“人大+检察”双重监督优化检察建议治理效能的路径探析

金石 景馨锐

作者简介：金石，甘肃省人民检察院研究室主任、二级高级检察官，全国检察业务专家，法学博士；景馨锐，甘肃省永登县人民检察院未检办五级检察官助理。

①参见最高人民检察院官网：《检察建议：以规范发展促进检察监督作用更好发挥》，https：//www.spp.gov.cn/zdgz/201906/t20190617_421855.shtml。

②参见王旭光：《以依法能动履职为诉源治理贡献检察力量》 ，《人民检察》2022年第10期。

内容摘要：检察建议是检察机关立足法律监督职能、推动社会治理现代化的重要抓手。面对检察建议在制发、实施及后续回访跟踪监督过程中存在的诸多问题，检察机关积极主动建立“人大+检察”双重监督模式，是完善检察建议监督体系、增强检察建议“刚性”、推动基层社会治理的必然选择。但实践中个别检察机关存在“羞”“懒”“怕”心理，使监督叠加效应未能有效释放，为畅通检察建议双重监督渠道，进一步优化检察建议治理效能，应着力从转变思维、强化督导、健全机制几个方面入手，以此全面实现检察建议从“办理”向“办复”的转变。

关键词：人大监督；检察监督；检察建议；社会治理

检察建议从性质上可以分为诉讼型检察建议和治理型检察建议①，本文主要以治理型检察建议为基础，探析“人大+检察”双重监督优化检察建议治理效能的路径。检察建议是检察机关融入国家治理、开展法律监督工作的重要手段和载体，在服务党和国家工作大局、规范执法行为、推进社会治理现代化等方面发挥着重要作用。2018年以来，最高人民检察院围绕未成年人保护、公告送达、金融监管、窨井盖治理、虚假诉讼、网络整治、寄递安全、安全生产②、粮食安全及养老机构安全监管等，先后向有关部门发出一至十一号检察建议，促进犯罪预防，强化源头治理。监督是治理的内在要素，党的二十大报告提出，要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。在基层社会治理工作中，作为国家权力机关的地方人大与基层检察院有着千丝万缕的联系，在对法律有效实施的监督和行政机关及其他相关单位规范履职的监督上具有一致性。习近平总书记在中央人大工作会议上明确指出，人大要用好宪法赋予的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。人大参与对检察建议的监督正是正确、有效、依法行使监督权的具体体现，通过“人大+检察”双重监督，不断放大“1+1>2”的监督效应，进一步优化检察建议社会治理效能。

一、检察建议的现实困境

近年来，各级检察机关不断更新理念、积极作为，以具体案件为切入点，在办案过程中分析造成这一社会矛盾背后的深层次原因，找出导致这一类案件发生在监管缺失方面的共性，通过向行政机关和其他相关单位制发检察建议，督促其提出解决方案并尽快落实整改。2023年1月至11月，全国检察机关共制发社会治理检察建议3.6万份1，通过个案“治罪”推动类案“治理”，检察建议“办复”效果明显提升。但在基层检察办案实践中，检察建议在制发、实施及后续回访跟踪等方面仍然存在一些问题，亟待进一步优化和完善。

（一）检察建议制发过程中存在的问题

从形式上看，宣告送达较少。相较于书面送达，公开宣告送达不仅能够促进检察机关与被建议单位的沟通，面对面释法说理、答疑解惑，增强检察建议监督效果，还能提高检察工作的透明度和公信力。但实践中基层检察院办案量大，为了节约时间，往往采用书面送达方式将检察建议送达被建议单位，公开宣告送达较少，形式单一，缺少与被建议单位当面沟通交流的机会。

从程序上看，调查核实不够。调查核实是制发检察建议的基础和必经程序，检察机关必须立足前期的调查核实，有针对性地提出切实可行的检察建议，但实践中检察机关往往只能从当下正在办理的案件中寻找线索与证据，很难从其他地方调查取证，经常出现以办案调查代替检察建议调查的情况，且受案件办理期限的影响，办案人更重视源案件的办理，一般不会在同一时间制发检察建议，导致检察建议调查程序的启动具有滞后性，加大了向有关单位、场所调查取证的难度，制发的检察建议常常由于调查核实力不够、释法说理性不强而得不到有效办理。

从内容上看，建议质量不高。检察建议里包含着监督的理由、依据和改进措施，这部分内容是检察建议的核心，一份高质量的检察建议应该同时具备较强的理由说明、准确的法律依据及可操作的整改建议，然而实践中检察建议重量轻质问题突出。有的检察建议语言空洞，未经深入分析，仅仅通过宏观原则一概了之；有的检察建议没有援引具体的法律法规，缺乏支撑依据；有的检察建议照搬照抄模板化，提出的整改方案不符合实际情况，难以实现。这些质量良莠不齐的检察建议，冲淡了检察建议的监督效果。

（二）检察建议实施过程中存在的问题

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施，制发检察建议只是监督的开始，检察建议的落实才是关键。但有的检察机关碍于“情面”，怕影响其他工作的开展，常常在检察建议制发后因不知如何向被建议单位“开口”而“拖延”送达，如检察机关会因“法治进校园”活动需要与教育部门保持良好的关系而选择尽量减少向教育局制发检察建议，这一情况在基层检察院尤为明显。另有很多被建议单位受传统观念的影响，认为一旦与检察机关牵扯上关系，被检察机关立案的必然是比较严重的行为，抱着“被上级单位发现后会认为工作没有做到位”这样的心态，怕接受检察建议后被上级单位追责，对检察建议存在惧怕和抵触心理，往往不愿意接受检察机关制发的检察建议。即使被建议单位接受了检察建议，有时也会因检察建议内容的可操作性差，或“不了了之”，或书面回复应付交差。归根结底，导致这些现象出现的原因就是被建议单位对检察建议的认识不到位，检察建议自身缺乏“刚性”，没有任何强制力和约束力，检察机关底气不足，难以引起被建议单位的重视。

（三）检察建议后续回访跟踪过程中存在的问题

检察建议取得实效体现在两个方面：第一个方面是检察建议被相关责任单位接受，提出的建议被采纳，检察机关监督其将所指的问题及时整改；第二个方面是在解决眼前现有问题的同时，检察机关强化后续回访跟踪，监督被建议单位建立长效预防机制，避免出现社会矛盾暂时性“隐藏”。前一方面是基本要求，后一方面是对检察机关和检察建议提出的更高要求，但现实中有些检察机关甚至连基本要求都达不到，更难以达到更高要求。在检察建议制发后不再持续关注，对于被建议单位“纸上谈兵”式回复置之不理，存有“收之大吉”之心，认为只要收到整改回复即完成了自己的工作任务，至于具体整改落实情况已不再重要，后续更不会不定期回访、跟踪，进行长效监督。经常会出现因某一社会矛盾引发类案较多，已经向相关单位制发过检察建议后再次发生由该社会矛盾引起的案件，未能有效发挥检察建议预防和治理犯罪的“药效”。

二、“人大+检察”双重监督的必要性

人大监督与检察监督都聚焦社会热点和焦点问题，关注民生福祉，但又各具优势与特色，作为检察机关，应当清楚地认识到检察建议在新形势下面临的困境与问题，而解决这些问题的关键在于强化监督力量，推进检察建议工作向制度化、规范化迈进。检察机关加强与人大代表的联络，及时向人大反应检察建议工作中遇到的问题，听取人大代表的意见与建议，并争取人大的监督与支持，让人大参与到对检察建议的监督中来，以“监督促监督”，发挥“人大+检察”双重监督叠加效应，既是强化检察建议权威性的重要保障，又是优化检察建议治理效能的必然选择。

（一）符合完善检察建议监督体系的要求

完善的监督体系是权力正常运行的重要保障，党的二十大报告强调“要完善权力制约监督机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”。习近平总书记提出“要更好发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用”。可见，人大参与检察建议工作无论是对公权力的监督，还是对检察建议监督体系的完善都至关重要，构建“人大+检察”双重监督检察建议新模式，是检察机关在检察建议工作中响应国家号召，融入时代发展需求的必由之路。人大监督既是工作监督，又是法律监督，以检察建议在实践中自身存在的问题和检察机关在检察建议工作中存在的监督难点为抓手，为检察工作和检察建议提质增效注入人大力量，发挥人大职能优势，破解检察监督力度不够、触角不深、范围不广之难题，助推检察建议在人大与检察的双重监督下精准制发、落地见效，完善、健全国家法治监督体系，实现人大与检察的双向奔赴、监督共赢。

（二）符合增强检察建议“刚性”的要求

检察建议本身是一种“柔性”监督措施，法律法规不健全，检察建议的内容零散地存在于不同的法律法规条文中，对相关责任单位缺乏“刚性”制约，主要依靠被建议单位的自觉性得以落实。但实践中由于越来越多的工作任务和越来越严格的考核要求，使很多非上级单位安排的工作不被重视，尤其是基层单位，工作量大，往往先完成自认为是其本职工作的内部工作，而忽视了检察机关虽不属于其上级单位，但制发检察建议也系因其履职、监管不到位所造成，同样涉及本职工作，因此，增强检察建议“刚性”十分迫切。人大监督是国家最高层次的监督，也是人民的监督，人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院均由人大产生、对人大负责、受人大监督。人大参与到对检察建议的监督中来，为检察建议增添“刚性”起到了重要作用，足够引起各个机关单位对检察建议的重视，其中也包括检察机关。检察机关作为案件办理和检察建议制发的主体，影响着整个检察建议的质量，而质量也是提高检察建议“刚性”的关键一环，人大在监督检察建议落实情况的同时也可以监督检察机关的制发情况，进一步促进检察建议“刚性”落实。

（三）符合推动基层社会治理的要求

党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，党的十九届四中全会进一步提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。在社会治理中，监督是重要方面，把监督纳入治理体系，既能推进治理体系和治理能力现代化，又能确保党和人民赋予的权力正确行使。检察建议督促行政机关和其他相关单位依法履职，回应人民群众新期待，正与十九届四中全会精神高度契合，是检察机关的法律监督权在社会治理中发挥作用的具体体现。人大是人民行使国家权力的机关，基层人大更是最能贴近人民群众、最能体察社情民意、最能反映基层群众心声的国家机关，面对社会治理时代新命题，检察机关积极寻求人大支持、主动接受人大监督，是构建社会治理共同体的题中应有之义。达既能更有力地迎接检察建议工作中遇到的挑战，也能在检察建议中彰显司法为民的本质属性。借助人大根植于民的优势，把听取群众诉求、保障人民权益贯穿到检察建议制发、实施及后续回访跟踪全过程，促进检察机关更加高效地履行法律监督职责，凝聚人大监督力量，从源头预防犯罪，构建基层治理新格局。

三、优化检察建议治理效能的路径

检察建议作为社会治理的一剂“良方”，优化其治理效能就是为其“降本提效”。以最少司法成本获取最优治理效果的核心在于正确处理人大监督与检察监督及检察建议三者的关系，开启人大监督与检察监督深度融合新征程。但从检察建议在各地工作实践中的表现来看，人大监督与检察监督虽然价值目标一致，但仍然存在思想观念未转变、工作方式滞后、凝聚力不足等诸多问题，并未形成完善的监督体系。在对检察工作提出更高要求的今天，一些检察机关依旧单打独斗、闭门造车，“羞”于获取他人支持、“懒”于听取他人意见、“怕”于受到他人监督，导致检察建议工作开展并不顺利，频频受到阻碍。因此，检察机关必须探索“人大+检察”监督检察建议的新路径，破除工作闭环，畅通人大监督渠道，形成“检察机关主推，人大监督助力”的监督模式，促使人大的宏观监督与检察机关的微观监督融合发展，最大程度发挥监督合力优势，优化检察建议治理效能。

（一）转变思维，凝聚检察建议监督合力

针对被建议单位对检察建议重视程度不够和检察机关寻求人大支持力度不够两大问题，检察机关要打破思维定式，拒绝自我设限，避免检察建议成为“纸上往来”，通过采取“请进来”和“走出去”相结合的方式，凝聚检察建议监督合力。一是树立“请进来”的思维。在被建议单位不愿意接受检察建议、不有效落实检察建议时，检察机关要积极邀请人大代表、被建议单位代表召开磋商会，搭建三方沟通交流的桥梁，加深人大代表和被建议单位代表对检察建议的理解，让三方在思想认识上实现统一，将问题化解在源头，打通检察建议落实渠道。二是树立“走出去”的思维。检察机关要主动走基层、进一线，向人大代表问计问需，听取人大代表意见、建议，深入了解群众诉求，“对症下药”以达到事半功倍的效果。同时还要向被建议单位走出去，通过查阅大量资料、走访相关单位、实地勘察、调查核实等一系列工作，提升检察建议精准性。

（二）强化督导，提升检察建议效力“刚性”

检察建议在实践中难以“施展拳脚”的一个重要影响因素是检察建议自身质量不高，具体来说就是释法说理不到位，内容没有说服力，所提建议可操作性差，针对这些问题，应从以下两个方面着手改进工作方式。一是成立人大督导组，提升检察办案能力。检察建议以源案件为基础，从源案件中发现线索并产生，但检察建议的内容并不仅限于源案件，应在源案件基础上向社会深层治理领域延伸，此时就需考验办案人员是否具有综合、全面的业务知识和能力。如果没有扎实的业务功底，不认真调查核实、查找依据，不严格执行检察建议制发流程，则会使检察建议成为“一纸空文”。因此，人大应成立专门的业务督导组，将监督范围延伸至具体案件承办人，全面掌握检察机关检察建议工作开展情况和检察官业务水平，精准监督以促检察建议高质量制发。二是人大参与“回头看”，增强检察建议落实效果。人大代表是人民群众的代言人，检察机关可以邀请人大代表通过明察暗访、参加整改效果评估会等方式，参与到检察建议制发后社会治理效果“回头看”当中来，对整改效果全面审视、进行评价，提出新的意见和建议，进一步提升被建议单位对检察建议的重视度，通过人大与检察双重监督强化检察建议“刚性”，推动检察建议整改落实不到位等问题的解决。

（三）健全机制，形成同向发力监督格局

“不以规矩，不能成方圆”，以“人大+检察”双重监督方式优化检察建议治理效能，不是短短几天就能完成的，要想全面实现检察建议从“办理”到“办复”的转变，还需要完善相关配套措施，建立长效机制才能加以保障。一是建立人大与检察协同配合机制。通过互设站点、互派人员实现人大与检察的双向衔接，既为人大代表了解和支持检察工作提供便利，又能使检察机关办案人员更加直接高效的征集群众需求和满意度信息，将人大代表提出的建议转化为检察建议，又将形成的检察建议转化为代表建议，促使人大与检察同频共振，同向发力。二是建立检察建议备案机制。社会治理检察建议往往触及人民群众最为关心的基础性问题，具有普遍性，容易引发舆情，在制发时均应向同级人大常委会报送备案，确保制发检察建议的必要性、合法性和规范性，并定期向人大汇报检察建议工作的整改落实情况，便于人大可以在必要时加强对相关领域的规范化管理。三是建立检察建议公开宣告送达机制。改变以书面送达为主的送达方式，邀请人大代表参与并见证检察建议宣告送达的全过程，打消被建议单位顾虑，通过充满“仪式感”的送达方式增强检察建议的公开性、严肃性和权威性。四是建立跟踪追责机制。检察建议不能“一发了之”，检察机关要加强对检察建议从发出到整改回复期间的跟踪监督，对于“置之不理”型和“应付了事”型被建议单位，可以借助人大监督力量对其直接负责人追究问责。同时，“人大+检察”对检察建议的双重监督不能以整改回复为截止节点，要以其最终达到的社会治理效果为评判标注，在被建议单位回复后仍不能放松警惕，防止不作为和监管不到位造成的乱象“卷土重来”。