地方规范性文件备案审查衔接联动的理论基础及机制健全

陈沫霖 孟春阳

基金项目：2019年国家法治与法学理论研究项目“生态型区域环境多元共治机制研究”（19SFB5019），2021年国家社科基金一般项目“长江经济带生态环境协同治理的法治化研究”（21BFX023），2023年江西省社会科学基金一般项目“生态文明法治理论视域下生态环境修复责任适用研究”（23FX05）。

作者简介：陈沫霖，江西理工大学法学院法律（法学）硕士研究生；孟春阳，法学博士，江西理工大学法学院副院长、副教授、硕士生导师。

内容摘要：规范性文件备案审查衔接联动机制是保障多元备案主体与体系下审查结果一致性与权威性、提升规范性文件备案审查法治化的重要举措。但地方规范性文件备案审查衔接联动机制运行实践中，存在衔接联动主体范围不一、主导主体不明、审查标准模糊、衔接不畅等问题，阻碍衔接联动机制的功能实现。地方人大作为地方权力机关，具有权威性与专业性，因此，应当推动以地方人大为主导的规范性文件备案审查衔接联动机制的健全，解决目前备案审查衔接联动机制中存在的问题，以多元主体合力推动备案审查法治化。

关键词：人大主导；规范性文件；备案审查衔接联动机制

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作。规范性文件备案审查是具有中国特色的宪法与法律监督制度，对于全面推进依法治国、维护国家法制统一、保障公民权益具有重要作用。随着备案审查制度的发展，我国形成党委、人大、政府和军队四大备案审查体系。但多元主体下的备案审查体系由于审查对象重叠、审查标准差异等原因所导致的审查结果冲突问题无法避免。为保障各备案审查体系之间的协调性，2015年中共中央办公厅印发的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》中，提出要进一步加强党委、人大、政府、军队系统各备案审查工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制。2023年修订的立法法新增一条规定“备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制”，以法律的形式肯定了衔接联动机制在备案审查中的价值。备案审查衔接联动机制是统合多元备案审查主体，加强各备案审查系统之间协调配合，提高备案审查工作质效的工作机制。目前，中央层面全国人大常委会法制工作委员会、中央办公厅、司法部与中央军委办公厅之间已建立了备案审查衔接联动机制。地方规范性文件数量繁多且内容复杂，实现地方不同备案审查主体之间的衔接联动，是建立健全地方规范性文件备案审查制度的关键点。为保障地方多元备案审查主体之间衔接联动的有效性与高效性，需要以具有权威性与强制力的机构为主导。从国家权力分配与备案审查制度运行现状来看，地方人大作为中央权力的地方延伸以其为主导具有可行性与实践价值。

一、实践基础：地方规范性文件备案审查衔接联动机制现状分析

在2015年中共中央明确提出“建立健全备案审查衔接联动机制”后，各省级行政区相继修改各自备案审查的相关立法。通过对我国31个省、自治区、直辖市的备案审查的相关地方性法规的梳理，其中21个省级行政区明确规定了备案审查衔接联动机制1，体现出地方对于规范性文件备案审查重视程度的不断提升。但衔接联动机制作为规范性文件备案审查制度中的新探索，在实践中仍存在一定的不足。

（一）备案审查衔接联动机制的主体范围不一

通过对21个规定了备案审查衔接联动机制的省级地方性法规的梳理，并对其中衔接联动主体进行统计得到的表1与表2可以看出，除天津、河北、山东、湖南4省份未对衔接联动的主体明确规定外，其余17个省份均在地方性法规中明确了省级人大常委会或人大常委会工作机构应当与哪些主体进行备案审查衔接联动，包括同级党委、同级人民政府、同级监察委、同级人民法院、同级人民检察院、下一级人民代表大会常务委员会中负责组织审查的机构等六类。通过对六类主体的分析，总结出以下问题：其一，各省份对备案审查衔接联动主体的规定范围不一致，六类主体中只有同级人民政府被17个省份均列为衔接联动主体，如重庆、江苏等省份只将同级党委和同级人民政府两类主体纳入衔接联动范围，而广东、云南等省份将六类主体全部纳入；其二，大部分省份将同级监察委、同级人民法院与检察院纳入主体范围，但部分省份将其与同级党委和同级政府之间的衔接联动相区分，表述为协调联系或工作联系；其三，4个省份将下一级人民代表大会常务委员会中负责组织审查的机构列为衔接联动主体，但其他大部分省份都将上级人大常委会对下级人大常委会在备案审查工作中的关系规定为“指导关系”。2023修订的立法法虽明确了要建立健全备案审查衔接联动机制，但对于衔接联动的主体的范围并未进行明确规定。在实践中备案审查衔接联动的主体范围有进一步扩大的趋势，如江门市人大常委会2018年制定的《江门市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查衔接联动工作规定》中，将仲裁委员会与律师协会规定为衔接联动主体。在规范性文件备案审查“有件必备、有备必审、有错必纠”的总要求下，地方备案审查的工作量大幅增加，如果过分扩大备案审查衔接联动的主体范围，在地方备案审查工作人员数量不足的情况下，可能会影响衔接联动机制的有效运行[1]。主体范围的确定是规范性文件备案审查衔接联动机制有序开展的前提，因此，应当进一步规范其主体范围。

（二）备案审查衔接联动机制的主导主体不明

目前，各备案审查系统包括人大、党委、政府、军队的相关备案审查规定中均规定了备案审查衔接联动机制，但备案审查衔接联动由哪个主体进行主导则并未明确。备案审查衔接联动机制是多元备案审查主体之间的联动与不同备案审查系统之间的衔接。多元主体下衔接联动机制的高效运行仅凭各主体之间的自觉性难以实现，需要主导机关整合备案审查资源以多元审查主体之间的联动实现备案审查法制统一的功能[2]。中国共产党作为最高政治领导力量，一切活动都要在党的领导下进行。党的领导是从政治上、思想上的领导，但规范性文件备案审查工作具有专业性与法治性，应该在党的领导下由其他权威主体主导负责具体的备案审查衔接联动工作的推进。政府是国家权力机关的执行机关，其在规范性文件的备案审查中过于注重行政效率，由其主导衔接联动机制，会影响备案审查的结果权威性。军事机关由于其特殊性与保密性，与备案审查衔接联动机制显性化、制度化与常态化要求不符。因此，综合考虑应该以地方人大主导地方规范性文件备案审查衔接联动机制。

（三）备案审查衔接联动机制的审查标准模糊

在我国现行地方规范性文件备案审查体系下，主要存在以下两种情形会导致规范性文件备案审查结果的不一致：其一，多个备案审查主体对同一规范性文件进行备案审查，如地级市政府制定的规章要报送省级人民政府与本级人大常委会备案审查；其二，在多机关联合发文情况下，该规范性文件具备多重属性，多备案审查系统下的主体对该规范性文件均享有审查权[3]。审查结果不一致的根本原因是不同备案审查系统审查标准的不同。审查标准是审查主体用以评判规范性文件所依据的一系列准则与尺度，是备案审查制度中的核心与关键。不同的备案审查主体与审查系统由于审查对象、审查方式、审查原则等方面的不同，导致多元审查主体下规范性文件备案审查标准存在差异。各备案审查主体作为职能不同的独立机关，其在立法中遵循的立法导向不同，决定了各审查主体在审查中遵循的原则也有所不同[4]。根据宪法第一百零四条和监督法第三十条的规定，地方人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定以及本级人民政府作出的决定、命令采用的是“相抵触”和“不适当”标准，即人大对规范性文件的备案审查采用“合法性”和“合理性”标准。而政府对行政规范性文件的审查标准，除遵循“合法性”与“合理性”原则外，其作为行政机关是国家意志的执行者，因此，其在审查过程中还需要考虑可操作性与实效性问题[5]。党内法规和规范性文件的备案审查中除“合法合规性”“合理性”“规范性”审查标准外，为维护党内法规和党的政策的统一性与权威性，还需特别注重“政治性审查”，即同党的基本理论、基本路线、基本方略是否相一致等1。在备案审查标准不一的情况下，衔接联动中的备案审查应当采用何种审查标准，或者各审查标准之间应当如何协调，在新修订的立法法以及地方相关备案审查立法中均未明确规定。在各备案审查主体侧重点不同以及审查方式、审查能力差异化的情况下，衔接联动机制中审查标准不明会加大备案审查的难度，不能解决多系统下备案审查结果不一致的问题，备案审查衔接联动机制无法发挥其应有的价值。

（四）备案审查衔接联动机制的程序衔接不畅

备案审查衔接联动机制是为推进备案审查工作的深入开展，加强各备案主体之间协调配合的协作机制。目前，各地方在备案审查工作中积极开展衔接联动，并对衔接联动程序进行不断的探索与完善，但实践中还是存在一定的不足。其一，备案审查衔接联动机制多存在于“移送的程序”层面。地方相关备案审查的地方性法规中多包含“审查建议与审查要求的移送”规定，这种移送制度是否属于衔接联动机制在理论界一直没有明确的回应。2023年修订的立法法第一百一十五条的规定在法律层面肯定了审查要求和审查建议的移送属于备案审查衔接联动机制。但这种移送机制只是备案层面的衔接联动，并未深入审查层面。其二，各备案审查衔接联动缺乏互动性与常态化。各备案审查主体所开展的备案审查工作基本是以本机关为主，在备案审查的工作联系中基本依靠单向的意见移送以及临时性的沟通，缺少多元备案审查主体之间的互动与常态化的交流[6]。备案审查衔接联动机制作为各备案审查系统之间的衔接与多元备案审查主体之间的联动，是为了解决整合规范性文件备案审查体系，提升规范性文件的质量与实效的重要制度安排，因此，不能够仅将其视为一种简单的移送与沟通机制，而应当推动衔接联动机制向实质化与常态化发展，并以规范化与制度化的程序为其提供保障。

二、理论基础：地方人大主导备案审查衔接联动机制的价值分析

地方人大作为国家权力机关的地方延伸，由其作为备案审查衔接联动机制的主导机关具有权威性与可行性，对于备案审查衔接联动的功能实现具有积极意义。

（一）人大主导是备案审查衔接联动资源整合的前提

2014年十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中提到“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查制度范围”。规范性文件备案审查的全覆盖是围绕多元审查主体与备案审查程序双重推进的全覆盖[7]，对审查主体的审查能力与审查资源的配置提出了更高的要求。由地方人大主导地方备案审查衔接联动是审查资源配置整合的前提，是由地方人大与其他备案审查主体之间的关系所确定的。首先，党的领导为人大主导备案审查衔接联动奠定了政治基础。备案审查中党的领导与人大主导二者之间并不矛盾，党内法规与规范性文件和国家法律都是在党的领导下制定的，二者的价值目标与根本利益具有一致性[8]。党作为中国的领导核心，要坚持对法治建设工作的全面领导。备案审查作为维护国家法制统一的重要法律制度也是在党的领导下进行的，党的领导为备案审查衔接联动机制奠定了政治基础。其次，地方人大备案审查是地方人大常委会对政府的行政规范性文件进行监督的主要方式。另外，从组织关系上来看，地方人大与地方各级人民政府是国家治理机构体系的重要组成部分，地方人民政府由同级人大产生，地方人大是地方权力机关，地方人民政府是地方权力机关的执行机关，由地方权力机关主导备案审查衔接联动机制于作为地方权力机关的执行机关而言具有正当性。地方人大主导备案审查衔接联动机制，能够避免各主体之间备案审查的无序衔接联动所造成的备案审查资源的浪费。因此，以地方人大主导备案审查衔接联动机制是整合备案审查资源的前提。

（二）人大主导是备案审查衔接联动结果权威的支撑

地方人大是地方国家权力机关，其地位、性质决定了以地方人大为主导的地方规范性文件备案审查衔接联动的结果具有权威性。首先，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，备案审查制度根源于人民代表大会制度。在我国当前规范性文件备案审查主体呈现出多元化与多层级的特点下，人大作为国家权力机关，始终居于主导地位[9]。备案审查作为人大行使监督权的具体方式已经逐渐制度化与常态化。从地方备案审查现状来看，地方人大在备案审查工作中已形成了一套较为完善的备案审查机制，包括反馈机制、公众参与机制、异议处理机制、监督机制以及纠错机制[10]。其次，人大人民性的性质是人大主导的权威性的根基。规范性文件是涉及公民、法人和其他组织的权利与义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的文件。备案审查的主要功能之一就是保护公民、法人和其他组织的合法权益。因此，备案审查工作要始终坚持“以人民为中心”“为人民监督”的理念，相比其他地方国家机关，地方人大代表由人民选举产生，代表人民群众的根本利益[11]，由其主导备案审查衔接联动机制能够更好维护公民、法人和其他组织的合法权益。最后，人大主导的备案审查程序外部监督是衔接联动机制结果权威的保障。各备案审查系统各自备案审查，由于审查标准、审查程序等方面的差异致使备案审查存在各自为政的弊端，并且审查主体在长期相同的思维范式的影响下很容易忽略一些相对隐蔽的问题。因此，为保障规范性文件备案审查的法治化，备案审查不能仅依靠各系统的内部监督，也应当加强外部监督推动备案审查工作的规范化。地方人大主导的备案审查衔接联动机制相对于其他系统的规范性文件而言属于外部监督，具有中立性，能够平衡各方主体之间的利益，增强备案审查结果的权威性，提高公众对于备案审查工作的信任与支持。

（三）人大主导是备案审查衔接联动运行高效的保障

我国地方备案审查主体相对较为分散并且呈现出多层级特点，而多元多层次的备案审查主体与各备案审查系统之间缺乏人大的主导则无法自行整合与高效运作，容易引起各备案审查系统内部与各备案审查系统之间的矛盾[12]。有学者将备案审查衔接联动机制与多元化治理的逻辑相结合，指出备案审查衔接联动机制在治理主体多元化与治理方式多元化两个层面体现出多元化治理的逻辑[13]。在治理主体层面，地方规范性文件备案审查衔接联动机制包含了地方人大与同级党委、同级人民政府等多元主体，并且主体范围还呈现出逐渐扩张的趋势。在治理方式层面，备案审查衔接联动机制是多元备案审查体系下监督制度的整合，同时也是各备案审查程序内外监督的制度整合，主要包括审查要求与审查建议的移送、召开联席会议等多种方式。但多元化的主体之间的互动、多元化备案审查程序之间的联动、治理方式的协同若没有权威机关的主导，由多元主体之间自行互动很容易陷入无序化的困境，造成备案审查工作的混乱，这违背了备案审查衔接联动机制的设立目的。因此，以多元备案审查体系的协同为目的构建的衔接联动机制需要由具有权威性与备案审查专业性的地方人大为主导，对备案审查衔接联动的主体、标准与程序等方面进行规范，并由人大对衔接联动机制的运行进行监督，保障衔接联动机制运行的高效性。

三、机制健全：地方人大主导备案审查衔接联动机制的运行路径

针对地方规范性文件备案审查衔接联动的实践现状，以地方为主导的地方规范性文件备案审查衔接联动机制应从主体、标准与程序三个层面进行构建。

（一）主体层面：地方人大主导下的多元主体联动

规范性文件备案审查工作涉及的领域多、专业性强，多元主体的衔接联动能够促进备案审查的交流互动，提升规范性文件备案审查的质效，推动规范性文件备案审查法治化。因此，应该明确备案审查衔接联动的主体范围，确立以地方人大为主导机关的备案审查衔接机制，既要防止主体范围过大导致衔接联动机制混乱，同时也要避免主体范围过窄而违背衔接联动机制的功能实现。

1.以地方人大为衔接联动主导主体。由地方人大主导地方规范性文件备案审查衔接联动机制是具有现实可行性的，是由人大的地位、性质以及地方人大与其他主体之间的关系所决定的，并且由地方人大主导能够保障审查结果的权威性。但地方人大作为地方权力机关，以举行会议作为其行使职权的基本方式且会期通常较短，因此，备案审查衔接联动的具体工作应当在地方人大主导下，由作为其常设机构的地方人大常委会具体负责。开展规范性文件备案审查工作，是宪法法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，并且地方人大常委会均设立了专门负责备案审查的工作机构，具有在备案审查工作中协调各方、负责具体备案审查工作的能力。同时，在人大备案审查系统内部，上级人大常委会负责备案审查的工作机构应当加强与下级人大常委会的联系，为下级人大常委会的备案审查工作进行业务上的指导。

2.以同级党委、政府为重点联动主体。以地方人大为主导的备案审查衔接联动机制，应当加强与同级党委、同级政府之间的联动。与同级党委的备案审查衔接联动能够保证党的规范性文件的合法性、合理性以及其他主体所制定的规范性文件的合政治性。目前，除对党内法规与党内规范性文件提出了“政治性审查”标准外，部分地方性法规也在审查标准中增加了“与党中央决策部署和国家改革发展方向是否相一致”的政治审查，同级党委能够为规范性文件的政治性审查提供支撑。地方人民政府作为地方权力机关的执行机关，地方人民政府及其职能部门制发规范性文件是其依法履行职能的重要方式，并且其作为行政机关在执法过程中较易发现规范性文件中存在的问题，为规范性文件的备案审查工作提供实践支撑。

3.以同级监察委、司法机关为辅助主体。一个规范性文件是否与社会实际情况相适应，是否对公民、法人和其他组织的权利有不适当的影响等，“不适当”的情形往往是在其实施一段时间后才能显现出来。人民法院作为审判机关其与公民、法人及其他组织的权利救济与利益的实现密切相关，并且其在审理案件的过程中能够对规范性文件进行附带性审查[14]。人民检察院作为国家的法律监督机关，监察委作为行使国家监察职能的专责机关，其可在适用规范性文件的过程中对规范性文件进行审查，并将发现的问题及时移送相关部门处理，充分将自己的职能与规范性文件的审查功能相结合，推动备案审查法治化。

（二）标准层面：地方人大主导下的审查标准确定

审查标准是备案审查主体审查规范性文件的依据，同时也是影响备案审查衔接联动机制有效运行的重要内容。当前，我国对规范性文件的审查标准分散在立法法、监督法等相关法律中，并且不同种类的规范性文件的审查标准也存在差异。为保证地方规范性文件备案审查结果的一致，保证备案审查衔接联动机制的有效运行，应从以下两方面对人大主导下规范性文件的备案审查标准进行确定。

1.逐步统一规范性文件备案审查标准。对地方规范性文件的备案审查，是宪法和法律赋予地方人大的一项重要职权。为保证审查结果的一致性，应当逐步统一规范性文件的备案审查标准。地方人大对规范性文件的备案审查兼顾形式审查与实质审查、兼顾合法性与合理性的审查标准，能够实现对地方规范性文件的有效监督[15]。因此，规范性文件备案审查衔接联动的审查标准应当以人大的备案审查标准为基准推动审查标准的统一。但审查标准的统一并不是要求对规范性文件备案审查采用完全一致的标准。党委由于其本身的特殊性，对其规范性文件的审查应当进行“内外”区分，对于党委内部规范性文件应当遵循内部的特殊的审查标准与原则，在与系统外部的其他规范性文件存在矛盾时，则应当采用统一的审查标准[16]。

2.厘清合法性审查与合理性审查标准。规范性文件的审查标准中最主要的两大标准为“合法性审查”与“合理性审查”。合法性审查标准是审查规范性文件的内容是否符合法律的规定或者与法律是否相抵触。依据立法法、监督法等的规定，合法性审查主要从“是否同法律、法规规定相抵触”“是否违反上位法规定”“是否超越法定权限”“是否违反法定程序”等方面进行审查。合理性审查则主要以“是否适当”为标准进行审查，但“适当性”的含义则相对模糊，赋予了地方规范性文件审查主体较大的自由裁量空间，容易导致审查结果的不一致。为使合理性标准在审查实践中更具有可操作性，可以参照行政法中的比例原则以妥当性、必要性和均衡性为标准对合理性审查进行具体化与规范化[17]。此外，备案审查主体借助相对宽泛性的审查标准对规范性文件的合理性进行判断时，需要通过与相关利益方的沟通与协商来进行弥补，通过沟通与协商寻找到客观标准[18]。

（三）程序层面：地方人大主导下的审查程序规范

地方人大主导地方规范性文件备案审查衔接联动机制的功能实现需要以完善的程序为依托。“有件必备、有备必审、有错必纠”总要求分别对应了备案审查工作中“备案”“审查”“处理”三个阶段。其中，“备案”是规范性文件制定公布后的一种程序性履行，地方人大主导下的备案审查衔接联动机制的程序应当主要从“审查”与“处理”两方面进行规范。

1.地方人大主导下的审查程序规范。备案程序是审查程序的前提与基础，审查程序是备案程序的延伸。规范性文件审查阶段的程序衔接是备案审查衔接联动机制的关键，应推动构建地方规范性文件备案审查衔接联动平台为审查程序的规范化与便捷化提供保障。在审查建议与审查要求的移送层面，对于不属于地方人大常委会备案审查范围的审查要求和审查建议，各地方基本采用“移送有关国家机关”“告知有权审查机关”两种处理方式。相对于“告知有权审查机关”方式，由地方人大常委会“移送有关国家机关”的方式更能够发挥人大对于备案审查的主导作用。通过衔接联动平台移送能够提升工作效率，并且衔接联动平台作为能够双向反馈的平台，便于地方人大对审查要求和审查建议移送有权审查机关后的监督。在规范性文件审查中，各工作机构应当通过衔接联动平台加强与规范性文件的制定主体以及其他审查主体之间的沟通交流。对于存在重大问题与疑难问题的地方规范性文件的审查，由地方人大常委会的相关机构主导召开论证会，广泛听取各方意见。在规范性文件存在多个备案审查主体的情况下，有权审查的机关可以通过衔接联动平台对规范性文件联合审查，提升备案审查的质量与效率。此外，地方人大应当主导地方多元备案审查主体利用该平台共享备案审查相关信息，交流备案审查相关经验，将其建立成地方备案审查的常态化工作平台，筑牢备案审查法治化基础。

2.地方人大主导下的处理程序规范。审查处理程序是对规范性文件审查后依据审查结果的不同所进行不同处理的程序，主要包括无问题、纠错以及撤销三种。对于审查发现规范性文件存在法律法规所规定的“不合法”或者“不合理”的情形，不能直接修改或者撤销，而应当通过衔接联动机制向规范性文件的制定机关提出修正建议，由机关内部先行审查处理以维护备案审查的权威性，同时又能够促进各机关之间的衔接联动[19]。对于经审查认为应当撤销的规范性文件应审慎对待，审查主体应联动多元主体听取意见，对确有撤销必要的再履行相应撤销程序，以免影响规范性文件的稳定性与权威性。地方人大常委会还应当主导定期召开联席会议，对于一定时间内备案审查衔接联动机制中出现的问题进行探讨，总结衔接联动机制中的经验与不足，并对未来备案审查相关工作进行部署。还可以由地方人大主导借助于典型案例公示程序，形成备案审查的示范性效应，为地方规范性文件的备案审查工作提供借鉴与参考[20]。

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