会政策的监督、评估充分表达意见，从而增进社会政策的合法性。

（四）价值回归：扩大社会政策的数字受益对象

受数字经济驱动，一些数字强势群体可借助大数据获得大量财富，数字弱势群体则面临较大的失业、收入下滑、焦虑等风险。为规避数字垄断使用和数字红利专享，国家有必要以公民身份为标准扩大社会政策的数字受益对象。

一方面，持续推动数字网络、数字技术、数字人才向农村地区扩展。为促进乡村振兴与城乡融合，国家正大力建设数字乡村。2018年发布的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中首次提出“实施数字乡村战略”，此后国家又相继出台了《数字乡村发展战略纲要》《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》《数字乡村建设指南2.0》《2024年数字乡村发展工作要点》等政策文件。在这些政策推动下，农村数字化建设步伐加快。数据显示，截至2023年底，全国农村宽带用户总数达1.92亿户，全年净增1557万户，比上年增长8.8%。但与城市相较，农村仍属数字薄弱地区。当前，城市互联网普及率为83.3%，农村为66.5%。［２８］不仅如此，有些农村既缺乏购买数字技术与设备的资金，还缺乏使用、维护数字技术与设备的人才。这就意味着国家还需面向农村构建完备的财政、人才、教育等社会政策支持体系，加快补齐数字乡村发展短板。

另一方面，将社会政策受益对象转向隐性数字弱势群体。通常，数字弱势群体有显性与隐性之分。显性数字弱势群体是不会使用或者没有数字设备者，如老年人、未被网络覆盖的居民以及因受教育水平低、经济条件差而无能力享受数字服务者；隐性数字弱势群体并不缺少数字设备和技术，而是“缺乏基本的数据权利意识、必备的大数据信息、相应的运算能力以及实现管理或商业决策的运用目的，所以‘不能’或‘没有’有效获取、分析和运用公开于‘信息网’中的数据信息”。［２９］目前，国家主要向显性数字弱势群体实施数字赋能政策，但对数字隐性弱势群体（如IT从业者、平台从业者）的数字技能、数字素养关注还不够，造成他们的数字权利有时难以得到有效保障。故而，国家还需将数字隐性弱势群体纳入数字增能和数字保护范围，提升他们的数字化生存能力和发展能力。

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（责任编辑 蔡华玲）

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*基金项目：国家社会科学基金重大项目“数字智能技术发展与人类社会形态变革研究”（２４＆ＺＤ２９２）

作者简介：张世青（1981—），山东曹县人，博士，济南大学政法学院教授、博士生导师，主要研究方向：社会政策与养老保障。