《物权法》框架下的PPP项目资产权属问题探析

孙广阔

【摘 要】随着财政部和发改委对PPP模式在基础设施建设等领域的大力推广，各地PPP项目如雨后春笋版出现，但我国大多数PPP项目都处于起步阶段，好多项目仅仅处于论证和初期建设阶段，没有涉及项目资产的移交问题。PPP项目的生命周期较长，但未来肯定会遇到项目资产权属的难题，本文从物权法的角度出发，为解决这一问题，提供新的角度。

【关键词】PPP项目；资产权属；物权法；房随地走

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系。

为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城市建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，近期国务院、财政部、发改委及相关行业主管部门密集发布了一系列关于政府和社会资本合作（PPP）的政策文件，要求各地的市政基础设施和公用事业项目，应优先考虑采用PPP模式建设。2015年1月1日起施行的新修订《预算法》要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制；财政部2015年4月印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》以及即将正式发布的《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》等一系列文件，也是国家强力推进PPP模式的相关配套政策和保障措施。

PPP项目资产权属一直是PPP项目实践操作中争议较大的问题，2007年《物权法》的出台，为我国PPP项目资产权属问题的解决提供了一定法律依据。

（1）《物权法》第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”

（2）《物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”

基于上述两条法律规定，PPP项目中建设用地使用权人是基于建造这一事实行为，以原始取得的方式取得了PPP项目的资产所有权，根据现有的法律规定，不需要到登记机关进行不动产权属登记。只有在处分不动产时，才需要依法办理登记，此时的项目资产登记没有设立新物权的法律效力，而是一种物权变动的“对外宣告”。因此，笔者认为，在现行《物权法》框架下，在一般情况下，若无相反证据证明（如其他法律法规或项目合同规定了资产权属等其他情况），PPP项目公司在取得建设用地使用权后建造的PPP项目资产归项目公司所有，但这里还有两点需要进一步分析和探讨。

一是特殊资产权属的确定。我国《物权法》第52条第2款规定：“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。”但这只是一个概括性的规定，没有对上述特殊资产的权属问题作出具体的规定，需要进一步依据我国的其他法律法规来明确资产的权属问题。譬如在铁路方面，国务院在2014年11月发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2013〕33号），提出向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的经营权、所有权，随后，国家发改委在2015年7月发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础[2015]1610号），该实施意见意味着我国铁路经营权、所有权开始向社会资本的全面放开；公路方面，虽然国家出台了《公路法》，但并没有明确规定资产权属问题，国务院和发改委也没有明确的法律法规规定公路的资产权属问题，这为以后社会资本参与公路建设获得公路的经营权、所有权留下了可操作的余地；电力设施、电信设施和油气管道等基础设施的资产权属在法律上也缺乏明文规定。在PPP项目的实践中，一般采取约定或者依基础设施的公益性而直接确定其资产权属的方式。对此笔者认为，随着我国政府在基础设施建设领域大力推行PPP模式，引进社会资本来举办公益事业、建设公共基础设施将更加普遍，未来应当在遵循《物权法》框架的基础上，进一步简政放权、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，放开其他公用基础设施领域的所有权和经营权，并切实保护项目公司的相应权利，从而鼓励社会资本积极参与公共基础设施建设。与此同时，政府还应确保这些私人公物服务于社会公众，保障社会公共利益。

二是“房随地走、地随房走”原则。《物权法》第一百四十六条规定：“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分”；第一百四十七条规定“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”；第一百八十二条规定“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押”。上述三条规定与《担保法》第三十六条一起构成了“房随地走、地随房走”原则。但如上所述该原则只能适用于继受取得的范畴，即存量PPP项目的资产转让，并不能直接适用于新建PPP项目。在存量转让PPP项目中，如转让项目的建设用地使用权，则项目资产随着建设用地使用权一并转让；如转让项目资产，则项目资产占用范围内的建设用地使用权也随项目资产一并转让。

关于PPP项目资产权属问题，其实在现实操作中十分复杂，涉及政府和社会资本双方的利益分配，仅现有的《物权法》的相关规定，不足以解决实践中的所有问题。目前我国正在加大PPP模式的相关立法，《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》已经公布，相信在未来，有关PPP项目资产权属方面的立法将会更加完善。