地方人大常委会运行初探

作者简介：席文启，教授，北京市人大制度理论研究会原副会长。

内容摘要：从地方人大实际工作经验的角度对地方人大常委会运行状况做描述，可以按照纵向时间和横向空间两个维度进行。前者是各层级各地方人大常委会每届每年每次会议的运行，后者是地方人大常委会每一类每一项工作的运行。通过经验性描述和对运行规律的探讨，可以更深切感悟到地方人大常委会必须坚持同级党委的全面领导，发挥好常委会党组的领导作用，必须发挥好主任会议、专委会和常委会工作机构、常委会组成人员和人大代表的作用，必须重视调查研究，完善工作制度体系。此外，常委会领导要认真谋划工作思路，完善工作方式，构建工作格局，营造工作环境，整合工作共识，把握工作节奏，探索工作规律，讲究工作方法，带好工作队伍，提升精神境界。

关键词：地方人大；常委会运行；经验描述

十四届全国人大一次会议提出，要坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。这就提出了一个重要命题，那就是人民代表大会制度的运行问题。这个命题的提出既具有重要的理论意义也具有重要的实践意义，引起了人大制度研究者和实务者的广泛关注。在人民代表大会制度全面正式确立70周年之际，即使是从某一方面对这个宏大问题进行初步探讨，也是一件很有意义的事情。

说到底，人大制度的运行问题，也就是人大制度在实践中的呈现方式或运转状态问题。对这个问题的探讨，需要总结研究人大制度实践七十年来的运转过程，从中探寻人大制度的运行规律。显然，这是一个宏大的题目，远非这篇文章所能承担。我之所以选择这个缩小了的题目，就是感到以作者个人所具有的能力及所掌握的材料而言，的确是力有未逮，深知难以完成。所以，本文只是从地方人大常委会运行的角度做些探讨，提供一些经验性的初步描述，抛砖引玉，以启后来。

一、地方人大常委会运行的纵向维度初探

宪法法律赋予地方人大常委会许多职权，把这些职权行使好，将其落到实处，也就构成了地方人大常委会运行的主要内容。在一定意义上也可以说，所谓地方人大常委会的运行，也就是人大常委会每届每年每次会议都要把宪法法律赋予的这些职权行使好、落实好。我认为，探讨地方人大常委会运行，可以按照纵向时间和横向空间两个维度进行。所谓纵向时间维度是指各个层级各个地区的人大常委会每一届、每一年、每一次会议的运行问题；所谓横向空间维度是指地方人大常委会每一类每一项工作的运行问题。当然，由于涉及的方面和问题很多，我们不可能用一篇文章的篇幅进行详细讨论，许多问题只能是概要性地举例说明。我们先从纵向时间维度开始探讨。

（一）每一届地方人大常委会运行的总体规划

人大常委会主要领导能够干十年以上的不多，多数只能干一届。一般说来，主要领导同志上任前后都会对自己这一届要做些什么事情、开展哪些工作、怎样开展工作、如何加强自身建设等问题有所考虑，希望在任期内对本地区人大工作和建设有所贡献，留下一些印迹。这种考虑会经过一段了解情况熟悉工作的过程，逐渐形成本届人大常委会五年的工作思路，通过一定的程序成为领导班子成员的共识，并逐步付诸实施。这里讲一段作者本人的经历。

我于1999年1月开始担任北京市东城区人大常委会主任和党组书记。在原来区委副书记岗位上虽然担任区人大代表，甚至作为人民代表大会会议主席团常务主席之一也曾经主持过大会选举，但是说实话，对人大制度和人大工作究竟是怎么运行的实在是知之甚少。转岗上任之后，我才真正开始学习人大制度和人大工作，除了向在人大工作时间长的老同志学习之外，还大量阅读相关书刊和知识材料，就各方面的工作逐一向同事虚心求教。记得当时我给自己提出了一条要求，那就是“边学习、边工作、边研究”。大约经过半年左右的时间，自己感觉对人大制度和人大工作有了初步的了解，就开始与同事酝酿这一届五年的工作思路，经过党组会议和主任会议成员的反复酝酿，于年底以党组文件的形式向区委提交报告，并获得区委高度评价。文件提出，本届人大常委会要“在认真总结前几届人大工作经验的基础上，振奋精神，开拓进取，使工作有所提高、有所扩展、有所改进、有所创新，为加强民主法制建设，推进依法治区，发挥地方国家权力机关应有的作用做出新的贡献”。并从加强改进人大常委会的监督工作、决定工作、任免工作、代表工作、自身建设等七个方面提出了具体思路和规划任务。总的说，这个规划是得到了比较好的贯彻执行的。这一段作者本人的亲身经历大致可以反映地方人大常委会每一届的工作规划是怎样酝酿和形成的。

（二）合理安排人大常委会年度工作计划

已形成的工作思路，最终需要通过届内每一年的工作计划去落实。因此，合理安排常委会每年的工作计划就成为一个非常重要的问题。记得我在北京市人大常委会工作的那些年，领导对于每年的工作安排运筹谋划的都非常到位。首先，对下一年工作，党委有什么要求，政府有什么想法，老百姓最关心什么，要做到心中有数，以便围绕中心、服务大局、贴近民生来安排选题。这是人大常委会在谋划全年工作时必须首先考虑的。其次，立什么法？做什么决定？监督什么项目？办理哪些议案？代表积极性如何调动？一年几十个主要议题考虑清楚了，经过沟通各方、请示党委、写入报告、大会批准，这种谋划安排也就大体完成了，剩下的就是组织实施。这种谋划一般从每年的国庆节前后就开始了。从这个时间节点开始，市人大常委会主要领导就开展调查研究，征询各方面意见建议，包括常委会领导成员、专委会和工作机构以及基层人大的意见建议。由于在党委领导下能够做到深入调研、协调沟通、充分酝酿、合理谋划，常委会每年的工作安排都很有章法，落实下来也很有成效。

总体来说，全年议题的选择应该是在坚持围绕中心、服务大局、突出重点的基础上，贯彻党委意图，切合本地实际，回应社会关切，贴近民生福祉，坚持问题导向，注重预期效果。这样，一年工作下来就会取得相应的成绩，基本上可达到党委放心、代表满意、群众拥护、社会肯定的效果。

（三）探索常委会会议运行规律，按照规律性认识开好每次会议

对于地方人大常委会会议的运行规律，北京市人大常委会经过多年探索，曾经形成过一个认识，现在这个认识已经是许多地方人大常委会的共识。

1.常委会会议的质量在会前。即把每次会议的每一个重要议题的准备工作做好。具体步骤包括：专委会在工作机构协同下就特定议题进行深入细致的调查研究和比较充分的会议讨论，拿出质量较高的对相关议题的初步审议意见；经由主任会议的把关定向、提调点拨、深度酝酿，形成共识；根据主任会议的意见，相关专委会就初步审议意见进行修改完善准备上会。我们说常委会会议的质量在会前，主要是指每一个重要议题的审议和决策质量，都需要经过扎实深入的调查研究，并且在调查研究的基础上以专委会会议和主任会议的形式进行充分的研讨酝酿，形成对该议题的基本共识。这是在常委会会议审议就该议题形成共识并进行正确决策的关键所在。比如，听取审议国家机关的专项工作报告，就需要先由相关专门委员会和常委会相应工作机构组织力量开展深入细致的调查研究，形成对相关专项工作的深入认识，并提前初审相关国家机关提交的专项报告，形成专委会就该议题的初步审议意见，交主任会议进行研讨酝酿，就该项工作及相关报告所涉及的成绩和问题、改进措施和下一步建章立制建议等形成基本共识，在此基础上做好常委会会议关于该项议题的审议安排。显然，在这个环节当中，专委会开展调查研究的质量、主任会议研讨酝酿的质量，很大程度上影响着即将到来的常委会会议审议和决策的质量。

2.常委会会议的关键在会中。每次常委会会议议程都应该进行科学合理的安排，把重要议题安排在比较合适的时间节点上，保证审议有较高的质量和效益。要保证常委会组成人员有较高的出席率，组织好相关专委会组成人员和相关代表的列席，同时安排好重点议题的重点发言。审议形式可以采取分组审议，以便更多的与会人员能够充分发表意见；也不排除必要的联组审议或大会审议形式，以便高质量的审议发言能够得到及时交流。现在许多地方人大常委会常常把重要的监督议题，比如专题询问、质询、特定问题调查报告的审议等，安排在常委会会议中间，作为一个相对独立的单元展开。这就更需要我们精心组织，确保相关议题得到高质量审议。会中的审议发言可以实行速录并及时整理印发，既方便会议交流也便于会后集中送达相关单位作为整改参考。关于这方面的具体安排我们将在下面陆续展开。当下一个比较突出的问题是，不少地方的县级人大常委会会议的会期安排过于短促，不管有多少个议题，统统只安排半天时间，远远不符合实际需要的审议时间；常常是已经到了午后一两点钟，议题完成了不到一半，大家肚子饿得咕咕叫，只好草草收场。毛泽东说过，民主是需要时间的。县级人大常委会的会期完全可以根据议题数量需要来安排，需要开一天就开一天，需要开两天就开两天。我记得，在20世纪90年代或21世纪初期的县级人大常委会会议，多数是开到一天半左右的。在全力推进发展全过程人民民主的新时代，就更不应该连起码的审议时间都不能保证。

3.常委会会议的效果在会后。即会后整理常委会组成人员审议意见连同审议发言记录稿（现在还有许多地方整理成问题清单作为审议意见的附件）送达相关机关单位整改，由相关专委会进行为期一年的跟踪监督，对审议意见落实情况进行检查评估，有些地方还要由常委会会议再次审议整改情况报告并进行满意度测评，确保常委会监督工作产生实际效果。比如，常委会听取审议国家机关的某个专项工作报告后，会在审议基础上形成相应的结果。这种结果可以是两种方式，或者是形成常委会组成人员关于该项工作报告的审议意见，或者是形成常委会关于该项工作的决议或决定。无论是前者还是后者，常委会都会委托相关专委会（或常委会工作机构）对相关文件（包括审议意见及整改问题清单，或相关决议决定等）进行为期一年的跟踪监督，关注该文件的贯彻落实情况，并且需要在跟踪监督结束前两个月进行落实情况的集中检查。如果落实情况不能令人满意，可以报主任会议延长监督时间或进一步采取其他监督措施，以求得到令人满意的整改结果。所谓常委会会议的效果在会后，其实就是会议决策之后的监督工作要跟上，要有力度、有质量，这是会议实际效果如何的关键所在。

（四）召集好本级人民代表大会会议，加强和改进代表大会的成效

召集本级人民代表大会会议是宪法法律赋予本级人大常委会的重要职责。按照我的理解，在这里，“召集”的含义不仅仅是“召开”，其基本含义应该是“开好”，即依法履行好人民代表大会会议的各项职责，完成好每次人民代表大会会议的各项任务，而且应该不断提高人民代表大会会议的成效，把本地区人民当家作主的事情办好。要开好人民代表大会会议，需要做好以下事项：一是做好会议筹备工作，保证会议依法按时召开；二是安排好会议各项议程，保证会议顺利完成任务；三是保证代表依法履职，充分发挥代表作用；四是抓好大会作出各项决议的贯彻落实，保证完成大会提出的各项任务，同时办理好代表在会议期间提出的议案建议。其中，会议的筹备工作大致需要两个月左右的时间，需要有专门的筹备专班进行协调运作。代表大会的会期，依照议题内容和数量以及不同层级代表大会的不同需要会有所不同，省市县级人民代表大会会议一般为3～7天左右。抓好会议任务的贯彻落实，是贯穿全年的任务。其中各项决议的落实需要整个年度，代表议案建议的办理一般需要3～6个月的时间甚至更长。

这里想重点说一说在代表大会会议期间如何充分发挥代表作用问题。这个问题对于开好代表大会至关重要。地方人民代表大会会议一般每年召开一次，多在一季度内举行。地方人民代表大会会议期间，既是本地区人民的盛大节日，也是人大代表集中工作的繁忙时期。在这个时间段，大会的基本功能就是通过全体代表听取审议审查国家机关各项工作报告和议案，并且是按照会议议程进行集中审议，修改完善会议文件，在充分审议各项报告、议案及相关决议草案的基础上，组织代表就各项决议草案进行投票表决，批准这些报告，使各项报告和议案转化为本地区人民的共同意志和国家意志。在此期间，代表履职的内容非常丰富，包括依法听取各项报告并发表审议审查意见、依法联名提出议案、依法提出建议批评和意见等。需要关注的事项主要是：首先，代表想要高质量履行自己的上述职责，必须在大会之前积极参与人大常委会组织的集中视察或专题调研，也包括走访原选区选民或原选举单位广泛听取群众意见、收集各国家机关的履职信息等政情政况、认真研读各项报告和议案材料，并在此基础上提前准备议案建议草稿和审议发言提纲。有些地方人大还会召集各代表团会前组织代表对拟提出的议案建议进行酝酿交流以提高质量。其次，要想充分发挥代表在会议期间的作用，除了代表个人的努力之外，还需要在会议组织方面对会议议程进行科学合理的安排，保证代表有比较充分的审议发言时间，让大家尽可能畅所欲言。同时还要做好代表履职的各项服务保障工作，让代表能够集中精力于会议工作而无后顾之忧。这里很重要的一个做法就是尽可能在代表大会上安排一些重要的专项议题。比如，不少地方的人民代表大会会议有这样的安排，审议通过一些涉及社会面广泛或人大自身建设的重要法规，审议通过一些需要广泛动员群众参与的重要决策，审议一些群众强烈呼吁人大监督的专项报告等。这些议题通过全体代表的参与审议和表决，再通过代表与群众会里会外线上线下的广泛互动，会获得社会公众的热烈反响和强烈关注，从而产生广泛的群众宣传和社会动员效果，对于这些法规和决策的贯彻落实具有常委会会议力所不及的效果。再次，在会后还要注意将代表在会议期间审议发言时发表的审议意见经整理后转交相关国家机关吸纳整改，不能让代表有“说了白说”的感觉而挫伤代表审议发言的积极性。还要抓好代表议案建议的高质量办理工作，一些地方让提出议案建议的代表直接参与到议案建议的办理或督办过程中，以高质量的办理效果作为对代表高质量提出议案建议的鼓励。经验证明，这些都是充分发挥代表在大会期间作用的有效措施。代表是人民代表大会的主体，充分发挥代表作用是开好代表大会的题中应有之义。这也是人大常委会组织开好人民代表大会会议的重要内容，是人大常委会运行良好的重要标志。

二、地方人大常委会运行的横向维度初探

地方人大常委会的职权很多，把这些职权落到实处的过程，也就是人大开展各种工作的过程。从横向维度探讨人大常委会运行问题，需要考察人大常委会各项具体工作从开头到结尾的完整链条。从这个角度来看，人大常委会的工作运行就是由这些具体工作过程总和起来构成的完整过程。地方人大常委会工作包括立法工作、监督工作、决定工作、任免工作、代表工作等诸多方面，限于篇幅我们不可能逐个描述每一类每一项工作的具体展开过程，只以立法工作和监督工作为例，大家可以举一反三，从中了解人大常委会的工作运行问题。

（一）立法工作的运行过程

立法权是省市（设区的市，下同）人民代表大会及其常委会的重要职权，立法工作也是省市人民代表大会及其常委会的重要工作。享有立法权的地方人大常委会向来都把立法工作摆在第一工作的位置上。地方人大常委会立法工作的运行是怎样的一个过程呢？从制定法规个案的角度来说，其运行过程大体如下。

1.法规案的提出。地方性法规案提出的主体：（1）根据地方组织法第十八条规定，向代表大会提出法规案的主体有主席团、常委会、专门委员会、政府、代表团、代表10人以上联名等。（2）根据地方组织法第四十六条规定，向人大常委会提出法规案的主体有主任会议、政府、专门委员会、常委会组成人员5人以上联名。完整的法规案，包括法规草案、法规草案的说明以及相关资料。

2.法规案的立项。地方法规案的立项，一般是在人大常委会接到法规案之后，交由相关专门委员会进行调查研究和立项论证，然后将论证结果提交主任会议讨论酝酿，如果主任会议认为可以立项，应当在提请同级党委批准后实施。为了充分发挥人大在立法中的主导作用，一些地方人大设立了立法项目论证机制，立法论证由相关专门委员会实施并向主任会议报告论证结果。这个过程大概需要两三个月的时间。立法项目论证的主要目的是由人大常委会对立法项目进行审查把关，对该立法项目的必要性、价值意义和预期效果进行立法前评估，防止发生无效立法、部门立法等偏颇，充分发挥人大在立法中的主导作用。

3.法规案的起草。地方法规案立项以后，应该由相关专门委员会对法规草案进行初步审议。如果认为法规草案不够成熟，应该由法规起草主体进行修改或重新起草。一般来说，法规的执法主体对法规草案承担基础性起草职责。如果政府是该法规的执法主体，一般应由政府负责起草；如果人大是执法主体，一般应由人大相关专门委员会负责起草。政府和人大也可以委托具有相应资质的第三方机构起草。委托第三方起草的法规草案，可以作为法规草案的基础，也可以作为执法主体起草法规草案的参考。如果由人大相关专门委员会起草由政府作为执法主体的法规草案，也是可以的。北京市人大常委会曾于2014年交由内务司法委员会起草由政府作为执法主体的《北京市居家养老服务条例》。由人大相关专门委员会代政府起草法规草案，其有利之处是可以更充分地发扬民主，吸收代表和群众的意见建议，使得民意较早进入法规文本，也可以有效地避免法规部门化问题。但是，也存在可能导致政府有关部门的基础作用发挥不够，对法规涉及的细节可能不够熟悉等问题。对法规草案进行审议、调研、完善的过程大概需要三四个月的时间。

4.法规案的审议。通常地方人大常委会立法实行二审制，即经过两次审议后表决通过，但也有实行三审制的。法规草案工作达到一审水平后，应当提交主任会议讨论酝酿，并由主任会议提交常委会进行一审。对于人大来说，一审前的立法工作可以由相关专门委员会负责。专门委员会应该对一审法规文本提出意见，供常委会会议一审时参考。举行会议时可以邀请法规案提出方及相关人列席会议以备咨询。法规草案一审后，由法制委员会负责按照常委会审议意见进行修改，必要时可以根据一审意见进行补充调查和论证。法制委员会形成二审稿经主任会议讨论后提交常委会会议进行二审。经过二审的法规案，可以交付表决，也可以根据二审意见再进行修改，在下次常委会会议上交付表决。这是北京市人大常委会创新的做法，称之为“二审三通过”，即为二审后修改留下充足的时间，用以保证法规质量。实行二审制的地方立法在必要时也可以进行三审。比如，遇有法规草案涉及问题较为复杂，尚有未搞清楚的问题时；二审后需要修改的内容仍然较多，而且涉及重要问题时；法规需要提交人民代表大会会议审议通过时等。人大常委会进行各次审议时，均可以邀请提案方、有关代表列席会议。为了进一步提高立法质量，北京市人大常委会从2015年起将“二审三通过”改为“三审四通过”。即在一般情况下，法规案须经三审后，才能提交下一次人大常委会会议审议表决，或者提交人民代表大会审议表决。关于法规案上会前的准备工作，他们明确：一审稿由人大常委会相关工作机构负责；二审稿由人民代表大会相关专门委员会负责；三审稿由人民代表大会法制委员会负责。

5.法规案的表决。属于人大常委会立法范围的法规，二审或三审后由法制委员会形成表决稿，经主任会议讨论后提交常委会会议表决。属于人民代表大会立法范围的法规，应该在以上程序的基础上由常委会提交人民代表大会审议通过。这个从一审到表决通过的过程，如果按照二审三通过计算最短需要四个月，如果按照三审四通过计算最短需要半年甚至更长。

6.法规案的公布。属于人大常委会立法范围的法规，通过后由人大常委会发布公告进行公布；属于人民代表大会立法范围的法规，通过后由人民代表大会主席团发布公告进行公布。

7.立法过程中的全过程人民民主。在整个立法过程中，自始至终都应充分贯彻全过程人民民主的重要理念。无论是五年立法规划的制订、年度立法计划的制订还是每一个法规案的立法实施，都须充分实行全过程人民民主。这种民主所采取的形式，包括在法规起草过程中通过基层立法联系点、立法论证会、立法听证会、立法座谈会等听取各方面的意见建议；专门听取区县级人大常委会的意见建议，听取各级人大代表的意见建议，听取立法顾问专家的意见建议，听取利益相关群体的意见建议；重要法规需要专门安排与政协之间进行立法协商，通过报刊网络发布法规草案征求所有公民的意见建议等。这些民意征集活动通常是在审议之前或数次审议之间穿插进行的，一般不再单独计算时间。

经过以上过程，地方人大常委会的某个立法项目可以大体完成。通常，一般立法项目从启动至表决通过并公布大约需要一年半左右的运行周期；更为复杂的立法项目（比如，问题比较复杂、意见分歧较大、需要反复调研论证的项目；需要由常委会提交人民代表大会审议通过的项目；需要报请省级人大常委会批准的设区的市的立法项目等）则需要更长的时间，可能会长达两年甚至更多时间。以上应该是地方人大常委会立法工作运行的基本程序和周期性过程。当然，在需要紧急立法的情况下，这个立法周期可以缩短。

（二）监督工作的运行过程

监督权是地方人民代表大会及其常委会的重要职权，监督工作也是地方人民代表大会及其常委会的重要工作。对于没有立法权的县乡两级人大来说尤其是如此。地方人大常委会历来都把监督工作摆在经常性重要工作的位置上。监督工作有多种形式，按照监督法的规定有七种，包括听取和审议专项工作报告，审查和批准预决算、计划报告和审计报告，法律法规实施情况的检查（以下简称执法检查）、规范性文件备案审查、询问质询和专题询问、特定问题调查、撤职案的审议和决定等。地方人大常委会监督工作的运行是一个怎样的过程呢？我们以执法检查为例加以说明。就某次执法检查而言，其运行全过程大致如下。

1.执法检查的主体和议题的提出。根据监督法的规定，执法检查的主体是各级人大常委会并由人大相关专委会协助实施。一般情况下，监督议题的提出可以来自本级人大代表对“一府一委两院”工作提出的建议批评和意见中集中反映的问题，本级常委会组成人员提出和反映比较集中的问题，本级人大常委会工作机构在调查研究中发现的比较突出的问题，人民群众来信来访集中反映的问题以及社会普遍关注的问题等。实际工作中，常委会年度监督工作计划的制订一般由人大专委会和常委会工作机构拟定初步方案后向主任会议提出，经主任会议讨论通过印发常委会组成人员并向社会公布，常委会执法检查工作由本级人大专委会或常委会有关工作机构具体组织实施。通常是每年11月底以前各专委会向主任会议提出下一年度执法检查项目的建议，由常委会办事机构于每年12月底前收集汇总拟出下一年执法检查建议计划，主任会议通过后印发常委会组成人员并向社会公布，同时通知相关机关单位。

2.执法检查的具体组织实施。由相关专门委员会根据已经确定的执法检查计划制订具体实施方案，包括执法检查组的组建、执法检查的时间、步骤和方式等。执法检查方案报经主任会议审定后，在该议题上常委会会议的前两个月召开执法检查组会议（有时还需要进行相应的法律法规培训），进行工作动员部署并提出相应要求，随即开展前期调研。调研通常采取听取执法主体关于该法律法规实施情况的汇报、召开座谈会、明察暗访、抽样调查、问卷调查、实地考察、公开征求群众意见建议等形式，了解掌握真实情况，最终形成执法检查报告。执法检查报告初稿形成后应报主任会议讨论并根据主任会议意见进行修改完善，做好上会准备。地方人大常委会开展执法检查还可以根据需要委托若干下一级地方人大常委会联动配合开展执法检查，并把相关材料汇入执法检查总报告。需要说明的是，现在不少地方人大常委会就某些监督项目开展了几级人大上下联动式的执法检查，其好处是可以实现对该监督事项一定地域范围内的全覆盖，动员较多的监督参与力量并获得比较广泛的社会效果，对于所监督事项易产生较大范围的良好效果。

3.执法检查议题进入常委会会议审议。在充分开展执法检查并深入调研的基础上，就执法检查议题上会审议并在审议基础上进行决策，是常委会会议的核心任务。执法检查议题在常委会会议上一般要听取审议两个报告，即执法检查组的执法检查报告和执法主体的法律法规实施情况报告。根据两个报告组织常委会组成人员进行分组审议、联组审议或者全体会议审议。不是常委会组成人员的执法检查组成员或相关代表可以应邀列席常委会会议并发表意见。为保证议题有比较充分的审议时间，不少地方人大采取了分组审议的方法。审议发言可以用速录方式记录原汁原味的发言内容，并编发会议简报，进行会议交流。审议结束后，相关专委会应该按照审议发言内容进行整理（除常委会组成人员审议意见以外，有些地方还附有相关问题清单要求逐一整改反馈），报主任会议审定后，经由人大常委会办公厅（办公室）以常委会组成人员审议意见形式送达相关国家机关。如果常委会认为监督内容非常重要，有必要对审议结果形成决议决定，在报经党委同意的前提下，可以由常委会会议通过相应决议决定，决议决定应包含监督整改的相关具体要求。

4.常委会会议之后的跟踪监督。在常委会形成该项执法检查审议意见并将相关文件送达有关国家机关后，主任会议会委托相关专委会就该项议题形成的审议意见或决议决定的贯彻落实情况进行为期一年的跟踪监督。在这一年中，相关专委会会高度关注相关国家机关按照常委会要求组织整改的情况。首先是在审议意见送达相关机关两个月（或按照人大常委会文件规定时限）后，相关国家机关应当将如何贯彻落实审议意见的文件报人大相关专委会，专委会将按照审议意见中的具体要求与审议意见进行对照，并提出改进意见。相关专委会在常委会会议审议即将满一年之前的两个月就相关审议意见整改落实情况启动监督性调查研究，并要求相关机关单位向专委会提交审议意见整改落实情况的专门报告。如果专委会经监督调研认为已经达到审议意见的要求并比较满意，可以报告人大常委会主管主任签字结项；如果对整改落实情况不满意，可以报请主任会议决定延长监督时间或采取其他监督措施。现在不少地方实行审议意见落实情况由相关国家机关向常委会会议再次报告并进行满意度测评的做法，形成监督闭环，这就使得监督的效果更为扎实可靠。

从上述开展一次执法检查的全过程来看，一个完整的执法检查项目是从确定该项执法检查任务到该项执法检查任务全部完成，大概需要一年多的运转周期。常委会听取审议专项工作报告的运行状况也大体类似。以上所说，大致可以作为地方人大常委会重要监督工作运行的一般状况。其他监督形式的运行情况我们不再赘述。

三、地方人大常委会运行中必须重视的原则和要素

（一）坚持同级党委对人大常委会工作的全面领导

习近平总书记在中央人大工作会议讲话中就如何坚持和完善人民代表大会制度指出，“必须坚持中国共产党的领导”。为什么必须坚持中国共产党的领导？因为在现代中国，一切事情的关键在党。坚持党的领导，是历史的选择，人民的选择；是历史经验的总结和社会现实的需要；也是宪法规定，是最高政治原则。怎样坚持中国共产党的领导？对于人大来说，就是要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”。同时，坚持党的领导，对于人大来说，还要做到坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，并且要把这种统一从法律层面到工作层面融会贯通、落到实处。

习近平总书记在同一个讲话中就加强和改进人大工作指出，“加强党对人大工作的全面领导”。总书记为什么在同一篇讲话中两次强调加强党的领导问题？应该说，这不是简单的重复，而是有其深刻含义的。首先，这是从不同层面讲的。前者是从制度层面讲的，强调的是作为最高政治原则的中国共产党的领导；后者是从工作层面讲的，强调的是全面落实党委对人大各方面具体工作的领导。其次，这是从不同角度讲的。前者是从坚持完善人大制度角度讲的，具有政治引领作用，其所强调的是党领导的最高原则性；后者是从把各级党委的具体领导贯彻到人大工作各个环节各个方面讲的，其所强调的是落实各级党委领导的全面性和具体性。

总之，坚持和完善人民代表大会制度必须坚持中国共产党的领导，加强和改进新时代人大工作也必须坚持党对人大工作的全面领导。坚持党的领导，既是坚持完善人大制度的政治保证，也是加强和改进新时代人大工作的政治保证。在地方人大常委会运行中，党的领导是具体贯彻到各个方面各个环节的，举凡人大常委会运行中的重要工作、重要事项、重要安排、重要活动都必须向党委请示报告。

（二）充分发挥常委会党组对常委会工作的领导作用

地方人大常委会党组在人大工作和建设中发挥什么样的作用？怎样发挥作用？我们必须了解《中国共产党党组工作条例》中关于党组制度的规定。首先是党组职责功能制度。按照该条例规定，各级人大常委会均设立党组，在同级党委领导下发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，全面履行领导责任，加强对本单位业务工作和党的建设的领导，推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令和社会共识，确保党的理论和路线方针政策贯彻落实。人大常委会党组是人大常委会的领导机构，实施对人大工作和机关党组织的领导。党组职责也由该条例规定。党的十八大以来，人大党的组织系统和工作制度得到进一步健全和完善，在加强党对国家机关领导和党组织的机关建设方面发挥了很好作用。其次是党组会议决策制度。党组会议是指人大常委会党组在同级党委领导下对本级人大工作实施领导的重要制度形式。党组决策一般采用党组会议形式。党组会议一般每月召开1次，遇有重要情况可以随时召开。党组实行集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则。党组作出重大决策，应当经过调查研究、征求意见、充分酝酿等程序，由集体讨论决定。党组决策一经作出，应当坚决执行。党组会议的召开和内容也由该条例规定。

地方人大常委会党组是同级党委在人大这个国家机关中的代表者，是党委意图的贯彻者，是人大重要工作的具体领导者。党组不但要管人大机关中党的组织和党的工作，而且还要对人大依法履职中的各方面重要业务工作实施具体领导。作为人大常委会领导同志，不但要时常记住自己是人大常委会领导成员，而且还必须首先记住自己是人大常委会党组成员。作为对人大工作负有具体领导之责的党组会议，需要注意与主任会议的相互衔接，重要工作的部署和开展需要先召开党组会议研究决定，再召开主任会议安排实施。

（三）充分发挥主任会议在常委会工作运行中的程序性引领作用

根据地方组织法第五十四条的规定，“主任会议处理常务委员会的重要日常工作”。这个重要日常工作包括：决定常委会每次会议的日期，拟订会议议程草案，必要时提出调整会议议程的建议；对向常委会提出的议案和质询案，决定交有关的专门委员会审议或者提请常委会全体会议审议；决定是否将议案和决定草案、决议草案提请常委会全体会议表决，对暂不交付表决的，提出下一步处理意见；通过常委会年度工作计划等；指导和协调专委会的日常工作；其他重要日常工作。其中主任会议需要关注：一是常委会议题的精心选择和合理安排（包括年度安排和每次会议的安排），这项工作决定着常委会年度议题的数量和质量，决定着整个常委会的履职水平；二是对专委会工作的指导和协调，这同样会在很大程度上影响着各个专委会的工作质量，从而也就影响着常委会会议整体工作质量。这一点突出地表现在对议题的酝酿程度上。所谓议题酝酿，就是对专委会提交的需要上常委会会议的议案或者报告初稿进行讨论形成共识的过程。主任会议对议题酝酿的深度直接影响着常委会审议的深度。为此，北京市十四届人大常委会专门设立了“专题主任会议”，用以对拟上常委会会议审议议题中的重要疑难问题进行深入细致的研讨酝酿，包括邀请相关专家列席会议以备咨询。有时候为了弄清楚一个议题不惜花费几个半天的时间。实践证明，虽然主任会议没有作出实质性决议决定的权力，但其在整个人大工作中发挥着程序性的引领作用。主任会议的作用发挥好了，可以有效引领人大常委会工作的高质量发展，有效提升常委会履职的质量水平。

（四）充分发挥人大专委会和常委会工作机构在常委会运行中的支撑保障作用

在运作每一个议题项目的时候，发挥好相关专门委员会的作用是基础，起草计划、调查研究、分析问题、提出建议、上会审议、形成审议意见、跟踪监督，这些环节都离不开专委会作用的发挥。当然，专委会作用的发挥又离不开常委会工作机构的支撑。一个项目或者议题，能否做得有用有效，有两个关键因素，一是专委会（包括办事机构）的基础性工作做得怎么样，二是主任会议提调、点拨得怎么样，两者缺一不可。况且法律规定主任会议有指导和协调专委会工作的职能，这个提调、点拨也正是发挥指导作用的重要体现。应该说，在整个常委会运行中，主任会议发挥着重要的引领作用。主任会议也是党委、党组对人大工作发挥全面领导作用的重要制度保障和操作平台。

（五）充分发挥人大常委会组成人员在常委会运行中的主体作用

人大常委会组成人员是代表中的代表，是常委会运行的主体。在人大常委会运行中，如何发挥常委会组成人员的作用，是一个非常重要的问题。其具体体现就是合理安排常委会组成人员工作，最大限度调动组成人员的积极性。在人员结构已经给定的情况下，作为人大常委会领导，还是可以通过人员调度、工作分工，对组成人员进行比较科学合理的工作安排，使其发挥更大作用。我们根据一些地方的实际做法和经验做些介绍。

1.可以实行常委会组成人员参与专委会工作制度。出于提高常委会审议质量的需要，有的地方人大常委会采取了把多数常委会组成人员安排到各个专委会参与专委会活动的做法。理由在于，常委会会议的各项重要议题，都是由各个专委会分工组织实施的，包括制订计划、调查研究、汇总材料、进行分析，然后起草初步审议意见等。专委会为常委会会议做了大量的准备工作，没有这种准备常委会会议审议就无法高质量进行。显然，这就形成这样一种逻辑关系，即如果常委会组成人员能够参与专委会的前期工作，那么他就对这个方面的议题比较熟悉，认识比较深入，在这个基础上所做的审议发言也就会有较高的质量。

2.可以建立常委会组成人员会议出席考勤制度。首先，常委会举行会议需要取得合法性，那就是必须有半数以上人员出席，否则不能开会，开了也无效。其次，常委会会议要开得有质量，还必须有较高比例的组成人员出席会议，比如说达到90%左右。现在一些单位的常委会领导对会议出席率比较头疼，会议通知下达了，怕参加人数过不了半数，稀稀拉拉开不起会来。其实，这个问题是可以解决的。办法就是思想教育+公开考勤+纪律约束。思想教育可以提高认识，考勤公开可以形成压力，这些毋庸多说。对于纪律约束问题，一些地方的做法是：其一，在常委会议事规则或者常委会组成人员守则当中作出规定，必须出席会议，严格请假手续，抬高准假门槛；其二，经党委同意对无故缺席会议者，一次书面检查、两次通报批评诫勉谈话，三次可以请示党委同意劝其辞职。据了解，有些地方如甘肃省人大常委会、重庆市合川区人大常委会都有这样的做法。应该说，有些地方常委会会议出席率不高的一个重要原因，与领导同志不敢管不愿管有关，与缺乏严格纪律约束有关。你一句硬话不说，一件硬事不做，就可能松松垮垮；你真正认真地管起来，问题并不难解决。这也是不少单位的经验。

3.可以建立常委会组成人员审议发言的具体制度。比如：（1）实行会议审议重点发言制度。为了提高常委会审议质量，一些地方人大常委会实行重点发言制度。就是在全年常委会各次会议议题已经确定的前提下，给每次会议的每个重要议题排出重点发言人员名单，用“一年早知道”的办法，让大家早做准备；或者每次常委会会议召开之前一两个月，就每项重点议题，事先安排两三个常委会组成人员在会议举行时做重点发言，作为任务。这样，接受发言任务的人员就要对这个议题进行认真的调查研究和材料梳理，找出问题所在，以便发言时能够说出个子丑寅卯来。这个制度就是给组成人员一定的履职压力，并使之变成提高发言质量的动力。当然，安排谁做哪个议题的重点发言，要适当考虑组成人员的知识、经历，也要在所有人员中比较均衡地安排，使大家都有任务，也都有机会。应该说，这个制度是比较有效的：一是调动了组成人员的积极性，其发言质量明显提升；二是带动了审议议题的深入，提高了议题的审议质量。（2）实行审议发言速录并转交有关方面参考制度。就是把常委会组成人员的审议发言，用速录的方式现场记录，经本人审核签字后，印发给所有参会人员参考，同时在会议结束之后把所有发言中针对某一议题的发言集中起来，连同常委会组成人员审议意见一起，送达该项议题当事方作为工作参考。这有两方面效果：一是有利于提高组成人员的审议发言质量，因为记录在案，大家都看得到，不能不认真对待；二是有利于有关方面按照常委会组成人员审议意见进行整改时参考，充分发挥常委会审议发言的作用。（3）实行会议审议公开甚至现场直播制度。对于人大常委会会议审议情况，法律规定向社会公开。许多地方的人大常委会已经采取了网络直播或者电视直播的方式，收到了很好的社会效果。这样做除了具有向社会宣传人民当家作主、动员群众关心社会事务外，也有提高常委会组成人员审议发言质量进而提高常委会会议审议质量的作用。因为这对人大常委会会议、对常委会组成人员会议审议发言都是一种监督压力，而压力是可以转变为动力的。（4）实行常委会组成人员审议意见卡制度。就是给每一位常委会组成人员建卡立账，每次会议都要把针对哪个议题作了发言及发言内容填卡上交，经批准请假者也要填写审议意见。湖南省人大常委会已于2021年建立了这种制度。

（六）充分发挥人大代表在常委会运行中的重大作用

人大代表是人民代表大会的主体，在人民代表大会运行中发挥着主体作用，其在人大常委会运行中的作用也很重要。他们在人大常委会立法工作、监督工作、决定工作、调研和视察工作、联系选民群众工作中都发挥着重要作用。北京市人大常委会在这方面有很多有效做法。比如，在立法工作中注重发挥代表作用，充分听取市区乡三级代表意见、组织万名代表下基层就法规草案听民声等做法都有很好的效果。比如，在监督工作中注重发挥代表作用，会议审议前开展相关议题调查研究，充分发挥专委会组成人员和专业代表小组的作用，鼓励他们参与调查研究，邀请他们列席会议发表意见，为常委会会议提高审议质量做出贡献。比如，在专题调研专项视察等工作中，为了能够对政府重要工作拿出有分量的意见建议，更是组织广大代表积极参与、建言献策。在十三、十四届人大常委会组织的四次大规模专题调研中，都有数百名代表参与，均发挥了很好的作用。可以说，人大常委会运行是离不开广大代表积极参与的。

（七）重视调查研究和文字功夫在常委会履职中的基础作用

常委会履职能力和水平的提高，除了前面所说的，还有两个非常重要的基础性因素，一是调查研究，一是文字功夫。调查研究是谋事之基，不调查研究，不了解情况，或者调查研究不到位，走马看花、浅尝辄止、盲人摸象，是不可能把人大工作做得有用有效的，是不可能把人大的制度优势充分发挥出来的。而且，人大的调查研究与党政机关有所区别，它不以发掘典型、总结经验、树立形象为目标，而是以了解实情、发现问题、汇集民意、集中民智为目的。而且也只有这样，才能在掌握真实情况的基础上，进行去粗取精去伪存真由此及彼由表及里的研究，得到一些本质性、规律性的认识，进而提出有效措施，推动问题解决。文字功夫是实情和民意的精炼表达。要真正把了解到的情况描述到位、把收集到的民意表达到位、把经过研究而后深化与升华了的思想认识和意见建议用文件的形式陈述到位，也是很不容易的，但这又是人大必须做而且必须做好的事情。因为，人大常委会工作成果都需要通过这些文件才能发生效力。简单说，对于人大工作，很多情况下，是口头说法要文字化，文字材料要文件化。实际上，要了解某地人大常委会的工作状况，看看它形成的文件材料大体上也就心中有数了。

（八）加强工作制度建设，建立健全的工作制度体系

人大是站在推动民主法治建设第一线的机关，人大所有工作都是依法有序开展的，强调工作于法有据、办事合法合规、说话法言法语。因此，人大常委会必须建立起一套行权制度和工作规则，以保证人大各个部门都依法依规办事，各项工作都依法依规进行。这一点对于各级人大常委会都没有例外。这是一项人大自身建设中极为重要的不可或缺的内容，也是一项保障人大常委会有效高效运行的基础性工作。当然，要想在工作制度规范方面形成比较健全的体系，也需要有一个逐渐积累的过程。但是，我们在这方面必须提高认识，积极作为，久久为功，才能有所成就。这些年许多地方人大常委会搞了自己的工作制度汇编，建立了比较健全的工作规范体系。比如，北京市东城区人大常委会2020年汇编了《北京市东城区人大工作制度汇编》（63件）、《北京市东城区人大常委会机关党的建设和内部管理制度汇编》（46件）。北京市朝阳、顺义等区人大常委会也有类似做法。当然，也要继续根据不断变化的新情况、不断发展的新实践进行持续的补充、完善和修订工作。这是一项大工程，但又是我们不能不做的一件事情，因为它对于保障地方人大常委会的依法高效运行，对于新时代坚持完善人大制度、加强改进人大工作具有非常重要的意义。

四、地方人大常委会领导统筹常委会运行所应具有的素养

作为地方人大常委会的主要负责人（还可以扩大到主任会议成员），应该在人大常委会运行实践中，不断总结积累经验，提高在思想方法、工作方法和领导艺术方面的修养，从而不断提高统筹人大常委会运行的水平。下面，结合我在人大常委会运行中的实际体会（包括从领导和同事们那里学习得来的经验，也包括自己在实际工作中感悟的体会），谈几点想法。

（一）坚持党的领导

党既是人民代表大会制度的领导者，也是人民代表大会工作的领导者。作为人大常委会主任同时也是人大常委会党组书记，我们这里讲的坚持党的领导，不是一般性的原则口号，而是要真正对这个问题提高认识，落实到位。那种认为加强请示报告是麻烦的想法是完全错误的。问题正好相反，加强请示报告，不但是人大做好工作的必须，也是做好人大工作的前提，甚至是机遇。现在人大工作中，最需要的是人大与党委之间的共识，共识越多，我们得到的支持力度就越大，工作也就越好开展。而加强请示报告，就是增加共识的机遇。

（二）谋划工作思路

前些年北京市人大常委会曾经提出了一个“该做能做、有用有效”的工作思路，其主要含义是人大在工作中特别是工作领域和工作选题方面应该遵循这样一个思路，即在依法该做的事情中优先选择那些目前能够做而且做了以后有用有效的事情。按照法定职权，人大应该做的事情非常多，不可能同时全都去做，在众多应该做的事情中，可以首先选择那些目前可以做，而且能够做得有用有效的题目，并把它做好。对于那些暂时没有条件去做的事情，与其硬做强做，搞的各方面关系紧张，从而失去做事的环境，倒不如暂时缓一缓。当然，缓做不是不做，一旦条件成熟就应当马上做起来，并争取使之常态化。

（三）完善工作方式

这个问题的提出，几乎与前述“该做能做、有用有效”同时。它指的是，在目前的体制格局中，人大常委会工作的改进应该主要在创新工作方式方法方面做文章、下功夫。它的含义很宽，包括工作理念、工作格局、工作机制、工作程序、工作关系、工作方法、工作技术等方面，是人大常委会在履行自己职权方面所采取的工作抓手的一个总称。北京市人大常委会近年来的工作进展，许多得益于在这个总题目下所进行的诸多工作创新。比如，在立法方面取得的主动权（人大主导立法格局的实现），在监督方面采取多种方式综合运用所取得的效果，在议案工作方面市区两级人大与政府密切合作所取得的实效，在专题调研方面把人民群众意见呼声表达在党政决策之前取得的成功等。

（四）构建工作格局

所谓工作格局，是指为了做好某一项工作而建立起来的关于该项工作的目标要求、责任归属、力量配置、协调方式等诸要素的统称。北京市人大常委会非常重视工作格局的谋划和建设，并逐步建立起了立法工作格局、代表工作格局、预算监督工作格局，甚至是总体监督工作格局等。这些工作格局在指导工作方面发挥了很好的作用，取得了很好的效果。比如，关于代表工作格局是这样表述的：坚持和完善人大常委会统一负责，代表联络部门综合协调，人大专委会和常委会工作机构分工负责，充分发挥区县乡镇街道人大代表工作机构的职能作用，提高为代表履职服务的能力。关于监督工作格局，当时是这样表述的：以监督权力运行为核心；以“该做能做、有用有效”为原则；以预算监督和司法监督为两翼；以贴近民生为抓手；以治理大城市病为重点；以各种方式的综合有效运用为方法；以促进依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活水平为目标。

（五）营造工作环境

环境是主体活动的空间，是人们工作、生活的社会空间。在社会中人们的工作和生活是离不开社会环境的。在我国的社会政治生活中，人大及其常委会作为担负本行政区域国家权力机关的工作主体，也同样离不开它的环境，并且这种环境对于它所担负的工作具有重要的影响。问题是，环境有大小之分。大环境，我们不能选择；小环境，我们可以营造。如果说大环境是我们地方人大的一个定数，那么小环境就可以是一个变数。在既定的大环境下，我们可以把小环境营造得更好，使其对我们开展工作更加有利。

（六）整合工作共识

在人大工作中，人大工作者不能简单地追求说了算，首先是要追求说的对。这也是一个重要体会。其基本含义就是，作为人大工作者不能挟权力机关的地位而自重，不能搞以权压人，不能搞我说什么都是对的，而首先是要以理服人，把话说对。而且，只有自己把话说对，才有可能让人家心服口服，从而形成共识。就是说，说了算必须以说得对为基础。也只有这样，才能把各方面的关系理顺，把要办的事情办好。这个问题的前提就是，要认识到人大工作不是人大一家的事情，需要在党的领导下，各方面达成共识，才能依法行使好自己的权力。比如，按照法律规定，各级人大常委会都有重大事项决定权，但在具体工作中，我们又不能仅仅是自己一家单枪匹马地进行操作，而是要在党的领导下、在与相关机关沟通的基础上，广泛征求民意，依法按照相应程序运作。如果只是一味地强调这是人大的职权，可以自己单独干，那就可能什么事情也干不成了。在党委领导下形成各方共识，然后依法操作，这应该是人大工作的基本方式。

（七）把握工作节奏

在人大工作需要有为人民担当的勇气，需要有敢于依法亮剑的魄力，没有这个担当，恐怕也做不好工作。但是，在人大工作也同样需要有智慧，需要有韧性，甚至是必要的柔性。既要有泰山石敢当的气魄，也要有百炼钢成绕指柔的本事，所谓刚柔相济是也。以人大监督工作论，我觉得一个基本的态度应该是有理、有利、有节这六个字。有理，是讲做这个事情，于法有据，于理有根。有利，是讲做这个事情，于党的工作有利，于人民群众有利，于“一府一委两院”工作都有利。有节，是讲在监督方式的选择方面、在监督实施的硬度方面、在后续手段的运用方面等都需要有所节制，不能硬来蛮干，不能穷追猛打，不能得理不饶人。因为人大与监督对象之间，毕竟都是人民的国家机关，都是为了一个共同目标而工作的，不同的国家机关只是职权不同，需要分工合作，况且我们不是三权分立、相互制衡的体制，不是互相对立、你死我活的关系，不能搞以邻为壑那一套。所以，讲人大机关与其他国家机关是监督和支持的统一，这是有制度依据的。

（八）探索工作规律

我们还需要了解人大工作的特点。我们这里说的人大工作特点是指在人大制度具体实践中产生的某些表征。我们把握住这些特点，才有可能把工作做得更好。（1）人大工作是“一线”而不是“二线”。地方人大工作不是二线，但一般情况下也不是火线。对于这个一线，我们应该有比较准确的认识，即人大工作在哪些方面是一线？比如，它是依法行使国家权力的第一线，是民主法治建设的第一线，是立法和监督法律实施促进依法治国的第一线，是国家机关联系群众反映民意的第一线。但是，这个一线在地方人大工作中一般也不应该是火线，不像政府那样天天面临着复杂而紧迫的行政事务，处于一种“风风火火闯九州”的状态，而是相对比较超脱、比较从容的，既摆脱了烦琐的事务性工作，也不负责处理那些突发性紧急事件。这个特点决定了它工作的计划性、确定性、从容性等特征。当然，就全国人大来说，在特定情况下也的确有火线的一面，比如，全国人大有宣布战争状态的权力，有宣布进入戒严状态的权力，这些事情当然都具有火线的性质。但这些事情即使在全国人大也不会经常遇到。（2）人大工作是保障性（纠正性）、建设性、实效性的统一。保障性是指人大要通过自己各方面的工作，保障党的重大决策部署和国家中心任务的完成与发展改革稳定的大局，纠正某些可能发生的问题，使得各方面事业更加符合党和国家的大政方针、人民的根本利益。建设性是指人大工作不仅仅要解决那些具体问题，而且还要通过解决具体问题推动建立起一整套工作的长效机制，形成一系列的制度性成果。只有前者没有后者的人大工作是不完整的，顶多也只能算是一半，而且还不是最重要的那一半。实效性既是指保障的实效（解决问题的效果），也是指建设的实效（制度建设的成果）。但是这些实效一般并不直接体现在人大自己的工作中，而要通过人大的决议、决定、立法、监督等履职行为，体现在对国家机关工作的助推与提升上。就是说，人大工作的实效往往不具有因果关系的直线性、即时性，而是具有某种间接性和延缓性的特点。（3）人大工作在时间上具有多样性，并不是单纯的只有一个滞后性，这也就决定了人大工作与政府工作之间在时间方面并不一定是固定划一的，它除了有事后监督的一面之外，还可以有事前的决定、议案、建议等。除了与政府工作有同步性的一面以外，也可以有错时性的一面，有拾遗补缺的一面。比如，起到引领作用的改革性立法、重大事项决定权的行使，就是在前的。比如，政府正在紧张从事某些大事急事的时候（抗震救灾、应对重大疫情等），你不一定也跟着去凑这个“热闹”，你可以去拾遗补缺，做一些政府顾不上、老百姓又非常急需的冷项目。比如，人大可以通过调查研究，为党委和政府酝酿新政、谋划新局提出意见建议，北京市人大常委会在这方面就做了不少事情。人大工作的这些特点，其实反映出来的是人大常委会运行中某些带有规律性的东西。把握好这些规律性的东西，对于地方人大常委会的运行，具有非常重要的意义。

（九）讲究工作方法

人大工作还有一个显著的特点，就是最大限度地实现了“大部制”，各个部门的工作面较宽，但干活的人却较少。这就给它的工作带来了另一个特点，即在人大工作中要特别讲究方式方法。比如，一个中层干部常常是既要管宏观，又要管微观；既要当指挥员，又要当战斗员；既要考虑面上的工作，又得去做点上的工作；既是领导，也是干事。因为你这个部门可能就十来个人、“七八条枪”，而且越是基层人大越是人手少，两三个人一摊，甚至“一人一委”是常态，甚至有时候根本无兵可用，自己不干谁干？这是从人大工作人员身份的多重性角度讲的。又比如，人大的许多工作还常常处在两难之中，既要监督自己的工作对象，又要支持自己的工作对象；既要有原则性，又要有灵活性；工作节奏既不能太慢又不能太快，既不能太紧又不能太松等。因为要监督，不能全不较真；因为要支持，又不能太较劲。因为是权力机关的代表，是严格依法办事的单位，不能没有几句硬话，但话说得太僵也不行，有很多时候还要留有余地。现在人大要做的事情很多，各项工作都得抓紧往前赶，但有许多工作在进行之前需要多沟通、多协调，所以又不能太快、太急。这是从人大工作的特殊性角度讲的。

（十）带好工作队伍

做好人大工作，很重要的一条，是带好人大工作队伍。其一是代表队伍。人大代表是人民代表大会的主体，要想做好人大工作，必须依靠全体人大代表这支队伍，更好更充分发挥人大代表的作用。这就需要围绕代表履职做好各项代表工作，包括代表培训工作、代表履职服务工作、代表履职保障工作、代表履职监督工作等。我们应该认识到，代表工作是人大常委会工作运行中具有基础性、主体性、全局性的工作，它是整个人大常委会而不只是某个部门的工作。我们需要把代表工作与人大制度联系起来认识，因为代表工作做的如何直接关系到人大制度的运转状态、关系到人大制度优越性的发挥、关系到人民当家作主的实现程度。对于人大工作来说，人大制度是灵魂，离开了这个魂，就会使得人大工作丢魂落魄，导致人大代表工作的孤立化、碎片化，就不会有好的工作效果。我们应该不断提高代表工作能力，使代表增强履职意识、提升履职水平，保持履职活力。其二是常委会组成人员队伍。常委会组成人员数量不多，但却是代表中的代表，是常委会履职的核心力量，是常委会运行的中坚骨干。常委会组成人员最主要的职责就是在充分调查研究基础上的审议发言及审议之后的参与决策。关于常委会会议的具体组织安排和纪律作风建设问题，前面已有涉及不再赘述。其三是带好机关干部队伍。一方面地方人大常委会是权力机关，常委会组成人员这支队伍履职如何是常委会高质量履职的关键。另一方面人大常委会机关还有一支为权力机关履职提供服务和保障的队伍，这就是机关干部队伍。包括常委会工作机构、办事机构、服务机构的全体人员。带好这支队伍也很重要，因为常委会履职离不开他们提供的各种服务、保障和支撑。这种服务、保障和支撑作用发挥的如何直接关系到常委会履职的质量高低。带好这支队伍，需要我们把握三点，一是政治上关心他们的学习进步，二是能力上关心他们的不断提高，三是生活上关心他们的后顾之忧。把这些问题解决了，也就调动了他们的积极性，就可以使机关干部队伍充满生机活力。还有专委会组成人员这支队伍，需要常委会和专委会领导共同努力带好。总之，这几支队伍能否带好，与常委会运行状态关系极大，必须予以重视。

（十一）提升精神境界

我们做人大工作，除了前面说到的内容，还得有点思想境界、精神境界。比如说，我们得有群众观点，得考虑弱势群体，得为受了委屈的人们说几句公道话。如果我们处在基层人大的工作位置，这一点尤其重要。比如说，我们得有点担当意识，挑得起国家权力机关的重担。有时候，依法办事、坚持原则也不是很容易的。在监督方面，我们也得有几句硬话、出几手重拳，克服粗、松、宽、软的现象，真正有权力机关、监督机关的样子。某些大权在握的领导不按照法律规则做事，群众找人大反映，我们不能置之不理，需要想方设法去依法纠正，担当起代表机关反映民意的责任。比如说，我们还得能受得了委屈，领导的批评、群众的埋怨、工作对象的不理解，都有可能发生。在这种情况下，只要我们的做法是依法有据的，只要我们做的事情是对人民群众有益的，只要是对党和国家长治久安有利的，自己受一点委屈没有关系。

结语

以上是对地方人大常委会运行问题所做的经验性描述，而且也只能是尝试性的初步探索。结束之前，还想说几点体会，作为结语。其一，地方人大常委会的运行是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。常委会的有效运行，必须在党的领导下，把党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一起来，并在制度规则机制工作各个层面融会贯通才能实现。离开党的领导，常委会运行就会失去方向；离开人民当家作主，常委会运行就会失去意义；离开依法治国，常委会运行就会失去保障。其二，地方人大常委会的成功运行是坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作、不断加强人大自身建设的有机结合。常委会运行必须以坚持和完善人民代表大会制度为根本、以加强和改进人大工作为主责、以强化政治统领的“四个机关”建设为支撑才能实现。离开了坚持和完善人大制度，常委会运行就会丧失灵魂，没有根基；离开了加强和改进人大工作，常委会运行就会虚而不实，无法落地；离开了人大自身建设，常委会运行就会缺乏支撑基础，难以行稳致远。其三，地方人大常委会的良好运行是坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度的有机结合。只有坚持好人民代表大会制度，才有人民代表大会制度的完善与运行；只有完善好人民代表大会制度，才能更好地坚持和运行人民代表大会制度；只有运行好人民代表大会制度，也才能更好地坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度的坚持、完善和运行是一个不可分割的统一过程，它们只能是三“好”归一。这是作者从以上地方人大常委会运行的经验性描述中所深切地感悟到的。地方人大常委会运行是人民代表大会制度运行的一部分，这里所说的几点体会，希望能对理解坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度有所启发。