《粮食安全保障法》实施背景下粮食安全保障能力提升研究

摘要：《中华人民共和国粮食安全保障法》是我国粮食安全史上的首部法律，为粮食安全法治建设提供了有力支持。学法、懂法、用法，制定粮食安全保障法实施细则，认真落实耕地保护、粮食生产、储备、流通、加工、应急、节约、监督管理、法律责任等重点工作，提高粮食安全保障能力是涉粮部门的职责和使命。文章提出，要牢牢守住耕地命根子，夯实粮食安全保障基础；在抓实粮食面积、产量上下功夫，增强粮食供给能力；在抓好粮食储备方面出实策，强化粮食安全的“压舱石”作用；在强化宏观调控，搞活粮食流通上做文章，构建全国统一的粮食大市场；在粮食加工方面求创新，满足人民群众对美好生活的向往；在监督检查、规范市场方面出真招，营造有利于粮食安全保障的环境等六个方面建议，全面提升粮食安全保障能力。

关键词：粮食安全；保障能力；法治建设

中图分类号：F30 文献标志码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20240103

Research on the improvement of food security capacity under the implementation of the Food Security Law

Liu Xiaoyao

（ Law School， Central South University， Changsha， Hunan 410000 ）

Abstract： The Food Security Law of the Peoples Republic of China is the first law in the history of food security in China， which provides strong support for the construction of the rule of law for food security. It is the responsibility and mission of food related departments to learn， understand， and apply the law， formulate detailed rules for the implementation of the Food Security Law， conscientiously implement key contents such as farmland protection， food production， reserves， circulation， processing， emergency response， conservation， supervision and management， and legal responsibility， and improve the ability to ensure food security. The paper points out that we should firmly guard the vital root of cultivated land， tamp down the foundation of food security， make great efforts to strengthen the food supply capacity by strengthening the area and output of food， and put forward practical measures in strengthening the food reserve， to strengthen the "Ballast" role of food security， to make efforts to strengthen Macroeconomic regulation and control and invigorate food circulation， to build a unified national food market， to seek innovation in food processing， to meet the Peoples aspirations for a better life； to make effective measures in supervision and inspection， regulating the market and creating an environment conducive to food security； and to improve food security in an all-round way.

Key words： food security； supportability； legal construction

《中华人民共和国粮食安全保障法》将于2024年6月1日实施，这是粮食安全工作史上的一件大事，标志着我国粮食安全从政策管控向法律治理的重大变革，具有里程碑意义。

1 《粮食安全保障法》顺势应时出台，为粮食安全法制建设提供强力支持

新中国成立以来，为保证国家粮食安全，粮食生产、流通、消费等相关行政部门在各自领域制定了一系列政策法规，但囿于部门职责，往往是相关政策各管一段，碎片化、部门化特征明显。在百年未有之大变局下，粮食安全成为世界性问题，粮食安全保障是治国理政的头等大事，出台一部系统的、权威的粮食安全保障法是时代之要，现实所需。

1.1 《粮食安全保障法》是国家粮食安全的“定海神针”

党中央高度重视粮食安全，任何时候都把粮食安全作为经济发展、社会稳定、国家安全的重要工作来抓。党的十八大以来，习近平总书记关于粮食安全作了系列论述，强调指出“中国人的饭碗要牢牢端在自己手中，我们自己的饭碗主要装中国粮”“只有把牢粮食安全主动权，才能把稳强国复兴主动权”“必须全方位夯实粮食安全根基，既要抓物质基础，也要抓机制保障”。党中央、国务院出台了一系列确保粮食安全的政策措施，我国粮食产量已连续9年稳定在6.5亿吨以上。然而，我国人口众多、消费基数大、耕地资源偏紧、环境保护压力大的现实问题仍长期存在；2023年我国进口粮食1.6亿吨，其中大豆占比超6成[1]，粮食结构性紧平衡的状况短期难以改变；人民对美好生活向往的期望值不断提升，粮食需求多元化演进，增加了粮食安全保障的难度和变数。近几年，粮食安全生产、流通、消费中存在的短板和问题更敲响必须抓好粮食安全保障的警钟。党中央审时度势、超前谋划，全国人大通过《粮食安全保障法》，进一步压实中央和地方粮食安全责任，巩固提升保障粮食有效供给和防范粮食安全风险的能力。

1.2 《粮食安全保障法》彰显鲜明的时代性

加强党对经济工作的全面领导是习近平经济思想的重要内容。“粮食安全坚持党的领导”是遵循习近平新时代中国特色社会主义思想的具体体现，“以我为主、确保产能、立足国内、科技支撑、适度进口”的粮食安全战略作为立法的重要支撑贯穿始终，是党中央对国际国内粮食形势的精准判断，为粮食安全保障工作指明了发展方向。确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”和“粮食、能源资源、重要产业链供应链安全”，为抓好粮食安全保障指出了发力重点。《粮食安全保障法》将极大地增强以国内粮食安全稳定性应对国际粮食形势不确定性的信心和能力。

1.3 《粮食安全保障法》突出抓粮管粮治粮的系统观念

保障粮食安全是一个系统工程。制定《粮食安全保障法》对耕地保护利用和粮食生产、储备、流通、加工、应急、节约等各环节作出系统规定[2]，既有宏观层面的原则要求，又有微观层面的落实措施，突出了耕地和种子在粮食安全保障中的关键作用，铺排了储备、流通、加工等业务环节的功能区分，提出了应急管理、节约用粮、监督检查、法律责任等制度要求，形成了粮食安全保障体系的闭环，全方位夯实了粮食安全法治根基。

1.4 《粮食安全保障法》体现“以民为本”的思想理念

粮食是种出来的，调动农民种粮和地方政府抓粮管粮的积极性是保障粮食安全的基础。“健全粮食收益保护机制”“完善农业支持保护制度和价格形成机制”等条款，着力保护粮食生产者的种粮积极性，让农民有盼头、有劲头。“健全粮食主产区利益补偿机制”“完善对粮食主产区财政转移支付”将有利于粮食主产区政府进一步承担起粮食安全保障主动作为职责，为保障粮食主产区的利益提供法律支撑。

1.5 《粮食安全保障法》传承爱粮节粮的美德

粒米如金，爱粮惜粮是中华民族的优良传统。《粮食安全保障法》贯彻习近平总书记关于“节粮减损”的重要批示精神和中央文件要求，强调各环节坚持“厉行节约，反对浪费”，鼓励建立“健全引导激励与惩戒教育相结合的机制”，对减少粮食产前、产中、产后损失浪费作出了明确规定，强调了国家在粮食节约、减损提效方面的行为导向，弘扬和传承了爱粮惜粮节粮的传统美德。

1.6 《粮食安全保障法》强化监督检查违法处罚力度

在充分总结粮食安全保障工作经验、剖析存在问题的基础上，《粮食安全保障法》坚持问题导向，对各个环节的违法违规行为作出了类型化表述，依据违法违规的性质和严重程度采取相应的行政、经济、法律等追究和问责手段，指向性、针对性、实用性较强，贯彻了从严抓粮治粮，有法必依、执法必严、违法必究的法治精神，为保障粮食安全构建了法制屏障。

2 学习贯彻《粮食安全保障法》，推进地方出台实施细则

2.1 深学细悟《粮食安全保障法》精髓要义

《粮食安全保障法》共11章74条，是贯彻落实习近平总书记关于粮食安全重要论述精神的集中体现，从法律层面界定了粮食安全保障“干什么、怎么干、谁来干”等重要问题。发改、粮食、农业、自然资源等涉粮部门要组织系统学习，做到知法、懂法、用法，充分发挥法律护航作用，更好指导工作。同时，要加大法律宣传力度，把法律进机关、入学校、下企业作为一项重要工作抓紧抓实，把粮食安全意识传导到全社会，司法、执法等部门要加强违法、违规行为的查处，把法治要求贯彻各项工作始终，以强化法律权威和警示作用，形成自觉遵法守法的氛围。

2.2 制定《粮食安全保障法实施细则》

粮食安全牵一发而动全身，粮食主产区、主销区、产销平衡区粮情粮况差异较大。各地结合实际，制定具有地方特色的《粮食安全保障法实施细则》是紧要且必须的一项任务。各地要积极做好立法计划、立法方案，并有效推进立法工作。在制定实施细则时要做好行政规章与法律法规的衔接传承，坚持先立后破、稳步推进原则，防止出现“制度空白”“法制真空”影响粮食安全。要完善以《粮食安全保障法》为主体、地方法规及部门规章为补充的多层次法律体系，细化量化措施要求，从而使《粮食安全保障法》落实落地，更加有利法律效能发挥。

3 遵循《粮食安全保障法》，全面提升粮食安全保障能力建议

3.1 牢牢守住耕地命根子，夯实粮食安全保障基础

地之不存，粮将焉附。近年来党中央加大了耕地治理力度，通报处理了一批乱占、滥用、污染破坏耕地的行为，“非粮化”“非农化”“撂荒闲置”等现象得到有效遏制，但耕地资源总量趋紧、土地供给与建设扩张刚性需求的矛盾始终存在，坚守“耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界”，是一项长期且艰巨的任务。因此，地方政府要全面压实耕地保护责任，以“长牙齿”的硬措施遏制耕地非农化、非粮化趋势[3]，维护耕地目标责任状的严肃性。深入贯彻落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，大力推进高标准农田建设，提升粮食产能保障能力，以高品质、高标准农田保障主粮安全。同时，要加大耕地占补平衡专项检查力度，既注重补地数量，又重视补地质量，鼓励耕地储备。此外，还要科学规划耕地用途，涵养地力，提高土地利用效能。

3.2 在抓实粮食面积、产量上下功夫，增强粮食供给能力

手中有粮，心中不慌。要确保粮食产量保持在6.5亿吨以上，必须切实抓好稳面积、提单产、增总量。坚决贯彻落实党中央关于粮食安全、粮食生产的重要决策部署，不折不扣完成国家下达的粮食面积、产量任务。北方粮食主产区要优化稻谷、玉米、大豆种植面积，以实现粮食产量的稳定增长和质效的有效提升；南方稻谷主产区要扩大双季稻、再生稻种植面积，提升复种指数。要优化种植结构，在确保主粮面积稳定的基础上，因地制宜种植杂粮等经济作物，以增强粮食供给多样化。加大种子研发推广和农机设施提质改造，为粮食安全提供科技和智力支持。

3.3 在抓好粮食储备方面出实策，强化粮食安全的“压舱石”作用

粮食储备是保障国家粮食安全的重要物质基础，是应对突发事件、维护市场稳定的压舱石、稳定器[4]。储备粮食“购得进、储得好、调得动”和“数量真实、质量良好、储存安全”是管粮管储的基本要求。2021年8月份以来，全国范围内开展的粮食购销领域反腐败专项整治查处了一系列违规违法违纪问题，震慑作用明显，“不敢腐、不能腐、不想腐”的意识普遍增强，储备粮食的安全底线得到了有效巩固。一要全面压实存储企业为国保粮的主体责任，科学制定考核指标，强化守护“天下粮仓”的使命感和荣誉感。二要严肃储备计划指令性，增强政策约束力，存储企业要按时按质按量完成储备粮食收储任务。在储备粮轮换操作过程中掌握好库存数量与轮换出库存销比例，防止出现存量过低风险。三要进一步完善政策性粮食和经营性粮食分离的措施，厘清粮食库存的权属，强化粮权单位履职责任，确保粮食储备真实性、可靠性。四要大力推广绿色生态粮食储备等新技术，提高储粮品质，以实现“不增面积的增产”。

3.4 在强化宏观调控，搞活粮食流通上做文章，构建全国统一的粮食大市场

粮食流通从整体上看分为两大块，即政策性粮食交易和市场化自由流通。现行粮食交易规则为政策性粮食交易行为作了规范，企业之间自发交易行为按市场规律运行良好。政府部门要发挥“有为政府”作用，支持“有效市场”健康发展。各级涉粮行政主管部门要建立粮食生产、库存、价格、交易、流通等动态监测平台，及时发布信息，引导市场需求和消费预期。要进一步优化粮食产销区协作机制，鼓励产销主体直购直销，互通有无。要加大流通设施投入，完善物流枢纽，提升粮食流通南北双向奔赴、东西物流贯通能力。要充分利用国际国内两个市场，两种资源，打好时间差、品种差，在国际粮食贸易渠道构建和粮食资源有效支配中提升市场掌控力和话语权。要加强应急体系建设，完善收储、加工、配送、网点设施平急两用功能。

3.5 在粮食加工方面求创新，满足人民群众对美好生活的向往

我国粮食加工企业产能充裕，为粮食安全保障提供了强大支持。要充分利用现有粮食加工产能，从政策上支持粮食加工企业发展成为县城经济的重要支柱。加大设备智能化、数字化升级改造力度，以提升设备的产出效能，节本降耗。要优化粮食生产工艺，着力在循环利用上实现突破，提高产品附加值。加大新产品研发力度，生产高、精、新、特、绿产品，满足不同消费群体需求。要研究市场发展趋势，以产品供给引导市场消费，以新产品研发培育消费新群体。要进一步加大市场营销力度，培养一批全国知名品牌企业，发挥龙头企业引领作用，集聚资源、人才、市场优势，提升加工企业市场竞争能力。

3.6 在监督检查、规范市场方面出真招，营造有利于粮食安全保障的环境

整合各环节安全监管力量，以完善监督协调机制和信息共享机制为支撑，全面提升全社会、全域粮食安全监管能力。要突出重点领域、重点环节、重点企业、重要事项的监管，以督促监管对象遵纪守法，促进良好法治氛围的形成[4]。要以发现问题、依法处置为发力点，坚持正向鼓励与反向惩处双向施策，增强企业、部门依法依规运行的自觉性。要充分发挥落实耕地保护和粮食安全责任制的重要抓手作用，压实地方政府属地监管、部门行业监管、企业主体负责的责任，促进粮食安全保障更加有效有力。

参考文献

[1] 光明网. 农业农村部：2023年我国进口粮食1.6亿吨，大豆占比超过6成[EB/OL].（2024-01-23）[2024-01-25].https：//kepu. gmw.cn/agri/2024-01/23/content_37105423.htm

[2]赵乐际.全国人民代表大会常务委员会工作报告[N].人民日报，2024-03-15（001）.

[3]刘潇耀.法治粮食视域下的粮食安全保障能力提升研究[J].粮食科技与经济，2022，47（5）：13-15+36.

[4] 程国强.坚持新粮食安全观 牢牢把住粮食安全主动权[N].光明日报，2023-02-27（006）.