基于公务员数字素养模型的政府数字化转型问题研究

〔内容提要〕在政府治理数字化转型的背景下，数据驱动的公共管理与决策成为政府治理新范式，数字素养已然成为公务员必备的能力素质。但是受制度、工具、组织、主体等因素影响，数字政府的建设出现了四类问题——数字形式主义、基层领导干部观念意识的碎片化问题、部门间协同能力不足以及国家信息安全和个人隐私保护问题。而公务员政府治理的主体，其数字素养起着重要作用。本文通过一个分析框架来探寻数字素养与这些问题之间的关系，构建起公务员所必需的数字素养蛛网模型，提出重视数字治理专业人才培养、加强数字培训、提升数字认知、增强数字化沟通协作能力、加强数据安全机制与安全管理能力等对策，以此提升公务员的数字素养，助力解决政府数字治理过程中出现的问题。

〔关键词〕公务员能力；数字素养；数字政府

注：本文受沈阳市哲学社会科学专项资金资助项目“人才促进沈阳经济高质量发展的路径与对策研究”（项目编号：SY20230260Y）资助。通讯作者：姜慧

一、引言

伴随着我国数字经济的不断壮大，我国各级政府的数字化转型也迅猛发展。从2012到2022年，我国电子政务发展指数国际排名从78位上升到43位，全国一体化政务服务平台用户超10亿人，实现1万多项高频应用的标准化服务，大批高频政府服务事项实现“一网通办”“跨省通办”。

政府数字化治理体系和治理能力取得显著进步的同时，数字化转型过程中的问题也日益暴露出来，突出表现在数字形式主义、基层领导干部观念意识的碎片化问题、部门间协同能力不足以及国家信息安全和个人隐私保护等方面。导致这些问题的原因和解决这些问题的措施涉及多种因素，但公务员的数字素养则是一项基础的又常被忽视的因素。国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》中指出，把提高领导干部数字治理能力作为各级党校（行政学院）的重要教学培训内容，持续提升干部队伍的数字素养，创新数字政府建设人才引进培养使用机制，建设一支讲政治、懂业务、精技术的复合型干部队伍。政府的数字化转型不仅仅是数字技术的应用问题，而是涉及思维观念、制度体系、组织结构、业务流程、治理手段等的系统问题，而公务员作为数字政府的主体、执行者，是否具备相应的数字素养，对于政府的数字化建设影响重大。但是受多种因素影响，如地域、教育因素，公务员的数字素养表现出不同程度的缺失或不足，成为政府数字化转型的制约因素之一。

学术界对数字素养的理解随着数字技术的发展和深度应用而不断深入，对数据治理、数字政府的既有研究多偏重于宏观层面的制度、组织与技术，对“人”这一核心要素关注尚显不足。本文从公务员数字素养入手，分析其存在的不足，进而提出通过提升公务员数字素养解决政府数字化转型中问题的途径。

二、公务员数字素养概念内涵及框架构建：一个蛛网模型

从政府数字化转型的角度审视，为了适应数字政府建设和发展的要求，公务员必须不断提升数字素养，转变思维模式，提高自身适应和应用数字技术的能力。学者张春红、杨涛基于质性和量化的混合研究设计，发现公务员数据素养概念具有复合性，是公务员群体胜任数据活动全过程所需能力素质的综合。本文通过构建公务员数字素养的蜘蛛网模型，将公务员的数字素养划分为4个维度、12个方面，如图1所示。

数字认知能力要求公务员具备基本的数据意识、数据技能和数据知识。数据意识是指能够理解数据的重要性，主动从数据角度思考问题，对数据的产生和应用具有足够的敏感度；数据技能是指能够对所掌握的数据资源进行归纳整理和分析利用，能够高效、精准地提出数据需求并运用于解决实际工作问题；数据知识是指对数据科学规律和原理的掌握情况。数字认知能力素养需要公务员将与数据相关的知识、技能和意识综合起来，形成统一的整体。

数字技术应用能力是利用数字化工具开展政务工作的根本技能储备。技术是将数字化时代的重要生产要素——数据——整合开发为应用的渠道和手段。政府数字化转型过程中常用的技术包含互联网及其硬件、软件的应用技术，包含数据收集、存储、清洗和挖掘分析的大数据技术，包含自然语言生成、语音识别、机器学习等人工智能技术。在政府数字化转型背景下，政府部门许多工作的开展以及公共服务的提供都建立在数字平台和软件的基础上。公务员不必对上述技术知识完全精通，只需掌握技术原理及其在政府治理中的应用和技术发展的趋势。

数字沟通协作能力又可以分为数字化信息交流能力、数字化在线协作能力以及在数字化环境下引导舆论、沟通群众的能力。数字化信息交流能力是指能够利用数字化技术提升信息传递效率、促进公务信息与数据共享的能力；数字化在线协作能力是指公务员能够利用各种数字技术和平台有效开展内部协作的能力。在数字化场景中，公务员需要具备利用数字技术和平台对外交流、协作的能力，具备引导舆论正确走向，运用通俗简易的语言、方式去处理群众面临的数字化难题。只有这样政府各部门才能有序、高效地开展内外协作，共享数据，共同解决政务问题。

数字安全管理能力是指公务员能够安全、合规地使用数字基础设施和公共数据，并且在数字化治理过程中具备较强的意识形态安全意识。安全素养既包括数字化系统的操作流程等安全知识，还包括识别安全风险、维护数据安全与意识形态安全的意识。数字安全管理能力强调的是公务员在利用数字基础设施和数据时的安全性和合法性，是公务员数字素养中的基本原则和底线。

当四大维度及其各个维度下方所含的12个方面能力完备时，公务员的数字素养就会形成一张稳健的蜘蛛网，推动政府的数字化建设顺利进行下去。反之，当公务员的数字素养在某一维度有所欠缺时，政府的数字化建设就会出现相应的问题。因此，面对政府数字化转型中出现的问题，必须厘清其与公务员数字素养之间的关系，找出缺失的维度，采取措施加以弥补，才能从根本上解决问题。

三、公务员数字素养与数字政府建设：一个分析框架

数字政府建设是通过利用数字技术改革政府现有的组织结构、制度体系、业务内容和业务流程等，最终提升政府的治理能力。关于数字政府建设的已有研究对于组成政府的核心要素即公务员的重视不够，但从根本上说，公务员的数字素养决定了数字政府建设的成败，因为政府组织的重组、制度的变革、业务的再造等都需要有相匹配的公务员数字素养，否则，数字将是死数字，数字技术将是死技术。本文提出一个分析框架，用以说明公务员数字素养在数字政府建设中的作用（见图2）。

该框架主要内涵如下：

1.数字政府建设

大数据、云计算、区块链等数字技术改革传统政府的组织、制度、业务（包括业务内容和业务流程的变化），形成与数字时代相适应的新组织、新制度、新业务，实现治理效能、治理进度、治理程序的蝶变，提升数字治理能力。即图2中A→B→C的路径所示。

2.公务员数字素养的作用

D→E的路径表示，数字技术会通过提升公务数字素养而直接提高政府数字治理能力。更重要的是，公务员的数字素养在数字政府建设中起着重要甚至根本性的作用。俞可平在《论国家治理现代化》一书中也指出：“政府数智化转型过程中，技术、制度因素以外的治理主体的素质会深刻影响国家治理的效能。”政府的数字化建设依靠公务员执行推进，而数字技术作为工具，影响其效用的最主要因素就是执行技术的主体——公务员。简·E·芳汀在《构建虚拟政府——信息技术与制度创新》中阐述客观技术与实际执行的技术是不一样的，要让数字技术与政府充分地融合，发挥其最大效用，必须重视提升公务员的数字素养。公务员既有的数字素养水平会影响传统政府的组织、制度、业务等的变革方向、程度、速度等，促进数字政府建设，如路径F所示。而另一方面，如路径H所示，公务员的数字素养提升又会更好地匹配数字政府中新组织、新制度、新业务，进而提升政府的数字治理效能。

3.公务员数字素养的影响因素

公务员的数字素养达到什么程度，一方面取决于客观的数字技术本身，如D所示；另一方面则取决于其所在的政府的组织、制度和业务的特征，如G、I所示。借鉴简·E·芳汀对客观技术和实际执行技术的区分，可以说，客观的数字技术构成了公务员可获得的数字素养的机会可能集，但公务员实际的数字素养水平、提升的快慢等，则依赖于传统政府的组织、制度、业务特征，这些特征会促进也可能会阻碍公务员对数字技术的情感认知以及内化程度，继而显现出相应的数字素养。而当政府进行数字化转型后，新组织、新制度和新业务等会对公务员数字素养提出新的需求，提升公务员数字素养。

四、数字政府建设中的问题：基于公务员数字素养的分析

目前，数字政府建设中仍存在数字形式主义、观念碎片化、部门间协调不足以及数字安全漏洞等问题。这些问题与数字技术发展水平和制度不健全有关，但很大程度上是由于公务员数字素养不能适应数字政府建设的要求造成的。

1.数字形式主义——数字技术应用能力不足

政府的数字形式主义是压力型体制下的制度性产物，体现为公务员的策略性应对行为。大数据促使政府治理模式的改变，而公务员作为政府的主体、执行者，必须转变思维方式，把事务问题转换成数据问题，把决策问题转化成算法问题。但由于地区、教育等因素影响，公务员的数字技术应用能力与现实需要之间存在鸿沟，就出现了披着数字化外衣的形式主义——“数字面子工程”。具体表现为名目繁多的线上投票、网络问政平台的敷衍性回复、信息数据的重复收集。数字治理强调数字化改造，将传统的工作方式改造为依靠技术积累和程序标准的操作平台，而部分公务员因缺乏相应的数字化应用能力，只能将“互联网+政务”简单地等同于“政务服务+互联网”，将传统的政务服务简单地搬到网络平台上，其管理和服务本质上是滞后的。

2.基层领导干部观念意识的碎片化问题——数字认知不足

基层数字政府建设过程中的碎片化现象是指受地区经济、基础设施、领导认知等主观因素影响，导致各地区数字政府建设缺乏统一的标准，呈现零散的状态。目前，基层数字化的建设落在乡镇人民政府的管理范畴，但是没有专业的部门与市县一级的对应，且领导干部对于数字化转型的认知存在差异，对于数字政府的建设有着不同的治理理念，甚至有些领导可能对数字政府的建设存在错误认知。就出现了一个领导班子一套方案，数字政府的建设“碎片化”的现象，导致基层政府资源整合能力不足，给基层政府的数字化转型带来了更多的改革任务和更大的压力。究其根本，是公务员对数字技术的理解和认知出现了问题。技术认知是指技术主体对技术的理解、解释和控制，贯穿客观规则和主体创造力的过程。就大数据技术应用而言，不同的理解进一步对定义组织和技术标准构成了挑战，并使得在公共管理中使用大数据的共享愿景或未来路线图很难达成一致，减缓了大数据潜在使用价值的开发。所以毋庸置疑，公务员对数字技术的认知制约着政府数字化转型的进程与质量。具体来看，现阶段一些公务员对政府数字化转型的理解依旧停留在表面，简单地将政府数字化转型视为是在原有电子政务的基础轨道上布局大数据、区块链和人工智能等数字技术的过程，远没有认识到数字化转型给政府业务流程、治理制度以及基本理念等带来的变革性影响。

3.部门间协同能力不足——缺乏数字沟通协作能力

各级数字政府建设统筹工作的情况比较复杂，各数字政府建设做法也不尽相同，导致地方政府数字化进程中协同能力和水平参差不齐，制约了政府、社会和市场的相互合作。地方政府上下级之间、部门之间、机构公务员之间沟通、协作能力缺乏，导致政策衔接不畅，政策零散化、碎片化，信息互联互通受到抑制。加剧了“信息孤岛”效应，不能有效形成共筹共建凝聚力、共享共治合力，抑制了数字化政府建设的进程。

4.国家信息安全和个人隐私保护问题——数字安全意识匮乏

数据的开放与共享是数字政府建设必不可少的环节。但是数据的开放与共享又会产生数据安全问题以及隐私泄露的风险，大数据时代下，政府面临的数据是庞大且复杂的，这对于政府的数据安全防护提出了更高层次的要求。但是由于公务员对数字只收集而不整理，导致数据杂糅、数据缺失现象频频发生。数字政府建设过程中面临的安全风险，又可以进一步划分为技术风险、数据安全。其中技术风险主要是指信息安全问题，人们主要面临着网络信息攻击、信息安全漏洞、信息泄露等信息安全问题。这一点也比较普遍，比如一些群众在微博平台化身“键盘侠”，煽动舆论走向，给政务部门施加压力。政府数据安全主要包括数据滥用和数据监管。比如，公务员对数据收集、整理不重视，随意将公民信息授予第三方使用，就会造成公民信息的泄露，政府公信力也会下降。同样随着社会的发展，电子信息渠道也越来越多样化，政府对数字化的监管的难度进一步加大。

五、通过提升公务员数字素养促进数字政府建设

1.重视数字治理专业人才培养

公务员是数字治理的主要力量，对于矫正数字形式主义起着关键作用。因此，数字治理对于工作人员的专业素质提出了更高的要求。不仅要转变思维方式，将决策问题转为算法问题，用数据说话。更要提升自身的数字化应用能力，从数据中发现问题，用数据解决问题。因此，应当通过科学的培养，提升公务员的数字技术应用能力，包括信息能力、技术能力、协作能力、问题解决能力等，使其数字素养能够与当下的数字技术匹配，并出台相应的激励就业政策，鼓励具有大数据思维、数字化技术的人才进入公务员队伍当中，提升数字治理队伍的吸引力。

2.重视数字培训，提升数字认知

首先，将提高公务员的数字认知能力作为公务员晋升培训的重要环节，并把数字认知能力的培训任务列入组织部门、人事部门的日常培训中，让数字素养系列课程进入各级党校系统，作为领导干部晋升和基层干部调入机关任职的必要环节。其次，针对公务员的工作特点，予以针对性的培训，提高其数字认知能力，改善对数字化的固有认知。公务员的工作多繁琐，整块时间少，因此可以利用线上教学的方式向其传授数字化的知识。

3.构建“网络化”治理模式，增强数字化沟通协作能力

从治理的方式上看数字政府引发了政府结构由碎片化到整合，政府管理也从封闭走向开放，因此数字政府的建设要依托网络化组织结构，变部门之间的垂直沟通为水平沟通，增强政府部门间的协同合作能力，建立合作关系，构建扁平化的组织结构。在这一过程中，首先，公务员的数字化沟通协作能力起着至关重要的作用。公务员需明确自身在信息网络中的定位，善于利用远程会议、即时通信消息、电子邮件传输等方式，打破时间空间限制，高效、精准地接受和传递政务信息。其次，数字治理中，跨层级、跨部门协作需求日益增加。领导干部要善于利用政务APP、公众号等数字化平台建立线上项目工作组，借助数字化工具进行任务分解、进度跟进，实时接收执行反馈。培养各级公务员良好的在线协作能力，以胜任线上项目协作工作。

4.从“封闭化”到“开放化”，加强数据安全机制与安全管理能力

制定数字政府治理标准，整合数字政府资源.强化多元主体互动与协同，让各个部门对数据的收集、整理、存储有一个统一标准，并且进一步明确各级政府部门以及部门岗位对数据使用权限实现政府内部数据的共享，完善运行机制。具体来看，首先要加强数据安全技术，防止政府数据外泄。加强公务员的数据保护意识，不将数据随意授权给第三方。与此同时，应当增强政府权威与公信力，组建拥有数字技术的人才队伍，加强数据监督。面对多元化的数字治理形式，政府要时刻保持清醒，加强监督，净化网络环境。避免多元利益主体“寻租”现象，建立一个阳光透明便捷、高效的基层数字政府。

（作者单位：沈阳师范大学管理学院）