人大监督司法的数字化路径

作者简介：王祎茗，中国社会科学院法学研究所法治国情调研室副研究员、中国社会科学大学法学院副教授，从事法治文化、司法制度、数字法治等研究。

内容摘要：人大监督司法是宪法法律赋予的权力。针对当前人大监督司法工作面临的监督缺乏有效路径、监督手段利用不均衡、对人大监督与司法机关独立行使职权的认知存在偏差等问题，各地人大积极探索，借助数字赋能，引入数字化应用，打破人大监督司法所面临的信息不对等难题，提升人大代表监督履职能力和水平，为践行全过程人民民主提供新的路径选择。数字赋能人大监督的实践是对人大工作逻辑的重新梳理，有助于助推全面依法治国目标的实现，促进国家治理体系和治理能力现代化，也为今后人大数字化转型提供了有益探索。

关键词：人大制度；人大监督；数字赋能；数字人大；全过程人民民主

人民代表大会制度的设计原理在于任何国家机关及其工作人员的权力来自人民，必然要接受人民的监督和制约。关于贯彻落实人大监督的意义，习近平总书记有经典论述，即“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，用制度的笼子管住权力，用法治的缰绳驾驭权力”[1]。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中专门就加强和改进人大监督工作提出要求：“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。”[2]广义上的监督司法在人大监督中占较大比重，是人大监督的重中之重。

有效利用信息技术，推动治理能力和治理体系现代化是国家政治生活各个领域正在发生的深刻变革。中国法院信息化建设已跃居世界领先地位，为有效解决“案多人少”矛盾提供有力支持。“数字检察”赋能检察职能科学配置，强化法律监督效能。数字政府建设加速推进，为群众办事提供更多便利，有效释放数字红利，为社会各项事业建设开通政务服务高速通道。数字化转型所营造的平等、高参与度的网络环境和社会氛围也应为民主制度发展所用，助推信息化时代的民主政治理论与实践走向更高水平。

一、强化人大监督司法的探索实践

依据宪法、全国人大组织法、地方组织法和监督法，各级人民代表大会及其常务委员会负有监督司法的职能，其内涵包括监督宪法和法律、行政法规的实施，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，建设社会主义法治国家，同时监督司法机关的各项工作。毫无疑问，监督司法是人大监督权的重点与核心。

司法工作是保护公民权利、维护社会公平正义的最后一道防线，也是有别于行政工作、自成系统的特殊领域。监督司法是人大监督的重要内容，是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责。在我国的国家监督体制中，人大及其常委会对“一府两院”的监督是最高层次、最具权威的监督，其功能在于保证由它产生的国家行政、审判、检察机关忠实于宪法、法律，忠实于人民的意志和利益，严格依法办事，并防止和纠正它们滥用权力的行为，保障公民的权利不受侵犯。

2006年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过监督法，以法律的形式就人大监督职能作出专门规定。之后，《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》随即出台。包括监督司法在内的各项人大监督职能走上法治化、制度化轨道。监督法的出台是在人大肩负多项职能前提下对其监督职能的专门细化与强调，其中细化的、程序化的规定有助于在工作中真正落实监督职能，实现依法监督，一定程度上缓解了以往人大自身与其他国家机关认识不到位、监督过程不得法、监督手段刚性不足、沟通配合不佳等问题，使人大工作沿着“从橡皮图章到法治钢印”的方向更进一步。

在监督司法方面，监督法出台之前不少地方人大制定了监督司法机关工作条例、办法，以细化宪法和地方组织法中的原则性规定为目标，保障和促进司法机关依法独立行使职权，督促其严格依法办事，维护司法公正。特别是针对以往个别人大监督具体案件办理所引发的争议，不少地方性法规、规范性文件都作出了禁止性规定，为监督法相关条款打下基础。监督法出台后，特别是司法体制改革开始之后，人大监督司法的地方配套立法和规范性文件大量涌现，在监督法框架之下丰富了监督司法的制度体系。

二、人大监督司法工作面临的课题

尽管监督法的颁布实施推动了人大监督制度体系的完善，但随着社会主义民主建设、法治国家建设深入推进，人民群众的民主法治意识逐步提升，各级人大监督司法工作也逐步暴露出一些未能充分满足人大履职要求和满足人民对于民主法治需求的短板与问题。

（一）人大监督司法需确保议题选择精准度

如何及时全面掌握司法机关工作情况关系人大监督的实效性。长期以来，人大监督经常面临人大代表对司法机关履职情况掌握不全面、不准确，进而影响人大监督效果的难题。目前，司法机关工作信息数量庞大且繁杂，虽然各级司法机关推进司法公开、检务公开等工作的成效显著，但各部门信息公开的内容分散，互联网和社会信息传播的内容又鱼龙混杂、真假难辨，人大代表难以准确、全面、及时掌握司法工作信息。这在一定程度上导致人大监督议题的选择往往容易与司法机关工作实际存在差距，议题确定过程中难免存在“闭门造车”“挑肥拣瘦”等现象。而且，不少地方人大与司法机关之间缺乏有效沟通，监督方式缺乏主动性和持续性，不能及时了解与掌握司法机关工作中的难点、堵点问题。这很大程度影响了人大监督的质效，导致人大监督效果大打折扣。

（二）人大监督司法需要更有效的路径选择

实践中，人大监督司法还面临着欠缺有效实现路径的难题。司法工作具有较强的专业性，人大代表来自不同界别、领域，虽是各个领域的佼佼者，但对司法机关实施法律监督往往面临着专业上的不对等，存在没有明确科学的指导标准的问题，这导致各项监督工作“无处入手”。“监督宪法和法律、行政法规的实施，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”一旦遇到具体的司法工作，有时就会面临如何找到合适的切入点的问题。以往遭受诟病的个案监督方式就在一定程度上体现了人大监督司法工作所面临的基础性的困扰。即使监督法禁止了个案监督，但在实践中又出现了“诉讼监督”“案件汇报”等新型监督方式，人大通过强化检察院对诉讼活动进行监督的做法被认为是人大通过对检察机关的法律监督间接介入个案处理。现行有效的《最高人民法院关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》确立的人大代表旁听审判并可以发表意见的制度也存在可能影响法官判决的担忧，甚至作为人大监督方式之一的对特定问题的调查也存在异化为个案监督的风险[3]。总的来说，人大监督司法的恰当路径仍处于争议状态下的摸索之中。

（三）人大监督司法需更均衡运用各类方式

目前，人大监督司法仅有部分方法手段得到了较多的应用。监督法赋予人大听取和审议专项报告、专题调研、执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定七种监督方式。但目前各级人大经常运用的普遍只有前三种监督方式，对后四种更具刚性的监督措施则很少涉及。即使是前三种应用较为广泛的监督方式，也存在实施有效性不足、低水平使用的问题[4]。人大监督司法笼统宽泛，内容庞杂无序，难以切中司法工作短板要害，聚焦突出社会问题更无从谈起，人大监督“休眠”现象较为突出。宪法、地方组织法赋予的人大对法官、检察官的任免权流于形式，也影响了其监督职能的实现。任前阶段，人大会议对于法官、检察官的任命只能根据基本履历等有限信息作出判断，在较短的审议时间内难以充分掌握被任命对象的整体情况。任后监督同样较为薄弱，人大难以深入司法机关内部掌握法官、检察官个人具体工作情况，没有工作监督的先决条件，免职、撤职因缺乏依据而导致权能虚置。

（四）对人大监督司法需要树立正确的认识

目前，将人大监督司法与司法机关依法独立行使职权对立起来的认识仍然存在。对人大监督司法的认识不到位是双向的，监督者与被监督者对此皆有误解。人大作为监督者，对司法工作实施监督应更具主动性，但被动等待司法机关提出专项报告从而启动监督程序的现象经常出现。监督者对具体案件（可能是类案）或实体正义事项稍有过度关注的倾向便会招致“滥用监督权”的质疑，最终导致人大监督个案“细事”不能监督。至于司法制度运行的宏观问题，则又因不掌握由个案汇聚的整体情况而处于无从监督的窘境。

这种冲突实际上根源于双方对于人大监督司法职权及其与司法机关依法独立行使职权之间关系的认知错位。人大认知容易走向两个极端：一方面，对监督这一宪法法律赋予的职能仍缺乏实际运用的底气与自信，惧怕被质疑越权而不便过于积极主动行使监督权；另一方面，则是不能平衡对司法工作予以监督与支持的关系，难免出现以监督为名过分影响司法机关工作甚至越俎代庖。司法机关在这一问题上的误解则源自对宪法条款的过度解读。宪法第一百三十一条和第一百三十六条规定，人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。司法机关将其泛化解读为不受任何国家机关干涉从而意欲排除人大的影响，但这实际上是一种扩大解释。宪法条款仅规定行政机关不能干涉司法工作，并不包括所有国家机关。人民代表大会的制度设计是基于人民代表大会是国家权力机关的认知，司法、行政机关的司法权、行政权皆来自人民代表大会的授权，在权力位阶上二者居于人民代表大会之下，而非同级别间的分工制衡。因此，人大监督无论是在权力位阶层面还是在国家监督制度体系层面都是一种最高级别的监督，不在宪法条款禁止性规定的逻辑之内。再者，人大监督本质上不同于“干涉”，宪法授予的、合乎法律规定的人大监督权是宏观性、集体性的，与干涉这一暗含违法性前提的词汇无关。

三、数字赋能人大监督司法工作的探索

针对人大监督司法面临的各种困扰以及人大监督司法过程中遇到的困难，各地人大近年来积极探索，借助数字赋能，推动提升人大监督司法实效。

信息化时代虚拟世界与现实世界早已没有泾渭分明的界限，数字化对现实的影响是全方位的。《数字中国建设整体规划》要求，以数字化驱动社会生产生活和政府治理方式变革，推进数字技术与诸多领域的深度融合。信息化社会中信息传播的去中心化与受众的低门槛、无差别化趋势，为民主政治语境之下更为广泛的公众参与和权力监督提供了新的契机，这既符合民主的本质要求，又为民主政治开辟了比以往更为充分的实现路径，数字赋能推动了民主政治实践与理论向更高水平的跨越式进阶。

以杭州市人大为例，其处在具有中国数字经济先发优势和数字化改革排头兵的浙江省，近年来充分利用现代信息技术和大数据计算处理能力强、速度快、范围广、互动性强等特点和优势，开发人大监督司法应用场景，用数据说话、用数据分析、用数据决策，努力提高人大监督的知情度、精准度和实效性，拓宽践行全过程人民民主的途径。

（一）运用数字化技术展示司法工作现状，让代表掌握情况更方便、更全面

笔者所在的课题组调研发现，近年来，杭州市人大探索引入数字系统，系统展示司法工作现状，让代表履职有了更强大、更直观的支撑。司法机关是国家机关中较早运用信息化技术辅助工作的，大数据、人工智能、区块链等技术均已在审判、检察工作中较为成熟地应用，为人大通过大数据了解司法部门的工作现状进而履行监督职能提供了极大的便利。杭州市人大通过数据对接、交换、搜索等办法，收集了近5年涉及杭州市、区两级司法机关工作的数据。同时，把这些数据以文字、图表、数字报告的形式进行展示，主要包括司法系统工作动态、司法工作评估考核、检察建议、人大代表议案、人大评议、涉法涉诉信访、司法透明度评估报告、互联网司法热议等八大类数据。这些数据来源渠道正规，能比较准确地反映司法工作的现状。

司法机关工作涉及个人隐私和办案手段，保密要求高，有些数据比较敏感，根据人大常委会机关、人大代表和司法部门不同的工作需求和保密工作要求，司法数据的展示采用了分级分类的管理办法。如目前，杭州市人大能调用全市司法机关的数据，区级人大则只能调用本地司法机关的数据。人大常委会机关可以通过内部保密网络获取全量信息，司法部门通过工作网络获取人大提供的相关信息，人大代表通过“浙政钉”获得经过脱密筛选的全市公检法司的工作动态、工作排名、工作数据分析、短板问题等情况，方便且直观。

（二）设计数字分析模型查找司法工作短板，让人大监督选题更民主、更精准

人大监督司法，首先要找准司法工作存在的问题和不足。杭州市人大把大数据技术与工作业务逻辑结合起来设计数据分析模型，为人大分析查找司法工作中存在的问题和短板提供了新的途径。

一是通过指标分析对司法部门专项工作进行评估。杭州市人大从司法大数据中筛选出与司法工作绩效直接相关的指标，并对这些指标进行全生命周期管理，从纵向趋势、横向比较、总量占比、定向达标这四个维度进行大数据分析。在此基础上，人大代表可以像看医院体检化验单一样，清楚查看本地各个司法机关的指标情况，找出不正常和存在偏差的工作指标。

二是通过数据碰撞查找司法工作重点问题。杭州市人大将司法工作存在的问题按照不同的类型、不同的程度分为难点问题、热点问题和弱点问题三类，贴上标签进行数据碰撞，三者交叉重复的问题就是人大监督的重点问题（见图1）。

三是通过建立多维评估模型为司法部门进行总体画像。杭州市人大从司法大数据中挑选能够反映司法绩效的数据指标，进行归类并予以赋分，构建数字化分析模型，对司法机关各项工作和整体工作进行准确画像。

（三）建立数字化工作机制实现双向联动，让人大监督更权威、更实效

数字化工作机制的建立让人大监督不仅是技术上的更新迭代，而且是监督体制机制、方式方法的一场变革。杭州人大数字赋能监督司法的探索借助信息化手段，强化了现有的监督方式，并进一步探索人大监督与司法办案之间的关系。

一是建立司法工作三色预警响应机制。根据监督司法机关的各项指标的实际情况，杭州市人大通过定量比较分析的方法，按照指标的数值、排位和占比程度程序，设置评估标准，将每个部门涉及的指标区分为绿黄红三色，绿色为正常指标，黄色为不正常指标，红色为问题指标。市人大还与司法机关建立工作响应机制。对于黄色指标涉及的问题，要求相关部门一个月内向本辖区人大作出说明；对于红色指标涉及的问题，要求相关部门一周内作出说明。

二是探索人大监督层级和监督方式方法。针对人大监督方式运用不均衡的问题，司法大数据分析运用为人大选择监督层级和方式提供了依据。指标标为黄色的相关问题可以作为人大开展视察调研的备选内容，指标为红色的相关问题可以作为听取审议备选内容，市区两级普遍存在的同类问题可以选择上下联动开展监督，交叉重复的重点问题则应作为人大询问的备选内容，其中，问题较为突出的还可以考虑采用质询、特定问题调查等方式开展监督。如通过对近3年司法数据的比较分析发现，杭州电信诈骗发案量和受损金额一直居全省首位，未成年人犯罪特别是性侵案件呈上升趋势。于是市人大近两年分别组织开展了打击电信诈骗犯罪工作和未成年人保护工作的专项督查，社会反响很好。

三是建立人大与司法部门联动机制。结合人大和司法部门数字化的发展程度，杭州市人大探索与司法部门建立和完善了《监督议题协调机制》《重要文件信息报送机制》《监督司法数据交换机制》《监督司法系统工作协同机制》《人大审议意见办理反馈机制》和《人大代表意见网上交办机制》等多项制度，有力保障了人大数字化监督司法有效运行。

四、数字赋能人大监督司法的创新亮点

从杭州市人大的实践探索看，数字赋能人大监督司法应用场景围绕司法公开和司法绩效这两个重点，以数据为支撑，以智能化研判为手段，着力打造人大监督、公检法司协同、社会参与的数字化工作平台，为推进数字赋能人大监督司法提供了新的思路和方法。

（一）数据协同共享实现监督司法理念创新

人大数字化监督司法应用场景充分有效利用数据协同共享机制，通过数据归集，大数据分析与智能研判，及时发现司法工作需要关注的重点，实现对监督对象和监督议题的精准识别、精准分析和潜在风险预判。通过数据联通实现全方位全流程全时段静默化监督，重塑问题发现与处置的工作流程，将对司法机关正常工作造成干扰的风险降到最低。人大依法监督，对司法机关既是制约，又是支持和促进，权限分明、方式得当的有效司法监督会让监督者和被监督者都对此有更为深刻的认识。

（二）一体化建设实现监督司法机制创新

人大数字化监督司法应用场景按照市区两级人大监督系统一体化设计的思路，统一场景开发、统一数据指标、统一系统应用，形成上下一体、多跨联动、协作密切、运转高效的一体化监督机制。

（三）构建评估模型实现监督司法手段创新

人大数字化监督司法应用场景挑选能够反映司法机关办案质量和效率的主要评价指标，结合司法工作特点构建数字化分析模型，进行定量分析、定性评价，改变了以往依靠不对称信息和凭借代表主观推测确定监督事项的做法，实现人大监督手段创新，促进人大监督能力全面跃升。

（四）协同参与实现监督司法方式方法创新

人大数字化监督司法应用场景引入多项第三方评估数据，有效借助科研机构和数据服务机构等外脑智力成果，多维度评价公检法司重点工作，有效克服了仅针对个案的关注和决策的狭隘性，实现监督司法方式交互性、多维性、集成性创新，更符合人大监督集体性、宏观性的本质要求。

（五）数据全生命周期实现监督司法效果创新

人大数字化监督司法应用场景通过对司法数据的深度融合运用，对既有监督主体、监督程序和监督机制进行系统性重塑，实现人大监督由静态监督到动态监督，由局部监督到全局监督，由间隔性监督到全时段动态评估的范式转型，释放更大治理效能。

五、数字赋能人大监督司法对人大制度实践与理论意义的多维重塑

（一）数字化人大监督司法是对人大工作逻辑的重新梳理

人大借助信息化手段强化对司法工作的监督职能，是新时代深化人大工作的必然路径，也是提升人大监督能力的有效手段[5]。

人大监督司法工作在数字化过程中完成了逻辑自洽。技术逻辑要求简洁与要素化的信息准入机制，这就需要将制度文件与工作惯例进行拆解与提炼。在这一先期过程中，法律规定、其他规范性文件和一些惯常做法得以重新审视，对法律规定和文件的解读务求精确和切中要害，对惯常做法则以合宪性、合法性为标准进行筛选。进而完成对以往人大监督原则性规定的细化，对具有科学性、可操作性监督流程的固化，和对基于个人主观认知和对个案的过分关注而可能对监督工作形成的越界违法风险的排除。人大对司法机关实施数字化监督理顺了长期以来模糊不清的人大监督工作逻辑，稍加改造即可运用到对政府部门的监督之中。

更进一步，人大监督职能的强化也理顺了同其他人大职能之间的关系。人大监督职能履行不到位易使人大工作陷入失衡，易导致立法决定执行不力、人事任免形式主义等弊病。数字化人大司法监督模式的确立使人大监督工作步入正轨、发挥实效，同时也可以保障人大立法、决定的贯彻落实和人事任免有“据（数据）”可依，这有助于推动人大工作整体走向实体化运行。由此，人大在国家机关中的宪法地位得以彰显，以人民为中心的人大制度设计理念初衷更加充分地在国家政治生活中被践行。人大各项职能得以协调发展必将在今后中国式民主建设道路上发挥更大动能，推动中国特色社会主义政治文明建设更进一步。

（二）数字化人大监督助推全面依法治国目标的实现

中国特色社会主义政治发展道路要求坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。在信息化、数字化辅助下得以强化的人大对司法的监督，以及对人大监督政府依法行政的辐射带动作用，将直接作用于全面依法治国的实践。中国的宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的制度成果，是依法治国的过程，同时也是在党的领导下维护人民当家作主地位、实现人民当家作主权利的过程。全面依法治国为人民的政治、经济、文化等各方面权益的实现提供法治保障，其保障效果需要接受人民检阅与评判。数字化人大监督司法系统能够及时、准确发现司法工作中的问题短板，有效提升司法工作质效，从根本上为司法改革调整决策部署走出“深水区”指明前进方向。人大代表人民监督司法与行政功能的强化即人民群众对于依法治国这一基本治国方略落实情况的最佳了解与评价途径，人民的合法权益是否得到切实保障由人民自己说了算，立法、司法、执法、监督形成的闭环全过程体现人民当家作主，也是全过程人民民主的充分体现。

（三）数字化人大监督促进国家治理体系和治理能力现代化

党的十九届五中全会提出2035年社会主义现代化的远景目标之一是“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”。可见，法治国家、法治政府、法治社会一体建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的路径，而人民平等参与、平等发展权利得到充分保障则是国家治理体系和治理能力现代化的具体体现。依靠数字化手段强化人大监督恰恰在贯彻法治、保障人民民主方面具备巨大潜力。习近平总书记指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”[6]“当今世界，信息技术创新日新月异，数字化、网络化、智能化深入发展，在推动经济社会发展、促进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民日益增长的美好生活需要方面发挥着越来越重要的作用。”[7]

人民代表大会的代表功能与治理功能是两个不同层次的功能，其全部具体功能的终极目标皆指向代表人民对国家实施治理。数字化人大监督司法系统能够通过大数据计算精准锁定经济社会生活的风险点并及时提醒相关部门进行说明或进一步协同处置，真正实现了权力机关的功能，在监督职能之外实现了代表人民对国家实施治理的终极目的，是符合宪法逻辑的合目的性监督。

六、结语：依靠信息化推进人大数字化改革

杭州等地数字赋能人大监督司法的探索是人大数字化改革中脱颖而出的卓有成效的佼佼者，近几年在人大工作的其他方面也多有令人振奋的数字化改革成果涌现，数字化手段的深度参与使得人大工作的前景可观，令中国特色的人民代表大会制度展现出更为蓬勃向上的生机与活力。未来的人大数字化改革工作仍大有可为。

首先，在数字化监督司法工作经过实践检验相对稳定成熟之后，应尽快将这一成果运用于监督政府工作方面，根据法治政府建设要求和行政工作特点设计科学的数字化评价体系。

其次，开放是信息社会的基本属性，信息技术在拓展广义上政务公开范围方面的成效已为司法公开所验证，一切国家机关的工作都应置于人民监督之下，代表人民的人大也不例外。人大监督的公开既是法律的要求，也是人民群众的合理诉求。唯有公开方能保证各级人大和人大代表真正代表人民行使权力。

最后，应积极推动顽瘴痼疾切实得以解决。如监督法实行后仍有人大代表越界干扰个案处置的情形，此类情形有无可能通过技术手段流程再造予以杜绝？人大集体行使职权的组织架构能否通过技术手段予以确保？此外，还有监督责任制缺位和对司法机关作出的规范性文件难以适用对司法解释进行备案审查的规定的带有理论性的问题，能否在数字化改革过程中经由探索实践得到弥补？诚如前文所言，人大的数字化改革引领了观念的转变，同时也将会对政治学、法学理论的现代化提供生动的研究样本。

参考文献

[1]习近平.在中央人大工作会议上的讲话[J].求是，2022（5）.

[2][6]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话[J].求是，2014（9）.

[3]谢小剑.人大监督司法实施制度研究[M].北京： 中国政法大学出版社，2014：11-126.

[4]刘小冰，张琳.《监督法》立法后评估报告[M].北京：法律出版社，2013：103-111.

[5]吕艳滨，葛世杰：数字化改革赋能强化人大监督能力研究：以听取和审议专项工作报告为例[J].人大研究，2023（12）.

[7]习近平.以信息化培育新动能 用新动能推动新发展 以新发展创造新辉煌：习近平致首届数字中国建设峰会的贺信[N].人民日报，2018-04-23（1）.