湖北省PPP项目财政风险问题探究

摘"要：近年来，湖北省积极推进PPP项目，以缓解地方政府财政支出压力，提升地区公共服务水平，促进湖北省基础设施建设及产业转型升级，为区域经济发展注入活力。文章首先阐述了湖北省当前PPP项目财政风险的现状，其次深入剖析了湖北省在PPP项目运作中存在的风险识别能力不高、监管不到位等问题，最后提出了一些切实可行的提升湖北省PPP项目财政风险防控能力的对策建议。

关键词：PPP项目；财政风险；政府财政支出

中图分类号：F812.7""""文献标识码：A"文章编号：1005-6432（2024）22-0044-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.22.011

1"湖北省PPP项目财政风险防控的现状

1.1"湖北省PPP项目概况与财政风险表现

1.1.1"湖北省PPP项目储备情况

通过查询财政部政府和社会资本合作中心与全国PPP项目信息监测服务平台数据发现，截至2022年12月6日，湖北省各地级市累计PPP项目总数为814个，其中432个项目已录入财政部政府和社会资本合作中心管理库，录入数量在该库已录入的全国PPP项目总数中所占比例为4.3%，位居各省市前列。

图1"湖北省PPP项目地域分布

数据来源：全国投资项目在线审批监管平台。

如图1所示，从湖北省已录入全国PPP项目信息监测服务平台的814个项目地域分布来看，湖北省内PPP模式运用存在一定程度的两极分化现象，其中武汉市项目数量达94个，位居全省PPP项目数量第一；襄阳市、恩施州项目数量均为76个，并列湖北省PPP项目数量第二名；湖北省PPP项目数量第三名为荆州市和宜昌市，项目数量为70个。上述五个城市PPP项目共计386项，占湖北省全省PPP项目总量的47.42%。湖北省另外12个地级城市以及省直管县共计开展PPP项目数量为428个，其中PPP项目数量最少的地级市为随州市，数量为20个。

1.1.2"湖北省PPP项目财政风险表现

第一，股权投资风险。PPP模式成功运行的关键是政府与社会部门的协作，而股权投资风险原因主要表现为两者在股权投资主体操作上的失误。在PPP项目工程建设中，股权投资主体主要包含投资方、被投资方，其中PPP项目投资方将其自身所持有资金提供给被投资方，以满足被投资方在项目建设中的资金需求。

第二，成本分担风险。PPP"模式是政府与社会资本合作，而政府运用PPP项目主要目的是提供公共服务，但对于社会资本来说，盈利性是社会资本主要考虑目标之一，因此，PPP模式的核心特征就是风险分配。

第三，利益共享风险。在PPP项目中，政府部门与社会私人部门关于利益共享不仅仅体现在两者的收益分配方面，同时政府部门运用PPP模式开展项目建设大多集中在公共服务上，因此还需要有效防止社会私人部门在PPP模式中获取巨额收益。如果在PPP项目开展过程中，不加以约束私人部门对利益的分配额度，那么很有可能会出现为了更多利益而损害PPP项目建设的情况，从而影响PPP项目顺利开展。

1.2"湖北省PPP项目财政风险防控现有举措

1.2.1"加强制度体系建设

2021年，湖北省在PPP项目管理中，针对PPP项目绩效管理制度体系建设作出进一步加强。

第一，印发《湖北省政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理的通知》，从评价方式、管理要求、指标体系、结果应用、政策对接、先行先试等方面对湖北省各地加强PPP项目绩效管理提出要求。

第二，进一步分行业开展PPP项目绩效指标体系建设工作。湖北省积极组织各部门通力合作，在PPP项目管理中与湖北省文化和旅游厅印发了《湖北省文化行业政府和社会资本合作（PPP）项目绩效评价指标体系》，与湖北省建设厅研究草拟了《湖北省乡镇生活污水治理项目绩效管理工作指南》。

第三，指导基层单位做好系统建设工作。自财政部发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》以来，湖北省已积极指导以荆门市为代表的一些地级市、县级市开展试点工作，并结合本地实际，制定PPP项目绩效评估具体实施办法。

1.2.2"加强PPP项目动态管理

第一，坚持底线约束，严控财政风险。湖北省在当前PPP项目开展过程中积极做好财承红线和财承数据更新，加强财承预警，增强底线思维。按照“尽力而为，量力而行”的原则，湖北省发改委PPP项目管理部门严格把好项目入库审核关，严守PPP项目财政承受能力10%的“红线”和变相举债融资的“底线”。

第二，加强绩效管理，实行按效付费。湖北省在结合国家PPP相关文件后积极出台制度文件，要求各地按要求开展绩效评价，及时报送绩效评价报告。在2021年，一共收集全省已进入运营期的PPP项目绩效评价报告95份，并与PPP库逐一核实相关情况，落实按效付费要求，共付费151亿元。

第三，加大信息披露，优化营商环境。湖北省PPP项目管理部门定期对库内项目信息进行检查，如对资料不齐的项目信息要求补充到位、对信息更新不及时的项目要求及时更新完善。例如，2021年武汉市在全国地级及地级以上市政府财政透明度排名中，财政透明度排名前十，其中PPP信息公开部分获得高分，对武汉市不断优化营商环境、提高市场效率、规范主体行为起到积极作用。

2"湖北省PPP项目财政风险防控存在的问题

2.1"防控主体不明确

2.1.1"专业化防控人才素质有待提高

湖北省PPP项目实施机构及财政厅、发改委等部门针对社会保障、工业、交通等众多领域的PPP项目实施情况了解不够充分，同时在项目工程执行阶段对资金直接投入和对股权项目缺少进一步预算分析，使得湖北省PPP项目股权收益分配无法达到项目期望，从而存在带给湖北省财政风险的可能性。该问题主要体现在两个方面：一是PPP项目实施机构中的专业化人才素养不够，无法对政府部门和社会私人部门的行为进行约束，导致PPP项目在运行中的透明度和效率较低；二是PPP项目具体执行部门在项目执行阶段的监督管理人员不足，无法有效规避PPP项目在执行过程中带给湖北省财政支出的风险。

2.1.2"风险预警系统不健全

第一，湖北省当前没有建立一个统一的PPP项目信息系统，也缺乏完善的PPP项目申报信息系统，项目申报的流程不够透明化。虽然近年来湖北省政府正在逐渐加大对省内的PPP项目资金投入力度，但对于PPP项目的数据情况、项目申报可行性、实施情况、资金运用情况等问题没有做到全面透明化和全过程监管，从而无法切实提升湖北省PPP项目申报质量。

第二，湖北省财政监督体系不够健全，我国的社会主义市场经济改革进入深水区，PPP项目在执行过程中，仍然会受到市场经济、国际环境以及政策变动的影响，从而无法有效防范PPP项目给湖北省带来的财政风险。

2.2"防控措施不健全

2.2.1"审批准备不充分

第一，湖北省目前缺乏一套完善的PPP项目融资风险防控体系，致使PPP项目前期“详细调研”“规划预算”“论证准备”等环节不能妥善处理。

第二，湖北省在PPP项目开展中的法律法规等制度性文件较少，PPP项目建设周期相当长，在运行过程中的法律风险较高。

第三，湖北省PPP项目信息系统不健全，使得社会公众无法及时了解到湖北省PPP项目开展情况，从而给湖北省PPP项目开展带来隐形风险。

2.2.2"利益分配体系不完善

第一，PPP项目的风险分配比例和标准不合理。在PPP项目开展前期，政府部门与私人部门签订合同、设立PPP项目建设公司时，并未就风险分配比例制定明确的制度标准。相反，在项目工程建设中，政府部门与民间资本却经常处于博弈状态。

第二，针对PPP项目产品定价不够合理、缺乏公平性。PPP项目在建设和运营阶段时间都较长，在这期间，PPP项目会因为市场变动等因素遭遇意外风险，但是湖北省自PPP模式运行开展以来，一直缺少公平、合理的PPP项目产品定价机制，会给参与各方带来收益风险。

2.3"防控成效不明显

2.3.1"合作各方的契约意识不够强

一方面，湖北省在近年来开展的PPP模式缺少合理有力的责任追究机制，在PPP项目设计和合同签订等方面集中关注政府部门利益。

另一方面，湖北省针对PPP项目运行各环节的相关法律政策体系不够健全。目前，湖北省在PPP项目移交等方面的立法欠缺，无法达到湖北省PPP项目财政风险防控成效预期。

2.3.2"项目监管主体不明确

一方面，PPP项目实施过程中的法律制度不完善。湖北省在开展PPP项目时的监督管理制度和法律法规不完善，会进一步导致PPP模式运行的相关法律法规等配套措施缺乏。

另一方面，湖北省缺少高效的PPP监管组织机构。根据前文的分析，湖北省当前的PPP项目监督管理部门和机构设立较少，政府在项目运行中的监管职能未得到充分发挥。

3"提升湖北省PPP项目财政风险防控能力的对策建议

3.1"明确湖北省PPP项目财政风险防控主体

3.1.1"提升专业化人才素质

目前，湖北省内的PPP项目涉及领域众多、专业化较强，PPP项目建设与推广过程中会面临诸多的挑战和问题。湖北省主动提高PPP项目专业化人才素养，不仅能够推动政府部门和私营企业部门在项目开展中的行为规范，而且能够进一步提升PPP项目建设效率，缩短项目建设周期，规避部分财政支出风险。该建议主要涉及以下两点。

首先，针对湖北省内在建PPP项目的政府及企业部门员工进行专业化培训，规范项目流程，提高PPP项目建设质量与效率，从而达到防范湖北省PPP项目财政风险的目的。

其次，湖北省PPP项目主管部门要积极学习国内外及各地区先进的PPP项目财政风险防控措施与经验，建设PPP项目配套措施，提高人员待遇，加快人才引进，推动湖北省PPP项目稳健开展。

3.1.2"提升PPP项目监管人才能力

PPP项目财政风险防控不仅需要对政府以及企业资金的投入和运用进行规范，还需要程序规范、执行力强的项目监管部门进行监督。

在此基础上，针对目前湖北省PPP项目监管机构人员专业化方面存在的不足提出了以下建议：湖北省应当对"PPP项目监管机构人员进行专业化培训，使得工作人员充分了解PPP项目特点、监管难点与重点、政府政策解读等，并进一步制定科学、合理的绩效指标，使得各监管部门对PPP项目进行充分严格监管，从而有效防范PPP项目操作风险。

3.2"完善湖北省PPP项目财政风险防控对策

3.2.1"做好全面的项目前期工作

PPP项目准备工作主要包括详尽调查、全面计划以及充分论证等工作。在PPP项目正式实施之前，要对其进行全面调研，包括项目背景、预算以及是否可行等问题，并了解湖北省经济发展状况和政府固定资产投资状况。

在PPP项目前期筹备工作中，湖北省政府相关部门应该配备相应的专业审批工作人员，使其了解审批工作要点与重点，并在审批过程中对其进行监管，利用好政府内部监督和社会外部监督两个平台。

3.2.2"对PPP项目相关法律进行深度创新

湖北省在PPP项目相关的法律创新方面依旧存在不足，因此，当前的PPP项目财政风险防控工作应当着力构建一套完善的法律体系制度。

首先，要针对湖北省内的PPP项目发展状况和存在问题，制定适合湖北省的PPP项目相关法规，构建完善法律制度。

其次，湖北省财政厅、发改委等相关部门还应加大对PPP项目的法律宣传力度，使社会公众对PPP项目关键信息有全面的了解，从而更好地吸引社会资本参与其中。

3.2.3"建立健全信息服务系统

PPP项目服务体系信息化能够为工程建设提供更多技术、管理支持。在健全的信息服务系统建设的背景下，不仅有助于促进PPP项目顺利实施，还能够进一步提升PPP项目的审批效率，缩短项目建设周期，吸引更多社会资本参与建设。

湖北省各级政府部门应该将涉及PPP项目建设的高频率咨询问题统一发布，并对部分专业服务单位的操作流程和服务态度进行规范化和标准化，积极运用政府公开平台和其他媒体公开，同时引入互联网平台开展相关业务申报和审批、监管等服务，进一步减少PPP项目建设时的专业服务整体费用。

3.3"提升湖北省PPP项目财政风险防控效果

3.3.1"强化问责机制

PPP项目开展关键就是合作方之间在项目竣工后按照合同规定履行各自合同义务，但目前湖北省PPP项目运作过程中存在着大量虚假信息，主要原因是政府部门和社会私营部门缺乏合作契约意识。

在此背景下，湖北省应该在PPP项目建设的项目识别阶段，通过充分的背景调查建立相关合同、强化问责机制，并通过PPP项目监管机构及时、全面监督管理，对项目建设过程中出现的未按照合同约定履行义务的行为进行严格处罚，但是处罚措施也应当合理、适度、公平和透明，以此达到预期财政风险防控效果。

3.3.2"构建和维护PPP合同法律落实机制

由于在PPP项目建设过程中，建设双方的契约意识较弱，进一步反映了湖北省在PPP合同法律落实机制上的不完善。

根据湖北省目前的PPP项目发展现状，当前缺乏全面的法律体系，只有部分的条例通知出台，如《湖北省政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理的通知》等，因此，湖北省发改委、财政厅等PPP项目的监管平台应当从法律层面出发对合作各方以及社会大众的利益进行保护。

4"结语

近年来，湖北省经济在从高速度增长向高质量增长的转变上取得了不小的成效，但财政收支缺口方面的压力亦较为严峻，为了缓解政府财政在投资支出方面的压力，湖北省将PPP模式推进运用于公共基础设施及公共服务领域，在大力发展公共基础设施的同时需要注意到，当前湖北省在PPP项目运作、监管等方面还存在诸多不足，湖北省各级地方政府需要高度重视及控制防范推进PPP项目所可能带来的新的财政风险，并进一步明确湖北省PPP项目财政风险防控主体、健全湖北省PPP项目财政风险防控措施、提升湖北省PPP项目财政风险防控成效。

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［作者简介］吴志鹏（2000—），男，汉族，湖北随州人，武汉商学院经济学院经济与金融专业，研究方向：财政金融理论与政策；通讯作者：陈都（1982—），男，汉族，湖北咸宁人，经济学博士，武汉商学院经济学院副教授，金融系主任，研究方向：财政金融理论与政策。