“有为政府+有效市场”推进职业教育高质量发展探析

［摘要］职业教育发展中政府和市场的关系演变路径表明，职业教育的高质量发展既离不开政府的支持，也需要市场发挥作用。随着现代职业教育体系建设改革进入新阶段，政府主导模式已经不适应职业教育高质量发展要求，必须由“政府主导”模式向“有为政府+有效市场”模式转变，共同推动职业教育高质量发展行稳致远。

［关键词］职业教育；有效治理；有效市场；有为政府

［作者简介］刘青宜（1976- ），男，河南信阳人，许昌职业技术学院，副教授。（河南" 许昌" 461000）徐晔（1989- ），女，山东嘉祥人，教育部课程教材研究所，副研究员。（北京" 121000）

［基金项目］本文系2023年全国教育科学规划教育部重点课题“高质量职业教育教材体系的标准建设与实践路径研究”的阶段性研究成果。（课题编号：DJA230352）

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2024）18-0028-07

2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，提出构建政府统筹管理、行业企业积极举办、社会力量深度参与的多元办学格局。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，提出构建央地互动、区域联动，政府、行业、企业、学校协同的发展机制。当前推动我国职业教育发展仍然以政府为主，市场作用发挥有限。如何充分发挥政府“看得见的手”和市场“看不见的手”的作用，将有为政府与有效市场结合起来，在保证职业教育基本公益属性的前提下，加快推动政府由“办”向“管”转变，形成多元、开放、融合的办学格局，是值得深入思考和研究的重要命题。

一、职业教育发展中政府与市场关系的历史演进

当前我国已建成世界上最大规模的职业教育体系。回顾我国职业教育发展历程中政府作用与市场作用关系的动态变化，有利于找寻其内在规律，找准改革切入点和突破口，加快构建职业教育现代治理体系。

（一）完全政府举办阶段（1949—1984年）

中华人民共和国成立后，百废待兴。伴随着社会主义改造和社会主义建设的新征程，国家对专业技术人才的需求与日俱增。1952年，当时的政务院发布《关于整顿和发展中等技术教育的指示》，通过整顿中等技术教育、发展中等技术学校等一系列重大举措来解决中级和初级技术干部短缺问题。教育部对新中国成立以前的各类职业学校进行合并，开设新的职业学校，并对学校的基本建设、教育经费、人事流动以及专业课的教学计划和教学大纲、招生和毕业生分配等事宜进行统一领导。在当时的计划经济体制下，集权程度较高、完全由政府举办的职业教育发展模式是理性而富有效率的，但随着经济发展水平的不断提高，对技术技能人才的需求越来越高、越来越多元。这种发展模式下出现职业教育专业划分过细、教育教学管理过分强调统一等弊端，职业教育亟须调整发展模式。

（二）政府举办为主、市场有限参与阶段（1985—2001年）

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，肯定了“社会力量办学”，为各种形式的职业教育办学提供了政策基础。1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布，明确指出“鼓励各部门、企事业单位、全社会积极参与职业教育办学”。不难发现，以党的十四大正式确立社会主义市场经济体制改革目标为契机，政府对职业教育持续改革，市场对职业教育发展的推动作用得以显现。1999年，《中共中央" 国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出“加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，促进教育与当地经济社会发展紧密结合”，创新了管理模式，尤其是政府通过有效的政策供给，引入社会力量办学，促进职业教育快速发展。然而，由于基础设施、公共服务、制度建设等前期投入较大，政府主导为主、市场有限参与的发展模式依然存在较大的调整空间。

（三）逐步转向有为政府和有效市场相结合阶段（2002年至今）

2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出“形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出建立健全政府、行业、企业等主体共同参与的职业教育办学机制。2019年出台的《国家职业教育改革实施方案》提出“职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”。2022年新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“新职教法”）明确了“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”的职业教育治理结构，鼓励和引导社会组织参与职业教育管理和办学，这为职业教育发展中发挥市场作用提供了法律依据，也推动职业教育发展模式逐步向有为政府和有效市场相结合转变。

二、“有为政府+有效市场”推进职业教育高质量发展的内在逻辑

（一）“有为政府”和“有效市场”的概念

1.有为政府。林毅夫提出，中国经济发展和转型的成功经验是有效市场和有为政府的有机结合［1］。陈云贤等进一步指出，中国特色的社会主义经济是有为政府和有效市场相结合的经济；有为政府是对非经营性、可经营性和准经营性三类资源功能作用系统的有为，是对资源调配、政策配套、目标实现三者合一的有为［2］。王勇、华秀萍对有为政府的内涵进行了进一步阐述：有为政府是在各个不同的经济发展阶段能够因地制宜、因时制宜、因结构制宜，有效培育、监督、保护、补充市场，纠正市场失灵，促进公平，提高全社会各阶层长期福利水平的政府；有为政府包含“动态变迁”和“主动改革”两层含义［3］。将有为政府的概念应用到职业教育领域，就是政府通过有效的政策供给，在宏观层面做好资源调控，克服市场失灵，促进职业教育健康发展；有为政府要做好“创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义”三方面工作，在此基础上明确各级政府的权力边界，科学作为，有所为有所不为，处理好政府与市场的关系。

2.有效市场。所谓有效市场是指市场上的所有信息都会很快被参与者领悟并立刻反映到价格中。这种假定的“完美市场”需要诸多必要前提，如：不存在交易成本和税收，所有资产完全可分割、可交易，没有限制性规定；市场价格已经包含所有可得到的信息，信息成本为零；市场参与者有足够的理性，能够迅速对所有市场信息做出合理反应等。简而言之，有效市场是指如果一个市场是有效的，就能通过价格信号和价格体系使资源配置达到帕累托有效［4］。将有效市场的概念应用到职业教育领域，就是通过市场反映教育供需状况，以市场机制调节教育供给，优化配置教育资源，调节供需矛盾。

（二）职业教育发展中政府作用的价值

政府作用对推动职业教育高质量发展的价值，可以从理论和实践两方面进行分析。

1.理论层面。首先，职业教育的准公共产品属性决定了政府必须提供主要办学经费，这是保障其发展的基础。根据萨缪尔森（Samuelso）提出的产品属性的三个标准［5］，即消费的竞争性、受益的排他性和效用的分割性，可将社会产品分为私人产品、准公共产品和纯公共产品。同时，社会产品具有可变性［6］。职业教育具有消费的不完全竞争性、受益的不完全排他性和效用分割的模糊性等特点，属于准公共产品。高职教育具备准公共产品的基本属性；中职教育则随着我国社会和教育形势的发展，其具有的消费竞争性逐步转化为非竞争性、正外部性逐步深化和拓展、个人收益逐渐弱化，其产品属性更接近公共产品［7］。根据产品成本分担理论，社会产品成本应由受益者分担，产品公共属性越大，则政府分担比例越高；反之，产品公共属性越小，政府分担比例越低。因此，无论高职教育还是中职教育，均属于准公共产品，必须由政府提供主要办学经费来保障和推动其发展。其次，职业教育的公益性和普惠性决定了发展职业教育的主要责任在于政府。教育有公益属性，必须坚持教育的公益性和普惠性。职业教育是教育的重要组成部分，理应将公平性和普惠性放在首位。新职教法第二十一条提出“县级以上地方人民政府应当举办或者参与举办发挥骨干和示范作用的职业学校、职业培训机构”，进一步明确了政府举办职业教育的法律责任。因此，举办职业教育的首要责任在政府，政府理应在职业教育发展中起基础性作用，这是保障职业教育公益性和普惠性的基本要求。最后，坚持职业教育的社会主义办学方向需要强化政府作用。新职教法第四条规定：“职业教育必须坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，贯彻国家的教育方针，坚持立德树人、德技并修”。职业教育的社会主义办学方向关系到“培养什么人，怎样培养人，为谁培养人”的问题。坚持政府在职业教育发展中的基础性作用，更有利于确保职业教育的社会主义办学方向，确保职业教育“为党育人，为国育才”。

2.实践层面。我国职业教育的发展历程充分证明了政府作用的重要性。从中职教育发展历程看，改革开放后，为顺应经济社会发展需要，1980年教育部和国家劳动总局发布《关于中等教育结构改革的报告》，提出一系列促进中职教育的倾斜政策，形成了行业企业、政府共同举办中等职业教育的格局。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，提出要“调整中等教育结构、大力发展职业技术教育”，并出台一系列政策，使职业教育获得了前所未有的发展。之后，由于毕业生包分配等政策红利消失以及高校扩招等原因，中职招生生源数量和质量出现较大幅度的下滑。从高职教育发展历程看，自1985年明确提出“积极发展高等职业技术院校”以来，国家通过多项强有力政策推动高职教育发展。在办学规模上，通过“三改一补”多种途径，形成“六路大军办高职”的局面，迅速扩大高职院校数量［8］；在办学质量上，先后实施示范校、骨干校、优质校、“双高计划”等项目，累计投入资金超5000亿元支持职业学校改善办学条件，促进高职教育飞速发展。截至2022年，职业本专科招生人数546.63万人（其中职业本科7.6万人），在校生人数1693.78万人（其中职业本科22.9万人），分别占本专科学校招生数、在校生总数的53.89%和46.29%［9］。

不可否认，政府作用是职业教育发展的关键性、基础性力量，但也应看到，随着社会发展，以政府为主导的发展模式越来越不适应时代要求。其主要表现在：一是随着经济社会发展和职业教育规模扩大，公众和企业需求多元化以及职业院校供给的多样化使得政府的有限理性和计划干预越来越无法协调职业教育各主体的利益诉求，以有限资金投入和政策项目引领职业院校发展的边际效应越来越弱［10］。二是政府主导发展模式使得职业院校形成政策依赖惯性，即紧盯政府导向而非行业企业诉求，专业布局“千校一面”，人才培养与市场需求脱节，职业教育与经济社会发展的适应性不强。三是行业企业和其他社会力量在职业教育人才培养过程中的话语权不够，核心利益诉求得不到有效回应，参与职业教育的积极性不高。四是政府的过度干预不利于市场发挥资源配置作用，社会资源不能充分有效进入职业教育领域，资源配置效率低下，优质教育资源不能向社会需求大、发展前景好的院校和专业快速集聚。因此，单纯依靠政府主导的资源扩张型发展模式将难以为继，亟须转变发展思路，借助市场机制集聚多方力量，实施以提高资源配置效率为重点的供给侧改革，探索职业教育高质量发展的新路径。

（三）职业教育发展中市场作用的价值

市场作用对职业教育高质量发展的价值，也可以从理论和实践两个层面分析。

1.理论层面。首先，根据社会产品成本分担理论，职业教育属于准公共产品，兼具公共产品和私人产品属性，需要通过政府、个人和社会共同分担成本，即职业教育的办学经费不仅需要政府提供，也需要市场承担一部分，市场也应在职业教育发展中有所作为。其次，职业教育的公益性和普惠性要求与市场作用并不冲突。政府承担主要办学经费是职业教育公平普惠性的保障，而其他社会力量参与职业教育则可以引入市场竞争机制。政府和市场共同作用既能保障职业教育的公平与普惠性，也能提高职业教育的质量和效益。再次，作为培养高技能人才的职业教育与市场经济存在广泛共性，具有与市场紧密结合的天然属性和独特的资源禀赋。市场的介入为改变职业教育单一办学模式、实现合作办学创造了条件，市场经济的价值规律为推动职业教育提高质量、提升效益提供了动力。最后，发挥市场在资源配置中的作用，能以市场机制实现优质资源的快速流动集聚，驱动职业院校提供适应性强的教育产品。教育服务与经济体之间的供求交换，必须通过市场机制，这样才能有效激励教育组织随时关注市场变化和需要。如果通过政府来传递变化信息并组织生产，将永远滞后于市场需求。这是政府不能完全替代市场来引导职业教育发展的根本原因［11］。

2.实践层面。我国民办职业教育和社会培训在市场力量的作用下蓬勃发展。在社会培训方面，20世纪80年代中期，沿海制造业和乡镇企业需要大量技术工人，大批农村剩余劳动力向城市流动，一大批民办培训机构应运而生，在满足市场需求的同时不断发展壮大。例如，北京新东方教育科技集团紧紧抓住出国留学和升学考试对外语培训的巨大需求，深耕外语培训市场，自成立以来累计培训学员2000万人次，成为中国大陆第一家在美国上市的教育机构。在民办职业教育方面，90年代前后，为有效吸收社会力量，弥补国家高等教育资源的不足，国家逐步开放了民办高等职业教育，期间涌现了如中华社会大学（北京经贸职业学院前身）、九嶷山学院（湖南九嶷职业技术学院前身）、海淀走读大学（北京城市学院前身）、上海建桥职业技术学院（上海建桥学院前身）等一批优秀民办职业高校。这些民办院校紧紧依托市场办学，在不断提供满足人民群众强烈需求的优质职业教育产品的同时，在国家教育体制改革创新、人才培养和经济振兴等方面发挥重要作用，为我国高等教育大众化做出了巨大贡献［12］。

毋庸置疑，职业教育能够且应当引入市场机制，发挥其高效的资源配置功能，以竞争机制实现优胜劣汰，激发职业院校的办学活力。但也应看到，完全由市场主导职业教育发展存在市场失灵的风险，其主要原因：一是完全由市场主导的职业教育将出现“强者越强、弱者淘汰”的马太效应，市场的价格机制将导致接受优质职业教育资源的受教育者承担高昂的学费，无法保障职业教育的公平和普惠性。二是教育追求的目标和价值取向是多层次的，不能把经济指标作为唯一的衡量标准，完全由市场主导的职业教育有导致政府丧失职业教育话语权的可能，存在资本把控、境内外敌对势力渗透的风险。三是准公共产品属性决定了职业教育除了会给受教育者带来直接利益之外，还会给国家社会带来较强的正外部效应。市场往往不能或有效提供正外部效应较强的公共产品或准公共产品，如果政府也不提供，将导致这些产品的供给不足甚至为零［13］。四是缺乏政府调控、完全由市场主导的职业教育存在无序竞争的风险。市场调节具有短期、局部、盲目和事后调节的特点，在完全由市场主导的初期的确能促进职业教育快速发展，但到一定时期就会出现供求失衡的现象，而无序过度的市场化将出现功利主义倾向，不利于职业教育的长期稳定发展。

综上，单纯依靠政府或市场均不能保障职业教育高质量发展，只有推动政府和市场有机结合，共同发挥政府宏观调控作用和市场资源配置作用，才能推动职业教育高质量发展。

三、“有为政府+有效市场”推进职业高质量发展的行为策略

在职业教育发展中，有为政府和有效市场相伴共生，有为政府是有效市场的前提和保障，有效市场是有为政府的依托和目标。有为政府和有效市场有机结合、相互补充，以有效市场弥补政府失灵，以有为政府破解市场失灵，共同促进职业教育高质量发展行稳致远。

（一）以有效市场弥补政府失灵

政府失灵主要指政府对市场的干预反而造成资源配置低效［14］。当前在职业教育领域，因政府失灵出现以下问题：一是政府为主的办学模式造成办学主体结构单一、活力不足；二是政府主导的资源配置模式造成资源要素市场开放不足、配置效率低；三是政府主导的发展模式造成校企利益错位。从当前来看，需要从培育多元办学主体、扩大要素市场开放、理顺校企利益关系等方面入手，以有效市场弥补政府失灵产生的问题。

1.培育多元办学主体，提升市场竞争。当前我国职业教育的基本格局是公办学校占主体、民办学校为补充，市场办学主体结构相对单一，市场竞争不充分。为此，一是试点公办院校实施混合所有制改革，通过社会资本进入公办院校、公有资本进入民办院校、不同资本合办院校等途径，进一步加强职业院校与社会企业之间的联结，并在利益层面不断寻求一致［15］。二是鼓励企业参与或独立举办职业教育，激发企业参与举办职业教育的积极性。企业举办职业教育易在校企之间形成亲缘纽带关系，在产教融合、双师队伍、实训就业等方面具有独特优势。三是在政策上落实民办院校的待遇，确保民办、公办职业院校公平参与市场竞争。

2.扩大要素市场开放，提升资源配置效率。新供给经济学指出，实现经济高效可持续增长，要通过市场驱动和政府推动的有机结合，通过供给侧改革激发内生变量的内在动力，强化全要素生产率，促进资源配置效率提升，实现要素资源效率最优化［16］。完全政府主导的资源配置，会因要素市场不够开放从而影响配置效率，如市场中的优质师资、优质课程、优良的实训设备不能被有效利用等。因此，以有效市场弥补政府失灵，就是扩大要素市场开放，提升配置效率，发挥市场在资源配置中的作用。具体可从以下几方面着手：一是积极推动企业和其他社会力量联合职业院校开设专业，提高职业院校专业设置对市场反应的灵敏度。二是鼓励学校创新校企合作方式，积极引入企业和社会培训机构的优质课程资源。三是破除限制院校间、校企间人员流动的身份、学历、职称门槛，支持公办职业院校招聘专业技术人员、技能人才担任专职或兼职教师。四是建立有效的校企合作利益分配机制，将企业优良的实训设备和完全真实的实训场地引入学校。总之，将新职教法的相关法律条文转变为具体的实施政策，建立容错机制，不断探索开放要素市场的新路，提高资源配置效率，真正发挥好市场在资源配置中的作用。

3.理顺校企利益关系，激活市场机制。在职业教育市场中，企业是间接消费者（通过向政府纳税间接向职业院校提供办学经费）和间接受益者（通过招收职业院校毕业生后间接受益）。由于企业不是职业教育的直接消费者，职业院校更关注直接消费者（学生和政府）的诉求，企业的诉求只能通过直接消费者间接传递。同时，企业作为职业教育的间接受益者，可以通过人才市场而非职业院校寻求所需人才。因此，学校与企业这两个本应紧密对接的市场主体却不能产生直接利益关系，导致校企合作“两张皮”。因此，解决校企利益错位问题，要理顺校企利益关系，以市场机制激发校企合作的内生动力。可采用的做法有：一是将职业教育的部分消费权归还企业，将企业由职业教育的间接消费者转变为直接消费者，如将政府直接拨付给职业院校的部分办学经费转变为职业教育券，政府向完成纳税的企业发放职业教育券，企业再以职业教育券向职业院校购买教育服务。二是落实新职教法的相关规定，细化“金融+财政+土地+信用”组合式激励政策，使企业可以从参与职业教育的过程中直接获利，从职业教育的间接受益者转变为直接受益者。三是建立多元评价机制，提高企业、社会和学生对职业教育评价的话语权，以市场评价职业教育质量，形成优胜劣汰的竞争机制。

（二）以有为政府破解职业教育发展中的市场失灵

市场失灵就是通过市场力量无法实现资源的最优配置，出现这一现象的原因包括垄断、外部性、公共物品和不完全信息等因素。就职业教育而言，造成市场失灵的主要原因一是长期以政府为主的办学模式形成体制垄断［17］，二是稳定的政策环境、公平的竞争秩序尚未有效建立，三是优质的公共服务、透明的市场信息有待健全。对照有为政府“创造良好发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义”三个主要职能，以有为政府破解市场失灵可从以下三方面入手：

1.提供优质公共服务，维护教育公平正义。一个有为的政府要承担起提供公共服务、维护公平正义的职责，这是职业教育公平普惠性的根本保障、有为政府的基本职责，也是破解职业教育市场失灵的重要手段。一方面，各级政府要最大程度地提供职业教育公共基础设施和公共服务，如建设高水平、专业化、开放共享的公共实训基地，开发建设职业教育优质共享的教学资源和平台，建设职业教育教师培养培训基地，保障职业教育经费足额投入。另一方面，建立就业市场岗位信息归集发布制度，健全公共招聘信息发布平台，确保就业市场的供需信息及时公开透明。同时，政府还要守护社会主义办学方向，把守市场竞争底线，规范办学行为，确保办学质量，推动不同区域均衡发展，维护教育公平正义。

2.“动态变迁”政府职能，变“单中心”治理为多元治理。经济发展过程本身就是过渡动态的过程，需要有为政府在每一个不同发展阶段对政府进行改革，因地制宜、因时制宜、因结构制宜，做好对应阶段应做好的事。这是有为政府“动态变迁”的内涵。因此，政府要“动态变迁”职能，朝着“政府+市场”主导的发展方向不断简政放权。一要厘清政府权力清单，逐步“赋权增能”于其他市场主体，合理配置政府的教育管理权、职业院校的办学自主权、行业企业的参与决策权、第三方机构的社会评价权，由政府的“单中心”治理转变为政府、企业、行业组织、第三方机构分权的多元治理。二要不断调整作用边界，实现政府与市场作用的动态平衡。三要借助科技手段提升政府管理职业教育的能力，倡导科学治理、高效治理。各市场主体也要推行信息化管理，提升治理效能，适应信息化竞争新常态。

3.“主动改革”政策环境，营造公平竞争秩序。良好的法治环境、稳定的政策预期是实现有效市场、克服市场失灵的根本保证。国家通过法律对职业教育进行规范调整，以法律权威和强制力确保职业教育市场主体和行政主体有章可循、严格规范、公正文明，保障职业教育的持续健康稳定发展。新职教法已经颁布实施，需要逐步出台各项具体政策措施以推进落地。一方面，在保证公益属性的前提下，进一步开放职业教育合作领域，允许企业、行业组织和社会力量平等参与职业教育；另一方面，保障不同体制的职业教育机构参与公平竞争，享受同等政策待遇。

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