数字赋能城市精细化治理的路径

张丙宣　俞滨珏　张诗采　叶鸿伟

摘要：数字赋能的城市治理是以人为中心的治理，它既是城市治理的技术性解决方案，也是体制机制性解决方案。以杭州市A镇为个案的研究表明，系统谋划设计整体智治的治理体系，打破数据壁垒，开展全周期智慧治理，以“平台+网格”的形式推动数字技术与组织制度的协同增效，有效推动了城市精细化管理;未来还应该不断拓宽城市服务的广度与深度，打造城市新型数字基础设施，运用数字技术牵引和撬动城市治理体制的改革，激发社会机制，激活社会活力与创新。

关键词：数字赋能;精细化治理;平台治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.004

一、问题的提出

当今世界依然备受新冠肺炎疫情等问题的严重困扰，对各国治理尤其是城市治理提出前所未有的挑战。2020年3月，习近平总书记在考察杭州城市大脑时指出，运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。近年来，北京、上海、广州、杭州等城市不断创新治理体制机制，持续深化城市精细化治理，尤其是以健康码、城市大脑、各类数字平台为代表的数字技术在城市治理中发挥着越来越重要的作用。那么，数字技术在城市精细化治理中扮演着什么角色？如何运用数字技术推动城市精细化治理，提高城市治理效能？

在数字赋能城市治理上，既有研究主要有两种倾向，一是技术性解决方案，认为技术赋能对城市精细化治理具有决定性作用，[1]利用信息通信技术（ICT）、人工智能、物联网等技术，城市能够优化卫生、交通、能源和水利等资源配置，降低成本和资源消耗，提高居民的舒适度。[2]二是体制机制解决方案，将数字赋能城市治理视为城市治理方式和治理体制机制的创新，它强调精准、精确、细致、严格等基本原则，通过规范化、标准化、信息化、专业化等精细化治理手段和方式，[3]实现城市居民需求的精准识别与匹配，强化国家对城市空间的塑造能力。[4]

既有研究的两种倾向皆强调发挥数字技术在城市精细化治理中的作用，然而，城市治理的内容是多样的，数字赋能的城市精细化治理除了包括运用数字技术扫描和监管城市，还包括民生服务、创新与活力等，精细化治理不仅仅是顶层设计，还包括基层探索。实际上，数字赋能的城市治理应该是监管与服务、秩序与活力的动态平衡，是顶层设计与基层探索的良性互动。仅仅侧重监管与秩序，或者侧重服务与活力，都可能给城市带来灾难。数字赋能城市精细化治理首先是技术性解决方案，同时，数字技术、模块与平台已经嵌入城市治理体制机制過程中，成为体制机制的一部分。良性的城市治理就是在运用数字技术保持秩序与活力的动态平衡的过程中，持续产生创新和内生能力，推动城市的持久繁荣。

本文以杭州市A镇为例，研究数字赋能城市精细化治理的路径。A镇处于城郊接合部，正处于从农村到城市的转型阶段。为解决外来人口多、社会治安复杂、环境卫生差等问题，A镇抓住数字赋能城市治理的机遇，2019年在杭州城市大脑上，整合交警、公安和镇街自建的视频监控平台，搭建数字驾驶舱，开展全周期治理和精密智控，在疫情防控、复工复产中发挥重要作用，这一探索为思考城市精细化治理和城市治理现代化提供了新的契机。

二、数字赋能与精细化治理

秩序与活力的动态平衡是任何城市面临的基本问题。对政府而言，监管与服务是政府的基本职能，也是平衡城市秩序与活力的两个基本手段。监管是城市政府履行的职能之一，旨在维持秩序，突出了城市治理的刚性和国家意志的面向;作为城市政府履行的职能，服务旨在激发和维持城市的活力，提高城市的竞争力，它强调城市的社会和市场的维度。良好的城市治理就是如何正确处理监管与服务、秩序与活力之间的关系，保持它们之间的动态平衡。正如雅各布斯所言，城市无序的表象之下存在着复杂的社会和经济方面的有序。[6]

数字技术是城市治理的重要支撑力量之一。技术创新是城市活力的体现，工业文明以来，诸如汽车、人工智能等突破性技术创新大多在城市中产生。[7]数字时代，继劳动力、土地、技术、资金之后，数据成为第五大生产要素。正如布莱恩·阿瑟所言，与具有收益递减效应的生产要素不同，数字技术和数据不因重复使用而出现耗损，而通过正向反馈机制得以重复使用来实现收益递增。[8]对城市政府而言，实现政府良好意愿的关键往往不在于政府如何运用权力，而在于如何开发和运用新工具和新技术。[9]城市治理越来越需要数字技术和数据的支持，以谷歌、facebook、阿里巴巴等为代表的由数据驱动的科技公司，通过人工智能、云计算不断将市场与金融资本分开，在发展市场、推动创新的同时，降低资本的作用，推动城市经济从金融资本向数据资本迈进。[10]

对城市治理而言，数字赋能既是技术性解决方案，也是体制性解决方案。[11]作为技术性解决方案，数字赋能是基于数字技术的治理，即运用诸如信息通讯技术（ICT）、传感器、大数据等技术手段，以及由编码、参数、脚本等构成的技术标准体系协调和重组多个治理主体的功能、行为、资源与责任，将特定类型的社会问题与治理主体、应对措施的精准、职能匹配。[12]数字赋能并不只是向特定的治理主体和对象赋能，而是普遍的全方位、全过程、全覆盖的赋能。作为技术性解决方案，数字赋能不是将城市作为一个局部的碎片的治理，而是将城市作为一个有机体来治理，为城市治理提供系统性解决方案。构建诸如城市大脑等符合数字时代城市发展要求的数字基础设施，运用数字基础设施破解工业时代城市病，成为数字赋能城市治理的重要目标任务。

作为一种体制性解决方案，数字赋能是建立在数字技术治理的基础上新型的城市治理体制。与工业时代以部门为中心的官僚治理体制不同，数字时代的城市治理是以城市的居民为中心的平台治理体制。[13]尽管数字技术可能会被滥用，用于巩固部门和平台企业的权力，然而，数字技术依然为构建新的城市治理体制提供了可能和实现路径。数字技术推动体制革新，并与治理体制协同增效，[14]作为平台治理体制的重要组成部分，功能模块将跨层级、跨部门、跨领域的治理主体纳入其中，构建具有可操作性的简约高效的城市治理体制，将城市的监管功能与服务功能衔接起来，将监管领域的数据更好更精准地用于城市服务，是城市精细化治理发展的新阶段。

三、数字赋能城市精细化治理的实践

当前，城市除了备受新冠肺炎疫情困扰，还存在着交通拥堵、环境卫生恶化、矛盾纠纷增加、民生服务短板、城市安全风险激增等一系列棘手问题，治理的难度和风险不断加大，倒逼城市创新治理方式，应对挑战。2019年以来，A镇运用数字赋能城市精细化治理，建立了镇数字驾驶舱应用场景，开展全周期管理，开发智慧场景应用，探索精细精准智控，推进城市治理现代化。

（一）系统谋划，整体智治

A镇通过“精密智控”战疫情、精准服务促复工、数据赋能民生直达，着力打造“整体智治”的政府。

第一，构建精密智控的严密防线。人民至上，生命至上，面对疫情A镇及时有力地按下暂停键，精密智控，形成了原创性精密智控方案。数字驾驶舱打造的“智慧天眼”平台，整合了公安、交警及自建的高空探头等视频资源，运用视频超融合技术，对重点路段、重点小区、重点人员实现智慧管控，打好疫情防控阻击战。

第二，运用 “平安码”智慧赋码管平安。A镇试点开发“平安码”，采集并整合企业基本信息，智能评估企业形成“三色企业码”，大数据分析生成“平安五色图”，并动态调整网格执法力量，形成流转、处置、督办、反馈工作闭环，实现对重点区域的精准管控和全域范围内的智慧管理。全镇平安管理全域化、精准化和科学化初步实现。

第三，数据全方位赋能城市基层治理。将数字技术全方位、多面向引入到基层社会治理各领域，实现了从“战时”“精密智控”到平战结合运用“数字赋能”惠企利民的民生直达转变。A镇运用网格化实时监管，进度一目了然;整合交警、城管、工商等执法部门的数据资源，派件精准高效;依托微信公众号和执法人员手持终端，广泛动员居民参与。积极探索推进数字化治理的方法和路径，不断做优做细城市治理，实现从“数字”到“数智”再到“数治”的转变，从根本上提升基层治理现代化水平。

（二）打通数据，促进全周期智慧治理

随着数字化转型的深入推进，“数据”作为新社会形态下的基础生产要素，受到广泛关注。A镇运用数字赋能城市精细化治理，精心打造数据底座，促进全周期智慧治理。

首先，打破数据壁垒，实现资源共享。A镇通过区数据共享资源中心与各部门的数据平台对接，目前基层治理四平台数据、小区楼宇数据，省市健康码数据、区视频图像信息共享平台、市场监管企业类数据等系统的端口数据已接入或者正在接入中心。通过指挥中心调取、调控、采集各类数据，初步实现了视频监控、信息整合、实时传输、动态反映、系统归集、分析研判的智慧共享。

其次，编制统一地址库，强化数据运用。A镇不断深化统一地址库以及基层治理四平台的运用，实现了基础数据的统一性和实时性。结合全周期智慧治理，在同一地址库的基础上，借力城市大脑，围绕应用场景和驾驶舱建设找需求、出主意、解难题。以智慧执法为例，A镇开展了全周期全链条式管理，即事件收集实现巡查队员上报、微信市民上报、职能部门数据接入等多来源收集，快速响应事件有效处置率达到99.3%，2020年1～8月底，联合多部门行动量累计97次，处置安全隐患2 150余处，科学研判做到“一日一研商，一周一例会”，不断强化数据的实战、实用和实效性。

（三）“平台+网格”：技术与组织的协同增效

技术在数字化时代被寄予厚望，成为城市精细化治理的重要手段，组织在传统基层精准化治理中发挥着重要作用，具有独特的稳定性。技术与组织的协同增效既发挥了技术的灵活性，又保证了组织的稳定性。A镇利用“平台+网格”的形式，实现了技术与组织的协同增效。

一是加快数字平台建设。数字驾驶舱是城市大脑在镇街的延伸与应用，是基层治理的重要手段。A鎮紧扣杭州城市大脑建设要求，着眼基层治理提质提效，打造横向到部门，纵向到镇街、社区、网格，纵横相通的数字化驾驶舱体系，为城市治理提供可视化、智能化、精细化的服务管理平台。A镇不断拓展数字驾驶舱基层治理应用场景，推进社会治理现代化、城市治理精细化建设。

二是力量下沉，做深做实做细网格化治理。网格化治理作为社会治理的重要手段，是城市精细化治理的基层实践，具有全覆盖、全动员等特色优势。A镇组建由公安、交警、城管、市场监管、应急、镇（街）综合信息指挥室等多部门协辅人员为班底的综合治理大队，建立日常巡查巡防机制，形成固定联动模式，实现“一支队伍管巡防”，实现对“急、难、险、重”等问题的快速处理;建设网格治理空间架构，根据执法力量分布情况设置五圈，即核心指挥圈、风险防控圈、应急管理圈、联合执法圈、基层网格圈，层层细化基层网格治理区域，实现物理空间和治理架构的全覆盖。

三是协同增效，深化“平台+网格”模式应用。大数据技术结合网格化管理方式的智慧场景应用是基层社会治理的有效手段。依托数字驾驶舱智慧平台，结合网格化管理方式，形成“技术”+“组织”治理模式，构建起以城市环境综合治理为应用场景的全周期管理响应机制，及时排查卫生隐患。网格员定时定点巡查走访，发现异常情况，通过平台及时进行信息上报，让社区问题在闭环的情况下高效解决。利用平台化方式解决传统网格治理下的困境，提高社会治理效率，是“技术”+“组织”模式的有益实践，初步实现社会管理全域化、精准化、科学化，对于城市精细化治理有重要借鉴意义。

（四）打造智慧应用场景，提升综合执法和便民服务效能

智慧场景应用是城市大脑由理论走向现实，由展示走向实用的必要途径，开发城市大脑应用场景成为智慧城市发展的未来方向。A镇着力延伸智慧平台应用场景，增强数字化平台实用性，实现“平时好用，战时管用”的基本理念，同时坚持“最多跑一次”改革理念，积极应用新技术，推出新场景，真正做到便民惠企，让群众和企业有实实在在的获得感。

一是打造镇街数字驾驶舱。A镇突出问题导向、需求导向，在充分利用基层治理四平台的基础上，通过对接杭州市城市大脑，结合自身实际发展需要，打造了“镇街微脑”。镇街数字驾驶舱包括以党建工作数据化为核心的智慧党建、以执法资源整合为核心的智慧执法、以企业数据可视化为核心的智慧经济、以物联网实时安监为核心的智慧平安、以智能识别执法为核心的智慧防控、以社区人口建档立卡为核心的智慧民生六大模块及多个智慧场景。六大模块互联互通，线上线下联动，实现基层社会治理智慧化，提升基层执法效率、便民服务水平。

二是优化数字城管应用。运用大数据、物联网、信息化手段来管理城市信息，为每样公物配上“身份证”，是提升城市管理精细化、智能化的重要手段，也为城市管理减负增效、实时管控、及时处理、共治共享提供重要技术支撑。例如，为了实时监管液化气的运输、使用情况，建立瓶装液化气监管平台，给辖区沿街商铺使用的每一个液化气钢瓶建立电子标签码，以“一码通”监管瓶装液化气从燃气公司到用户终端的全生命周期，做到“来源可查，去向可追，责任可究”，确保每瓶液化气能安全可控、追根溯源，实现责任到位、责任到人，有效提高液化气监管效率，助力辖区平安管理。

三是深化民生直达服务。民生服务水平是衡量一个区域治理能力和成效的重要标志，在加强和创新区域治理中具有重要地位。在城市大脑基础上，搭建便民惠企、民生直达的应用场景和数据驾驶舱。依托杭州“亲清在线”平台，以群众需求为导向，站在群众角度思考问题，加大对孤、老、残等弱势群体的救助力度，率先上线高龄津贴、企退人员节日慰问费等12项直达政策，免除审核流程72个、纸质资料36件，简化资金评审流程。将居民信息接入城市大脑，实现“最多填一次”，做到兑付资金秒达百姓，让惠民政策直达百姓，实现“一天都不会差”“一次都不用跑”“一个都不会少”，提高便民服务效能，提升人民获得感、幸福感和满足感。

四、數字赋能推动城市精细化治理路径

杭州市A镇的实践表明，数字赋能城市精细化治理应该秉持以人民为中心的理念，系统谋划，整体推进，做好监管与服务的平衡。在此基础上，数字赋能城市治理应该不断拓宽城市公共服务的内容和领域，向基层延伸，打造城市新型数字基础设施，运用数字技术牵引和撬动城市治理体制的改革，运用数字技术激活社会活力。

（一）从监管到服务：不断拓宽城市精细化治理的内容

城市精细化治理应该不断从监管向服务领域拓展，不能将城市精细化治理仅仅视为增加管理力量将社会管起来。精细化治理应该从传统的维稳式安全转向新的整体安全，从监管转向服务，从被动管理转向主动服务，强调人文关怀，让城市更有温度。杭州市A镇把民生服务纳入城市精细化治理过程中，让城市精细化治理处处体现对人的关怀，让居民有更多的获得感。

坚持以问题为导向，解决基层一线问题。数字赋能城市治理应该以问题为导向，破解环境整治、停车难、治安防范差、消防隐患大、民生服务不足等城市治理的难点堵点。破解这些问题，不再是就事论事，不再局限于单一部门或单个街区，而应该将城市视为一个有机整体，发挥数字平台的优势，推动跨区域、跨部门、跨领域协同，动态整合和调配各类资源，为治理城市多种难题提供系统性整体性解决方案，将城市精细化治理推向纵深。

（二）打造新型数字基础设施

与工业时代的高速公路相比，数字时代的城市数字基础设施建立在互联网和不断迭代升级的信息通讯技术（ICT）的基础上，以5G、大数据、物联网、人工智能为代表的新一代技术为打造城市数字基础设施奠定了基础。以城市大脑、云服务、数据平台等为代表的新一代数字基础设施不断涌现，成为数字时代城市精细化治理和城市竞争力的核心内容。

杭州市A镇的个案表明，应该把新一代城市数字基础设施作为城市精细化治理的重要内容。打造城市数字基础设施，是个综合性系统性工程，为避免重复建设，应该在都市甚至都市圈层面统筹设计中枢，将顶层设计与基层探索相结合，建立工作专班搭建平台和应用模块，拓宽镇街、社区等基层应用领域;需要科技公司的技术创新与政府体制机制改革的同步推进。

（三）数字技术牵引和撬动城市治理体制的改革

数字技术和数据是城市精细化治理的手段和工具，城市精细化治理的关键还是城市治理体制机制。杭州市A镇的个案表明，运用数字技术牵引和撬动城市治理体制改革，不仅是可能的，而且是可行的。通过数字技术与城市治理体制的协同增效，才能持续推动城市精细化精准化治理。

数字时代，技术正在驱动城市产生新的组织方式和治理模式，其中，平台和平台治理体制，在城市政府改革和城市精细化治理中发挥着越来越重要的作用。数字平台是城市新型基础设施之一，也是城市新型治理体制的组成部分，它将多领域、多层次、全方位制度体系和治理主体协调起来，[13]在模块内开展重构式创新、系统性协同和非均衡发展，推动多领域多部门业务与流程的精准高效协同，提升城市治理效能。数字赋能城市精细化治理中，应该打通数据平台，防范指尖上的形式主义，[15]防范和杜绝数据垄断、数据霸权等新问题，挖掘数据资源的价值。

（四）数据赋能激活社会活力

城市是一个有机的生态体系，良好的城市治理不仅强调通过各类传感器扫描、识别和监管城市，维持城市的秩序，而且需要城市的多样性开放性以及由此带来的创新与活力。因此，数据赋能城市治理并不意味着摒弃城市既有的社会机制，而是运用数字技术，激发社会机制更好发挥作用，激活社会创新和社会活力。

杭州市A镇的个案表明，数字技术应该用于推动基层社会的共建共治共享，激发社会机制，激活社会活力，改善基层治理生态。公共数据不只是单一部门的数据，还是社会的数据;公共数据不应该仅仅向职能部门和政府赋权，还应该向社会有序开放，向社区工作者、街区赋权，通过打造诸如数字驾驶舱等应用场景，将诸如停车场库泊位等资源纳入城市公共资源平台，动态精准匹配，激活市场机制，增加企业的收益，为市民提供有温度的个性化服务，提高居民的获得感，减轻社会工作者重复采集信息的压力，为社区工作者腾出更多的时间开展专业化服务。推动公共数据资源的标准化、规范化和法治化，加快完善公共数据资源的交易规则，建立数据交易市场，搭建应用场景，让公共数据资源流动起来，挖掘、利用和释放公共数据资源的价值，提高社会生产力。因此，数字赋能城市精细化治理必须尊重城市社会发展的规律和市场规律，坚持共生共赢的理念，调动多方参与的积极性，走共建共治共享之路。

说明：本文系中共杭州市委党校社会治理与地方政府创新研究中心课题基金项目“数字城市治理的风险防控与提质增效机制研究”（2019JD45）的阶段性成果。

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Digital Empowerment and Refined Urban Governance

Zhang Bingxuan，Yu Binjue，Zhang Shicai，Ye Hongwei

（Zhejiang Gongshang University， Hangzhou310018，China）

Abstract：Urban governance empowered by digital technology is human-centered governance， which is not only a technical solution to urban governance， but also an institutional solution. Based on the case of A town in Hangzhou， this paper studied the implementation path of the refined governance empowered by digital technology. It was concluded that overall planning and design of a smart governance system， breaking data barriers， carrying out full-cycle smart governance， and promoting the synergy of digital technology and organizational institutions in the form of "platform + grid"; The future urban governance should continue to broaden the breadth and depth of urban services， create new urban digital infrastructure， use digital technology to lead and leverage the institutional reform of the urban governance， activate social mechanisms and make them work better， and activate social vitality and innovation.

Key words：digital empowerment;refined governance; platform governance

責任编辑：王明洲