新发展格局下中国粮食安全面临的风险挑战及其治理

摘要：当代中国粮食供求紧平衡态势将长期存在，但受国内外风险因素叠加影响，这种紧平衡态势很可能因某种因素突出而被暂时打破，粮食短缺局面将持续数年时间才有可能恢复到紧平衡状态。国内外风险挑战目前主要涉及如下几个方面：显性耕地数量质量仍齐降，隐性耕地有遭毁风险；自然灾害风险有加重趋势，病虫害呈现频发态势；农民种粮意愿仍继续降低，“非粮化”压力偏大；粮食贸易的不可控性大增，全球供应链频繁遭冲；粮食应急保障体系有短板，乡镇村社能力较脆弱；粮食购销风险隐患顽疾多，数量质量须持续关注。此外，水资源供需矛盾持续凸显、育种全链条创新明显不足、农机研发及应用距离世界先进水平仍有差距、化肥农药物品投入强度高但资源利用效率比较低、基层农技推广人员数量不足和素质有待提升、粮食隐形浪费现象还不同程度存在甚至有反弹风险、粮食供应难以满足居民消费提档升级需求等风险也不容忽视。在这众多风险挑战中，国内因素应对风险准备不足是最重要因素。防范粮食安全保障风险，既要有底线思维以保最基本民生，又要有目标追求以夯实社会主义现代化强国的根基。围绕“全方位夯实粮食安全根基”总要求，具体治理建议是：贯彻落实好《粮食安全保障法》，以宪法为中心完善粮食安全法体系；全方位夯实粮源汇集之根基，持续巩固多渠道稳定汇集粮源能力；全方位提升粮食供应之能力，畅通粮食保供环节“最后一公里”；全方位筑牢粮食安全之屏障，明确把粮食安全纳入公益诉讼范围。

关键词：粮食安全；风险挑战；法治

中图分类号： F32 文献标志码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20240101

基金项目：国家粮食和物资储备局2023年软科学课题（国粮办发〔2023〕109号）。

Risk challenges and governance strategies to Chinas food security under the new development pattern

Mu Zhongjie

（ Insititute of Food & Law， Henan University of Technology ，Zhengzhou，Henan 450000 ）

Abstract： The tight balance between food supply and demand in contemporary China will exist for a long time， but due to the superimposed influence of domestic and foreign risk factors， this tight balance is likely to be temporarily broken because of some factors that stand out， and the food shortage situation will last for several years before it is possible to return to a tight balance.Risks and challenges at home and abroad are mainly related to the following aspects： the quantity and quality of visible arable land is still declining， and hidden arable land is at risk of being destroyed； the risk of natural disasters has a tendency to aggravate， and pests and diseases are frequent； farmers willingness to grow food is still decreasing， and the pressure of "non-food" is high； the uncontrollability of food trade is increasing， and the global supply chain is frequently affected by shocks； there is a shortcoming in the food emergency security system， and the capacity of townships and villages and societies is relatively fragile； there are a lot of hidden and persistent problems in the purchase and sale of food， and the quality of the food should be given sustained attention.In addition， these risks should not be ignored， including the continued contradiction between the supply and demand of water resources， the obvious lack of innovation in the whole chain of breeding， the gap between the research and development and application of agricultural machinery and the worlds advanced level， the high intensity of inputs of chemical fertilizers and pesticides， but the efficiency of resource use is relatively low， the number of grass-roots agricultural extension workers is insufficient while their quality needs to be upgraded， and the phenomenon of invisible waste of food is still present in varying degrees and even the risk of a rebound， and the supply of food is difficult to meet the needs of the populations consumption upgrade. Among these many risks and challenges， the lack of domestic preparedness to deal with them is the most important factor. Preventing the risk of food security guarantees requires both bottom-line thinking to protect the most basic peoples livelihoods and goal-seeking to strengthen the foundation of a strong socialist modernized country. Focusing on the general requirement of "strengthening the foundation of food security in all aspects"， the specific governance recommendations are as follows： implement the Food Security Law， and improve the food security law system centered on the constitution； strengthen the foundation of gathering food sources in all aspects， and continue to consolidate the ability to gather food sources through multiple channels in a stable manner； enhance the ability to supply food in all aspects， and smooth out the "last kilometer" of the food supply chain； and build up the barriers of food security in all aspects， and explicitly include food security in the scope of public-interest lawsuits.

Key words： food security； risk challenges； rule of law

习近平总书记指出，构建新发展格局是一个系统工程，要把握的一个工作着力点就是推进农业农村现代化，“保障粮食等重要农产品供给安全，是‘三农工作头等大事”[1]。然而，当前国内外风险因素相互叠加，全球经济发展陷入低迷期，各种不稳定和不确定性因素增多，如何“确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”[2]迎来新挑战。

1 新发展格局下我国粮食安全面临的风险挑战

习近平总书记指出，“确保粮食安全，不仅要着眼平时，还要提升应急保供能力，系统梳理生产、加工、流通、储备、贸易等方面可能存在的风险点”[3]。立足于中国有14亿人口的客观实际，预判在新发展格局构建过程中，当代中国粮食供求紧平衡态势将长期存在，但受国内外风险因素叠加影响，这种紧平衡态势很可能因某种因素突出而被暂时打破，粮食短缺局面将持续数年时间才有可能恢复到紧平衡状态。具体来说，这些国内外风险因素主要涉及如下几个方面，而国内因素应对风险准备不足是最重要因素。

1.1显性耕地数量质量仍齐降，隐性耕地有遭毁风险

这里所说的显性耕地，是指已被确权的耕地或者其他统计在册的耕地。显性耕地总量减少势头得到遏制但人均耕地数量和耕地质量仍在下降。对比第二次全国土地调查主要数据[4]（以下简称“二调”）和第三次全国国土调查主要数据[5]，不难发现，在2009年至2019年这十年，全国耕地由13 538.47万公顷降至12 786.19万公顷，减少了752.28万公顷，延续了“二调”前的数量减少趋势[6]，耕地“非农化”现象明显加剧。经过采取“长牙齿”的系列措施，2022年度统计全国共有耕地12 760.1万公顷[7]，耕地总量持续减少的势头初步得到遏制，甚至最近两年还出现耕地增长，但人均耕地[8]却从2019年的0.088 6公顷降至0.088 4公顷，人地矛盾进一步突出。就区域耕地数量情况来看，如果进一步分析土地利用遥感数据，除东北区耕地增长0.5%外，全国其他地区均为耕地减少。“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子[9]”。如果耕地数量持续减少，国家粮食安全的根基必将动摇。与耕地数量仍在减少一样，耕地质量问题也不容乐观。截至2022年底，全国已累计建成10亿亩高标准农田[10]，中国旱涝保收的“保命田”仅为人均0.046公顷，但这些“保命田”并非都是质量良好的耕地。根据最新公布的《全国耕地质量等级情况公报》[11]，基础地力较高的耕地面积为4 213.33万公顷，仅占全国耕地总面积的31.24%。此外，农用地土壤环境质量问题尤其值得注意，影响农用地土壤环境质量的主要污染物是重金属[12]，粮食安全面临新挑战。

一般认为，我国大幅增加新增耕地[13]的可能性微乎其微。这是立足于已经统计在册土地而言，在我国广大农村还存在数量蔚为可观的未统计在册的土地，有些土地的肥沃程度不亚于已经建成的高标准农田，可以称之为“隐性耕地”，比如“宅场荒”就是其中一种。所谓“宅场荒”，系指荒芜已久的宅基地以及长期没有耕种并且未有统计在册的成片农用地。据有关消息[14]，2021年，全国小麦第一生产县滑县东小庄村开展宅场荒整治，收回集体土地及宅场荒地12.07公顷。在此前后，该县其他村庄也开展过宅场荒整治，收回宅场荒地数量不一，一般情况下，拥有1 500人口规模的村庄可以收获宅场荒地在6.67公顷左右，有约近半数土地可以用来耕种粮食作物。但实际上，这些宅场荒地已多数被挪作他用，或者作为建设用地，或作为宅基地卖给村民。在该县万古镇某村，有处规模1.33公顷左右的“宅场荒”，村民已经开垦种菜或者种植其他作物，但该村委会强行以宅基地名义进行拆分，以每块3万元价格卖给村民。这些“隐性耕地”一旦挪作他用，一般很难在短期内恢复耕作，其风险很难作出准确评估，建议予以重点关注，将其进行统计在册管理。

1.2 自然灾害风险有加重趋势，病虫害呈现频发态势

全球气候变暖趋势仍在持续，气候变化幅度加大给农业生产带来更多不确定风险。根据《中国气候变化蓝皮书（2023）》，2015 ～2022 年是自1850年有气象观测记录以来最暖的 8 个年份。极端高温事件自20 世纪90 年代后期以来明显增多，2022 年中国平均暖昼日数和极端高温事件频次均为1961年以来最多，极端强降水事件呈增多趋势[15]。另据2022年7月农业农村部种植业管理司负责人介绍，中国是全球气候变化影响显著的区域，农业气候资源在发生着改变，气候变化也导致我国极端气象灾害的事件增多，灾害异常性和不可预见性越来越大，给农业生产带来的挑战也越来越大。中国气象局预测，汛期我国气候状况总体偏差，极端天气事件偏多，旱涝灾害较重，呈现出“两头涝、中间旱”的态势，东北和黄淮海常年抗旱的地方可能要抗涝，长江中下游常年防汛的地方可能要应对高温干旱，抗灾夺丰收任务依然十分艰巨[16]。实践表明，2023年，“烂场雨”与高温干旱天气交替发生，极端高温事件超过了2022年，极端强降水事件明显高于往年。据调查，在产粮大省河南，农用地的排水沟渠几乎全部被填平，雨水几乎全靠农用地自然下渗。此类现象在安徽等其他省份也广泛存在。这是农业领域重大风险所在。

农作物重大病虫害重发态势明显，口粮安全严重受到威胁。综合分析病虫源基数、种植制度、作物布局和气候等因素，根据2021至2023年公布的全国农作物重大病虫害发生趋势预报[17-19]，小麦、水稻、玉米、马铃薯等主要粮食作物重大病虫害连续多年呈重发态势，小麦赤霉病、条锈病、纹枯病、蚜虫等小麦“三病一虫”发生面积每年均在3 000万公顷以上，稻飞虱、稻纵卷叶螟、二化螟、水稻纹枯病、稻瘟病等水稻“三虫两病”发生面积每年在6 666.67万公顷以上，草地贪夜蛾、玉米螟、粘虫、大斑病、南方锈病等玉米“三虫两病”发生面积每年在3 000万公顷以上，柑橘黄龙病、梨火疫病、红火蚁、马铃薯甲虫、苹果蠹蛾等重大检疫病虫每年发生面积近千万亩，并且每年发生率呈递增趋势。此外，来自境外有害生物的危害也不容小觑。据全国农作物重大病虫测报网监测，受境外病虫源基数、台风降雨偏多等因素影响，水稻“两迁”害虫、二化螟、玉米南方锈病、草地贪夜蛾等重大病虫害呈重发态势，对秋粮生产构成威胁[20]。

1.3 农民种粮意愿仍继续降低，“非粮化”压力偏大

新时代的农民已经摆脱了“谋生存”的挣扎阶段，步入“吃不愁、穿不愁”并且还有相应保障的小康社会，开始追求一定享受需要。关于人的生存需要得到满足以后为何转向享受需要，马克思曾经这样说：“一座小房子不管怎样小，在周围的房屋都是这样小的时候，它是能满足社会对住房的一切要求的。但是，一旦在这座小房子近旁耸立起一座宫殿，这座小房子就缩成可怜的茅舍模样了。这时，狭小的房子证明它的居住者不能讲究或者只能有很低的要求，并且，不管小房子的规模怎样随着文明的进步而扩大起来，但是，只要近旁的宫殿以同样的或更大的程度扩大起来，那么较小房子的居住者就会在那四壁之内越发觉得不舒适，越发不满意，越发被人轻视。”接着，马克思指出：人们的需要和享受是由社会产生的，“我们在衡量需要和享受时是以社会为尺度，而不是以满足它们的物品为尺度的”[21]。农村税费改革以来，种粮农民收入虽有增加，但农村经济落后的局面并未发生改变，城乡收入差距客观上进一步拉大：2018年，全国居民人均可支配收入28 228元，其中城镇居民人均可支配收入为39 251元，农村居民人均可支配收入14 617元，城乡居民人均可支配收入比值为2.69，与十年前的2008年相比，城乡收入绝对差距扩大了1.23倍，高达24 634元[22-24]。

按照种粮农民的形象而通俗的理解，如果城镇居民每天人均消费0.5千克口粮，那么农村居民每天人均消费仅有0.185 5千克口粮，该收入连最起码的温饱也难以保证，仅能维持生命、不被饿死而已。此外，教育、医疗、基础设施等公共产品供给方面城乡（包括主产区）差距也是很大。总之，种粮农民与“穷人”、农村与“穷地方”紧密联系在一起，种粮农民的收入犹如马克思所说的“小房子”，获取“宫殿”式收入是他们当下的主要诉求。在调研农民的利益诉求时，发现“提高粮价”“增加收入”“有钱赚”成为他们近乎一致的呼声。对于当前种粮农民的经济状况，得出调研结论为：“有饭吃，饿不着，缺钱花”，在经济上处于温饱有保证、富裕有距离的状况。当前种粮农民在经济方面的利益诉求已经由“小房子”式的温饱诉求转变为“宫殿”式的大幅增加经济收入，与城镇居民平等地步入小康社会，共同享受改革开放带来的美好生活。因此，外出务工或者从事其他职业致使土地撂荒，或者种植经济价值较高农作物致使耕地“非粮化”，甚至将耕地挪作他用而致使出现耕地“非农化”。“非农化”“非粮化”甚至耕地撂荒只是问题的表面现象，其本质是农民种粮“无利可图”“无钱可赚”，也可以理解为农民对种粮的“和平抗议”。毛泽东同志指出：“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利”[25]。习近平总书记也指出：“农民种粮能挣钱，粮食生产才有保障”[3]。2023年2月，人民网发表评论《农民种粮能赚钱，国家粮食才安全》实际上就是对此类风险客观存在的侧面回应。或许，引用马克思著作中的这样一段话更能引起人们对“非农化”“非粮化”现象的深思：“资本害怕没有利润或利润太少，就像自然界害怕真空一样。一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。如果动乱和纷争能带来利润，它就会鼓励动乱和纷争。走私和贩卖奴隶就是证明”[26]。

1.4 粮食贸易的不可控性大增，全球供应链频繁遭冲

根据中国海关统计数据，我国2019—2022年每年进口粮食保持在1.1亿吨以上，是当代中国粮源的重要补充。近年来，通过粮食贸易获得粮源的不确定因素时有发生，其风险值得关注和化解。概括起来，这些因素大致有如下几类情况：

第一，部分国家因故出台禁止或者限制出口的贸易政策。受新冠肺炎疫情、俄乌冲突等影响，截止2022年5月28日，越南、阿根廷、哈萨克斯坦、印度、印度尼西亚、马来西亚、摩洛哥、土耳其、匈牙利、伊朗、科威特等20多个国家实施了粮食出口限制令，品类包括小麦、玉米、面粉、植物油、豆类等。2023年以来，印度、俄罗斯、阿联酋等多个国家宣布禁止大米出口。

第二，国际粮食价格轮番大幅波动。2020年初，新冠肺炎疫情在全球肆虐，粮价急速攀升，其中玉米涨幅最大。2022年，受俄乌冲突爆发的影响，小麦价格飙升，超过了玉米。2023年，全球最大的大米出口国印度禁止绝大部分大米品种出口，大米价格上涨。值得注意的是，近年来主粮品种价格轮番领头上涨，并同时带动其他粮食品种上涨，充分表明粮食安全与全球经济和政治高度关联，进口国通过贸易获得粮源成本大幅增加。

第三，入境管制、海运停航、军事冲突、贸易竞争等多种因素影响粮食供应链。新冠肺炎疫情期间，多国实行入境管制，码头关闭，海运停航，粮食供应链被长时间中断，对粮食流通产生了重要影响。俄乌冲突爆发后，“黑海港口农产品外运协议”在短暂地实施后，于2023年7月终止，乌克兰的粮食外运不仅变得困难，而且成本要增加15%至20%。此外，美元大幅加息以应对通胀的国际经济形势，也加剧了国际粮食供应链的不稳定性。

1.5 粮食应急保障体系有短板，乡镇村社能力较脆弱

众所周知，我国现在是“北粮南运”粮食产销格局，其弊端无疑是区域供需矛盾加大，粮食流通空间距离越大、运转周期越长、流通层级越多，对粮食流通基础设施的要求就越高，应对粮食区域供需的风险就越大。有资料显示[27]，到2022年底，全国共有粮食应急加工企业6 584家、应急储运企业4 846家、应急配送中心3 542家、应急供应网点56 495个，全国应急加工能力每天可达到164万吨，能满足全国人民两天的需要。粮食应急能力与此前相比已有了很大提高，但调查发现，我国粮食应急保障体系依旧存在短板，尤其是最基层的乡镇村社保障体系更为脆弱。调查共有两份。第一份是在2020年新冠肺炎疫情爆发之初进行。据团队在小麦全国第一生产县滑县穆营村调查，该村常驻人口为0.3万人，拥有高标准农田近700公顷，是数百年来方圆百里公认的耕地大村、产粮大村。而就是这样人口集中、粮食集中的中原大村，竟然没有一家磨坊或者面粉厂（甚至豆腐作坊也没有），村民日常消费品多从村里个体超市或者集镇上购买。在2020年1月26日，该村因新冠肺炎疫情实行严格限行措施，在限行措施采取后的第7天，4家个体超市被买空，约有半数以上家庭提出了外出购粮需求。据向有关方面确认，为满足日常消费，政府首先启动了政府储备。其他村镇也存在类似问题。虽然疫情爆发之初适逢春节，家家已经提早备足年货，即使如此仅坚持7天，政府储备作为粮食储备的最后防线却最先启动，暴露出我国储备制度的韧性严重不足，乡镇村社作为应对粮食供应危机的第一道防线几乎形同虚设。

另一份调查系2022年下半年新冠肺炎疫情再次大范围严重时以大城市为重点进行。总体来说，我国大中城市物流业短板问题较为突出，总的问题是一旦发生战争等非自然突发事件，粮食供给短缺可能会在较长时间存在，但因区域不同而又具体情况不同。以上海为例，受封城的影响，上海与其他省市之间的货物运输交接效率下降，导致供应不能满足需求。据媒体报道，上海疫情发生后，全国多地相继支援上海，山东、四川、安徽、重庆等多地的蔬菜陆续运往上海；许多上海居民收到了各地援助的蔬菜包，但也有居民反映有的支援物资无人对接，甚至有烂掉的风险。上海地处我国东部沿海，与产地之间距离较远，出现的物流阻断、运送不畅问题，其矛盾焦点在于产需之间如何物畅其流。在地处中原腹地的郑州，物流短板主要出现在终端配送环节。其原因主要有两个，一是粮食保供点过少。据团队抽样调查，郑州中原路以南、桐柏路以西、陇海路以北、秦岭路以东本次被封控，在这块占地面积约1.4平方公里的区域范围内仅在前进路上有一家折扣牛超市供应米面油等物资。二是人为造成了终端配送出现不畅问题。据调查，由于社区实行封闭式管理，隔绝了骑手、快递人员的进入，而社区人口数量大，管理人员工作压力大，尤其是需要配送到户的高风险楼栋、楼层区域，存在混乱无序的配送、领取安排以及条件较低的物流设备等问题，都极大地降低了终端配送效率。此外，疫情防控期间，郑州市内多由社区统一购买“保供粮食”，但这也存在难以及时配送到户等问题，居民通过社区团购所获得的食品质量也难以得到保障，再次暴露出“最后一公里”依然是痛点。

1.6 粮食购销风险隐患顽疾多，数量质量须持续关注

粮食安全关系国计民生，是“国之大者”。自2021年8月粮食购销领域开始专项整治，截至2023年7月底，中央纪委国家监委网站受权发布90起粮食购销领域腐败问题通报，国家粮储局原主要领导，青海、黑龙江等多个省级粮储局原负责人落马，持续释放深入整治粮食购销领域系统性腐败的强烈信号。从公布的这些案件来看，粮食购销领域相对封闭，涉粮腐败具有风险点位多、涉及人员广、监管难度大、敏感程度高等特点。“粮食购销领域腐败问题与多部门存在利益关联，流程复杂、专业性强，外行工作人员对该领域业务不熟，难以发现深层次问题”[28]。可以说，粮食购销领域的风险是多年来一直存在顽疾，对粮食数量质量的危害必须予以全链条地持续关注，丝毫不能放松。

粮食购销风险主要集中在三个环节。（1）收购入库环节。作为粮食流通的起始环节，粮食收购环节面对的是广大农民，粮食收购者必须严格执行国家粮食收购政策，不能损害售粮农民利益，更不能有损害国家利益的违法行为。该环节所涉及的主要风险因素有：虚假收购、以陈顶新、先收后转、转圈粮、压级压价、“打白条”以及“人情粮”“关系粮”等。（2）储存保管环节。粮食保管是确保储粮安全的关键环节，粮食储备制度是实现粮食安全的重要保障，更是粮食调控工作的重中之重。主要风险因素有：亏库短量、保管不力、擅自动用、盗卖政府储备等。（3）销售出库环节。政策性粮食销售出库是发挥政策性粮食调控市场作用的重要环节，对保持粮食价格稳定、供求平衡，促进经济社会平稳健康发展具有十分重要的意义，也是确保不合格粮食不流入口粮市场的重点环节。主要风险因素有：将不宜存粮食作为宜存定向销售、空进空出、虚报损耗、超轮空期、吃拿卡要等。

此外，我国粮食安全领域存在的主要风险还有水资源供需矛盾持续凸显、育种全链条创新明显不足、农机研发及应用距离世界先进水平仍有差距、化肥农药物品投入强度高但资源利用效率比较低、基层农技推广人员数量不足和素质有待提升、粮食隐形浪费现象还不同程度存在甚至有反弹风险、粮食供应难以满足居民消费提档升级需求等其他问题。

2 新发展格局下我国粮食安全风险的治理路径

防范粮食安全保障风险，既要有底线思维以保最基本民生，又要有目标追求以夯实社会主义现代化强国的根基。习近平总书记指出，端自己的饭碗，装自己的粮食是底线[29]；“全面建设社会主义现代化国家，出发点和落脚点是让人民生活越过越好”[3]。围绕“全方位夯实粮食安全根基”总要求，我们谨慎建议如下，以供商榷与借鉴。

2.1 贯彻落实好粮食安全保障法，以宪法为中心完善粮食安全法体系

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。法律的生命在于实施，法律的权威只有在实施中才能得以彰显。《粮食安全保障法》将于2024年6月1日起施行，为推动我国粮食安全从政策性治理转向法治化治理再上新台阶提供了历史契机。鉴于《粮食安全保障法》从颁布到实施跨度长达半年，一方面，为完善相关配套法规提供了较为充裕时间，有利于扩大《粮食安全保障法》知晓率和覆盖面，从而有助于更好地推进《粮食安全保障法》落地施行；另一方面，为有关部门和相关主体留出了足够的时间来学习和掌握。作为粮食安全保障主管部门，更要全面准确把握《粮食安全保障法》内容，深刻理解精髓要义，熟知法律赋予的各项职责，推动相关主体真正掌握法律相关条款内容，熟悉应承担的责任与义务，做到尽知熟知，为有法必依提供条件。在实际工作中，需要把《粮食安全保障法》作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，规范行政活动；完善相关司法解释，使之与《粮食安全保障法》精神相一致，统一法律适用标准（比如粮食生产合理用水需求的“合理”界限把握）。

依法制订或者修定粮食安全法体系的其他组成部分。主要包括：第一类，行政法规。涉及《中央储备粮管理条例》《粮食流通管理条例》《退耕还林条例》以及《粮食安全保障法》通过后的实施条例等。第二类，地方性法规。诸如全国各地拥有立法权的权力机关制定的区域版粮食安全保障条例，既可以由省级单位统一制定，也可以在下一级单位制定效力位阶较低的地方性法规。第三类，部门规章。诸如《粮油仓储管理办法》《国有粮油仓储物流设施保护办法》《粮食质量安全监管办法》《粮食流通行政执法办法》《进出境粮食检验检疫监督管理办法》以及其他部门规章等。第四类，地方政府规章。诸如《北京市储备粮管理办法》《河南省储备粮管理办法》等。第五类，其他规范性文件。诸如《政策性粮食购销违法违规行为举报奖励办法（试行）》《政府储备粮食仓储管理办法》《政府储备粮油质量检查扦样检验管理办法》《粮油安全储存守则》《粮库安全生产守则》。第六类，有关国际公约、条约或者协定。前述规定和粮食安全保障法及其他涉粮法律，共同组成了以宪法为核心的中国粮食安全法体系，均需有关部门依据宪法和粮食安全保障法等有关上位法进行合宪性、合法性审查，维护宪法作为国家根本法的地位，确保宪法在粮食安全保障事务中具有最高法律效力。

2.2 全方位夯实粮源汇集之根基，持续巩固多渠道稳定汇集粮源能力

大力落实藏粮于地，确保粮食来源有“道”。（1）在“地”的数量方面，要采取“长牙齿”的硬措施积极推进藏粮于地，落实最严格的耕地保护制度，坚决守好耕地保护红线，加强土地用途管制，严格管控土地的用途转化；严格永久性基本农田管理，采取多种措施切实稳定粮食播种面积；同时，要积极落实粮食生产扶持政策，让种粮者“有钱赚”，提高农民种粮积极性，防止出现耕地撂荒现象。（2）在“地”的质量方面，要努力提升现有耕地质量，重点是抓好高标准农田建设，深挖耕地产能，对建设时间长、达不到高标准农田要求的农田进行改造提升，“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”[3]；积极推进农业土壤污染治理，促进化肥农药减量增效，改善耕地土壤理化性质，强化耕地质量保护；通过完善配套设施、提高耕地质量、防治土壤污染，实现藏粮于地。（3） 在“地”的增量方面，既要统筹利用国内国际两个市场，稳定粮源进口渠道，又要深入开展粮食节约减损行动，杜绝粮食浪费现象发生；同时要牢固树立大食物观，不断提高多元食物供给能力，努力采取措施保护“宅场荒”等潜在耕地，坚持生态优先，从耕地资源向整个国土资源拓展，“向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源”[29]，宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林，全方位、多元化、广区域地拓展粮源的可能性渠道，努力构建多元化食物供给体系。

积极推进藏粮于技，不断提高粮食生产科技水平。一是打好种业“翻身仗”。在保护好“老种子”等优良种质资源基础上，积极培育具有自主知识产权的突破性新品种，加快生物育种产业化步伐，有序推进生物育种产业化应用，“把当家品种牢牢攥在自己手里”[3]。二是加快农机农艺科技突破，以产业急需为导向，加强农业关键核心技术攻关，加快农业科技成果转化，开展农业技术推广，大力推广轻简、绿色、高效的生产技术，不断提高农业物质技术装备水平。三是健全农作物病虫害等防治体系，逐步构建农业防灾减灾长效机制，强化病虫草害监测预警，及时发布病虫信息，开展统防统治、综合防治，全面提高农业抗风险能力，最大限度降低病虫害损失。

加大农业保护支持力度，调动种粮主体与抓粮主体工作积极性。就种粮主体而言，要健全农民种粮挣钱得利机制保障，完善种粮农民收益保障机制。既要大力扶持家庭农场、农民合作社等新型主体，把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略，又要立足大国小农的基本国情，坚持经营农业、农民受益的底线思维，完善联农带农机制，完善价格、补贴、保险“三位一体”的政策体系，完善农资保供稳价应对机制，促进小农户和现代农业发展有机衔接，把他们引入现代农业发展大格局。就抓粮主体而言，要健全地方抓粮担责尽义机制保障，不断健全粮食主产区利益补偿机制，积极探索产销区多渠道、多层次、多类型的利益补偿办法，保障重农抓粮者得实惠、有发展，压实主产区、主销区、产销平衡区自觉履职尽责的抓粮主体责任。

2.3 全方位提升粮食供应之能力，畅通粮食保供环节“最后一公里”

持续提升大中城市粮食应急保障能力。一是健全粮食应急保障机制。建立由发改、粮储、交通、应急、财政、工信等多部门参加的，有关保供企业参与的市级粮食应急指挥保障机制，明确各自的职责和任务、工作程序等内容，自觉加强粮食保障体系的要素支持；修订完善粮食应急预案并有针对性组织演练，夯实粮食应急反应之基础。二是完善粮食应急保障服务网络。充分利用现代信息技术，在优化现有粮食应急供应网点基础上，支持人口密集区域密集布局供应网点；充分发挥产供储加销协同功能，统筹提升粮源筹措、调度运输与配送等方面的保障能力；支持智能化设施设备的建设和推广应用，实施点对点、门对门的便利化精准配送，打通粮食配送环节的“最后一公里”。三是加强粮食应急保障队伍建设。对参加粮食应急事务的人员定期进行知识、技能和防护培训，有针对性地组织应急方案演练，不断提高应急事务处置能力；动态调整粮食应急保障企业名单，确保粮食应急队伍能够召之即来、来之能战、战之能胜。

完善以乡镇村社为先锋的多元化粮食储备体系。和平年代发生的新冠肺炎疫情，给大中城市带来严峻的粮食供给挑战值得深思。正在进行的俄乌战争可以毋庸置疑地确定，大中城市粮食供应（当然包括其他物资）在遭遇战争时必定陷入严重短缺状态，因为大型粮食安全设施必将首当其冲。总结中国历史经验，古代中国以乡镇村社为基础建立的社仓成为稳定乡村社会的重要基础，20世纪80年代，中国由于广大农户储粮成为中国渡过粮食危机重要原因，启示我们以底线思维来思考破解以国内大循环为主体情况下产业过度集中所带来风险隐患。在多方群体利益群体已经固化的情况下，鉴于产业分布短时间内难以调整，比较可行的方式是，把过度集中的发展模式调整为相对集中的发展模式，将以中央、省、市、县等政府储备为主体的多元化储备体系延伸至乡镇村社，助力每一个乡镇村社都有可稳定供应当地居民7天粮食的储备。

科学构建省、市、县、乡四级粮食应急保障中心。一般而言，以省级为单位的粮食应急保障中心体系包括如下内容：（1）构建涉及省、市、县三级的粮食应急保障中心体系，粮食应急需要时，按照县、市、省之层级有序启动，每个地级市、县（市）原则上至少建立1家粮食应急保障中心，粮食应急保障中心原则上由规模加工企业为骨干，配套应急储运、配送、供应网点，构建全链条粮食应急保障体系；（2）省级粮食应急保障中心主要聚焦重点城市、人口较多地级市、主销区，承担省级单位内部跨区域应急保供任务，既要保障所在区域应急需要，同时还要兼顾相邻区域应急供应需要；（3）地市级粮食应急保障中心应当辐射辖区内所有县（市），与省级粮食应急保障中心形成互补；（4）县（市）级粮食应急保障中心侧重建在灾害易发频发区域、交通不便区域和人口密集区域。但要畅通粮食保供的“最后一公里”，需要将粮食应急保障中心从县一级延伸至乡镇一级（名称可为“站”或者其他），设立原则是规模较大的乡镇单设1个，规模较小的若干个乡镇可以共用1个。

2.4 全方位筑牢粮食安全之屏障，明确把粮食安全纳入公益诉讼范围

粮食安全是国家安全的重要基础。习近平总书记指出：“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提”[30]。根据人民检察院诉讼实践[31]，我国已有粮食安全领域的公益诉讼判例，诸如“巴东县人民检察院诉县国土资源局怠于履行监管职责公益诉讼案（2018年）”“商城县人民检察院诉县自然资源局不依法履行基本农田复垦监管职责行政公益诉讼案（2019年）”“固始县人民检察院督促规范农药经营以及农药包装废弃物回收行政公益诉讼案（2021年）”等。粮食安全领域中的公益诉讼，可以简称为“粮食安全公益诉讼”，它并非是一种孤立存在的诉讼形式，而是与大家所熟知的民事公益诉讼、行政公益诉讼相并列的诉讼类型和诉讼形式。具体而言，粮食安全公益诉讼是指负有法律监督职责的国家机关对粮食安全领域内违反粮食安全保障法律法规、破坏粮食安全保障秩序、侵犯公民粮食安全保障权益等合法权益，进而侵犯社会公共利益的行为而提起诉讼，要求法院审理裁判的诉讼制度。粮食安全公益诉讼的本质是一般意义上的公益诉讼程序与制度在一定范围内的粮食安全诉讼案件中的具体运用。在我国，负有法律监督职责的国家机关就是人民检察院。

从前文有关分析来看，国家需要在初步建立粮食安全公益诉讼制度的基础上，旗帜鲜明地把粮食安全纳入公益诉讼范围，由人民检察院代表国家全方位介入粮食安全保障事务。这里有三个问题需要把握：一是粮食安全公益诉讼的法律依据。检察机关行使职权的法律依据仍然是《行政诉讼法》第25条第四款、《民事诉讼法》第58条。这两条规定对行使职权领域都采取了列举方式，并在其后有“等”之字样，从字面意思来看，既可以理解为“表示列举未尽”，又可以理解为“列举后煞尾”[32]。但如果认可在我国这样一个有14亿多人口的大国，“保障粮食安全始终是国计民生的头等大事”[33]论断的话，那么从立法本意来看，“表示列举未尽”应为立法本意，粮食安全隐含在其中。二是粮食安全公益诉讼的前提条件。明确把粮食安全纳入公益诉讼，并非主张由人民检察院包揽处理危害粮食安全的一切事务，而是主张人民检察院代表国家提起公益诉讼有着明确的前提条件。这些前提条件是：如果针对民事主体提起诉讼，是“在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼”的情形下方可提起诉讼；如果针对行政主体提起公益诉讼，则是必须经向违法行使职权或者不作为的行政机关制发督其依法履职检察建议程序后，行政机关仍不依法履行职责的方可提起公益诉讼。三是粮食安全公益诉讼的受案范围。该问题较为复杂，所涉范围较广泛，根据《粮食安全保障法》和我国已有涉及土地、种子、水、农业技术与机械、农药、化肥、防灾减灾、生产环境、农产品质量、农业合作组织等27部粮食生产法律[34]，建议从两个角度予以总体把握，综合作出判断：从法律角度来看，拟诉行为须违反《国家安全法》第22条等粮食安全保障法律法规，并损害社会公共利益；从业务角度来看，拟诉行为须涉及粮食生产、收购、储存、运输、加工、销售、进出口等粮食安全某一环节或者若干环节。

此外，由于“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国”[35]，粮食安全公益诉讼还须注意与粮食安全行政执法的衔接关系问题。总的来说，该问题需要遵循“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”要求予以创新性探索解决。

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