生态文明建设地方立法的理论逻辑与实践路径

作者简介：董紫来，西南政法大学最高人民法院应用法学研究基地研究人员，从事地方立法研究。

内容摘要：随着立法法的新一轮修改，地方立法进一步成为生态文明建设的重要支撑。立足从“环境保护”到“生态文明建设”的发展脉络，生态文明建设地方立法的合宪合法逻辑、地方特色逻辑、区域协同逻辑、以人为本逻辑等理论逻辑可以得到清晰地呈现。从实践的角度看，生态文明建设地方立法尚存制度架构不健全、地方特色不明显、区域协同机制不完善、人民本位不突出等现实梗阻。在实践路径上，要综合把握理论逻辑与现实梗阻，从充实理论与制度依据、完善地方特色立法模式、厘清区域协同立法的界限与标准、加强公众参与等方面着力，实现生态文明建设地方立法的优化。

关键词：地方立法；生态文明建设；地方特色；区域协同；以人为本

一、问题的提出

随着生态文明体制改革的深入发展与生态安全形势的变化演进，生态文明治理体系与治理能力在国家治理体系与治理能力中的地位日趋重要。地方立法作为生态文明建设的重要法律依据，对生态文明治理体系起到了重要的支撑作用。2015年修订的立法法赋予设区的市人大在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”事项的立法权，生态文明建设地方立法得以蓬勃开展。2023年新修订的立法法将设区的市人大的立法权限范围调整为“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”，完善了生态文明建设中央立法与地方立法的复合治理格局，生态文明建设地方立法进入新阶段。而在国家治理体系全局中，生态文明建设尚属新事物，需要进一步明确概念。在立法法修订的背景下，生态文明建设领域地方立法与中央立法的联系尚待厘清，地方立法内部省、设区的市两级人大立法的关系尚待明确，地方立法的底层逻辑尚待探索。在生态文明建设地方立法实践中，如何处理区域整体与区域内个体、地方特色与法制统一等关系，尚待相关经验总结与实践探索。当前亟须从立法法第八十一条的文本解释出发，结合生态文明建设地方立法的现有理论探索与实践经验，厘清生态文明建设地方立法的理论逻辑，检视生态文明建设地方立法的现实梗阻，探索理论逻辑见之于现实的实践路径。

二、生态文明建设地方立法的理论逻辑

生态文明建设地方立法的概念厘清与实践探索经历了一个复杂的历程，把握生态文明建设地方立法理论与实践的发展脉络，在此基础上厘清其理论逻辑，对于正确检视生态文明建设地方立法的现实梗阻具有重要意义。从地方立法与中央立法、下位法规与上位法规的关系切入，生态文明建设地方立法的“合宪合法逻辑”与“地方特色逻辑”便能得到清晰地呈现。而立足地方立法的自身视角与生态文明建设的治理实践，区域协同为有效的生态治理所必需。深入挖掘立法目的之本源，以人为本是生态文明建设地方立法的基本遵循。

（一）合宪合法逻辑

党的十八大将“生态文明建设”纳入中国特色社会主义建设的总体布局，2018年宪法修正案则以基本法的形式确认了上述总体布局，“生态文明”至此由政治概念转化为政治法律复合概念[1]。2023年立法法修正，将“生态文明建设”作为设区的市人大有权立法的事项写入，本质上是对宪法相关规范和精神的承接，生态文明建设地方立法，从制度设计之初便与宪法生态文明条款有着稳定的联系。宪法是国家的根本大法，地方立法必须合乎宪法的规范和精神。宪法生态文明条款作为生态文明建设的最高规范，生态文明建设地方立法必须合乎宪法生态文明条款的内容和精神。而在我国这样的单一制国家，“不抵触”原则是处理地方立法与中央立法、下位法与上位法、先行先试与法制统一之间关系的重要原则，立法法第八十条明确规定了地方立法的前提是“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，完整揭示了合宪合法逻辑的内涵。

在实践中，生态文明建设地方立法的合宪合法逻辑主要体现在三个层面：宏观层面，生态文明建设地方立法不能越俎代庖，对全国性生态问题进行整体规制，地方立法应当也只能着眼于相应地方生态文明建设；中观层面，生态文明建设地方立法应当严格以立法法第八十一条为依据，通过深入理解“生态文明”这一政治法律复合概念，厘清“生态文明建设”的内涵与外延，从而强化生态文明建设地方立法的事项约束；微观层面，生态文明建设地方立法应当立足宪法与法律确立的“不抵触”原则，在针对有权事项进行具体立法活动时，要在上位法的框架下行动，保证地方立法的具体内容不与上位法相抵触。

（二）地方特色逻辑

距离最近一次地方立法主体的扩张——“设区的市”获得地方立法权，已经过去了八年，设区的市人大进行地方立法已有八年的探索经验。而随着地方立法探索的逐步深入和新治理格局下中央与地方关系的逐步理顺，人民群众对设区的市立法，乃至地方立法整体的关注和期望，已经从是否有立法实践转化为立法实践是否适应地方实际[2]。有学者的研究指出，在2023年立法法修改前，关于环境保护的地方性法规是设区的市地方立法“三大事项”中最多的，占比达到了46.6%，当时各地方对生态文明方面地方立法产生了旺盛需求[3]。而在生态文明治理体系愈发健全、重要的今天，生态文明地方治理的需求更为迫切，相应的地方立法实践只增不减。在此背景下，生态文明建设地方立法立足满足生态治理需求的出发点和落脚点正是地方特色逻辑。综合理论与实务界的阐述，生态文明建设地方立法的“地方特色”主要体现在以下两方面：在形式层面，地方立法要在“不抵触”原则下体现地方的个性[4]，具体到生态文明建设领域，就是要反映所属地方生态环境的特殊性、差异性与个性；在实质层面，生态文明建设地方立法要立足于当地资源开发与利用、环境变化、生态问题等客观情况，以及从上述情况中衍生出的对地方立法的需求，要着力于解决局部生态环境中较为突出但基本法律难以规制、不宜规制或尚未规制的生态问题。

根据立法功能的差异，地方立法可分为执行性立法与创制性立法，后者可以细分为先行性立法与自主性立法。地方特色逻辑在不同类型的立法中有不同维度的体现：于执行性立法而言，强调可操作性和针对性便是地方特色的体现；而在先行性立法中，地方特色逻辑要求立法兼顾前瞻性与时代性；从自主性立法的角度来看，地方特色主要体现在规范内容的本土性和地域性[5]。进一步展开，在为执行上位生态文明立法进行地方立法时，要在上位立法的框架下考虑地方生态环境的特殊性、差异性，对执行权限、主体与方法进行合理的细化规定。而在进行生态文明建设领域的创制性立法时，要注重考虑当地对局部生态环境的特殊关切、对具体生态问题治理的特殊需求。同时，在制定前瞻性规范、规划生态文明建设路径时，要立足当地生态环境与经济社会发展状况这个最大实际。

（三）区域协同逻辑

“城乡建设与管理”“基层治理”等领域的地方立法以本地经济社会发展状况、人文风俗等为基础，以维护和发展本行政区划利益为立足点。生态文明建设地方立法则与上述领域地方立法不同，其以保护生态环境、促进可持续发展为立足点。生态环境的一体性和生态安全问题的跨区域性，决定了在生态文明建设地方立法领域，本行政区划利益无法脱离区域整体利益的实现得以单独实现，作为社会治理手段的行政区划无法分割作为生态环境的湖泊、河流、湿地、草原、森林等，由此，不同层级的区域协同是地方生态治理发生实效的前提。于2023年9月1日起施行的《中华人民共和国青藏高原生态保护法》（以下简称青藏高原生态保护法）尽管并非地方立法的产物，但仍可在区域协同方面提供借鉴。该法第二条即界定所规制的青藏高原范围为青海省与西藏自治区的全部行政区划，外加甘肃省、四川省、云南省、新疆维吾尔自治区的相关县级行政区划。该法第四条着重强调了“青藏高原生态保护协调机制”，第六条要求相关地方在“地方性法规和地方政府规章制定”“监督执法”“规划编制”等方面加强区域协作。

区域协同既是维护生态环境的要求，也是生态文明建设地方立法由执行性立法走向创制性立法、因地制宜治理生态问题的前提。在2015年立法法修订之前，仅有数量有限的“较大的市”人大有权进行地方立法，积累了一定的立法经验；而修法后扩容的两百余个设区的市人大在此前不具备立法权限，既缺乏相应的地方立法经验，又缺乏立法资源的内生机制[6]。生态文明建设相较“基层治理”“城乡建设与管理”等领域，属于公众视野中的“新事物”，又具有高度的专业性，对地方立法的资源投入具有较高要求，其自身特性无疑加剧了立法资源需求与供给之间的矛盾。在实践中组织和培养属于省、设区的市的立法工作者队伍，通过区域协同集中和调用跨区域的立法资源，是解决上述矛盾的二元路径。而在生态文明建设地方立法的起步阶段，“内生路径”尚缺乏一定的基础，且难解生态环境压力的“燃眉之急”，区域协同逻辑与路径便显得尤为重要。

（四）以人为本逻辑

在中国特色社会主义法治体系中，地方立法要兼顾法律、社会、政治等多方面的影响，作为制度设计的立法不能与行政、司法等分立。生态文明建设地方立法既要重视上述地方立法的共同影响因素，同时要考量生态文明建设的专业要求，在实践的过程中难免会出现理论与实践、立法与执法、法律价值与行政效率等之间的抵牾，而在此时判断多种影响因素之间的权重高低，便需要引入一个底层逻辑，即以人为本逻辑。以人为本逻辑要求生态文明建设地方立法要符合两方面要求，即制定人民群众愿意遵守并且能够遵守的法律。有学者将自愿性与可行性界定为制度人性的第一问题与第二问题[7]。习近平生态文明思想意涵丰富，较好地诠释了以人为本逻辑的核心要素，即“以人为本而非以生态为本”[8]，既要远离“否认人类主体性、反对开发利用自然资源”的绝对生态中心论，又要远离“将生态环境视作工具”的绝对人类中心主义论，在人与自然和谐共处的理念指导下恰当地解决生态文明建设地方立法中群众守法的自愿性和可行性问题，将人民福祉与环境正义相统一[9]。

在保证制度设计合乎群众自愿方面，以人为本逻辑首先强调，生态文明建设地方立法要以绝大多数人的根本利益为本，而非少数人的利益为本。习近平总书记用“最普惠”“最公平”两大特征形象概括了“自愿性”要求[10]。生态文明建设地方立法应当尽可能为更广大群众的福祉服务，生态文明治理绩效应当惠及尽可能多的人。而在尽可能增加生态文明福祉分配的受众规模的基础上，还应当坚持对上述群体的公正分配，要合理衡平城乡之间、不同区域之间、不同职业群体之间的生态利益。将生态文明的建设责任在不同类型的治理主体之间合理分配，合理衡平不同类型治理主体所享有的建设效益，是生态文明建设正义的一体两面。而“自愿性”与“可行性”之间本就有着密切的联系，愈发合乎群众的自愿，便愈能感召群众进行自觉行动。将激发群众自觉行动与科学配置生态文明的建设权责相结合，使各类主体负有的责任合乎治理能力与意愿的范围，便能显著加强生态文明建设地方立法的可行性。

三、生态文明建设地方立法的现实梗阻

生态文明建设地方立法理论逻辑的厘清并不直接导致生态文明建设目标的实现，从理论诠释到有效治理必然要经过实践的历程。而理论逻辑的闭环与自洽并不必然导向科学、合理的地方立法实践，生态文明建设地方立法仍然面临一系列的现实梗阻。及时归结立法实践遇到的现实梗阻，对于探索生态文明建设地方立法的未来实践路径具有重要意义。循由地方立法的外部视角到内部视角并最终深入底层逻辑的思维演进顺序，便可系统归结生态文明建设地方立法制度架构不健全、地方特色不明显、区域协同不完善、人民本位不突出四大现实梗阻。

（一）制度架构不健全

生态文明建设地方立法有序融入中国特色社会主义法治体系，做到“合宪合法”的首要前提是为立法设置健全、合理的制度架构，在宪法和法律的框架下进行地方立法。而生态文明建设被纳入设区的市地方立法的事项范围，是2023年立法法修改的新举措，相关制度尚未健全，实践中较难确定生态文明建设地方立法主体的责任和权力。贯通责任与权力两方面的首要问题是生态文明概念问题，作为复合概念的“生态文明”决定了生态文明建设的目标和范围；而作为法律概念的“生态文明”决定了生态文明建设地方立法的目的和范围，乃至立法主体的责任和权力。而现行立法尚未完整诠释“生态文明”的内涵和外延，尚未明确生态文明立法主体的责任和权力[11]。例如，宪法第八十九条将生态文明建设的责任与权力配置给国务院，一定程度上完善了生态治理格局。但从地方立法的角度看，生态文明建设地方立法尚未有明确的宪法依据，也未有法律法规明确生态文明建设地方立法在生态文明建设中的地位，以及践行宪法中关于生态文明的规范的方法。

从外部角度看，作为有权立法事项的“生态文明建设”总体概念不清晰；而从内部角度看，各省、设区的市在具体立法中对权力与责任的分配同样存在抵牾。以福建省人大常委会制定的两部地方性法规《福建省生态环境保护条例》与《福建省生态文明建设促进条例》为例，在信息公开方面，前者规定环境信息公开的主体为县级以上人民政府负有“生态环境保护监督管理职责”的部门，后者规定违法行为信息公开的主体为县级以上人民政府。环境信息与违法行为的边界在何处？两者之间的交叉部分信息公开主体究竟是相应层级人民政府还是其职能部门？由此可见，在生态文明建设地方立法的早期阶段，囿于整体制度架构的不健全，作为子系统的各个地方立法规范相对缺乏协调性。

（二）地方特色不明显

新修订之立法法将设区的市人大有权立法事项中的“环境保护”升格为“生态文明建设”，是对中央与地方生态治理权力与职责划分的重要调整，体现了在生态治理方面中央立法与地方立法协同体系的深化。而中央“放权”于地方立法，从功能的角度看，主要有激励地方先行先试与增强生态治理因地制宜实效两大功能[12]。由于我国环境保护立法起步较晚，立法技术不成熟，现行法律存在互相冲突、内容碎片化、内容重复等一系列问题[13]，且中央统一立法需要经过复杂的程序、充分的论证，立法周期较长，对于许多生态治理事项未及立法，因此需要地方立法先行先试，填补立法空白并探索立法路径。而从实践的角度看，环境保护方面的地方立法明显创制性不足，文本内容存在与上位法的大量简单重复，或在制度工具与立法主旨上模仿上位法，最终呈现出“问题趋同，制度趋同”的立法形态[14]。在“环境保护”地方立法时代，多数地方立法实践并未具备立法法制度设计所期望的“先行先试”功能。在立法法第二次修改将“环境保护”立法事项升格为“生态文明建设”后，地方立法“先行先试”功能的缺失有可能进一步凸显，难以实现引领地方生态治理创新、探索上位立法路径的制度设计预期效果。

生态文明建设是具有整体性、全局性的重大问题，但在具体实施的过程中则需要充分考虑不同地方生态环境的具体状况。在我国这样的单一制国家，将中央立法结合当地实际具体化，保证中央立法得到更好地贯彻执行，是地方立法的重要任务之一[15]。然而，实际运行中的生态文明建设地方立法并未很好地结合当地实际，存在相当程度的重复立法。一是上文述及的地方立法照搬照抄抑或模仿上位立法。二是地方立法之间存在内容和结构上的重复，例如前文提及的《福建省生态文明建设促进条例》与《福建省生态环境保护条例》，便在监督管理、信息公开、保护手段等多个方面存在或重复或抵牾的情形，造成了立法资源的浪费，也不利于因地制宜效果的实现。

（三）区域协同不完善

区域协同立法是地区之间的立法协同，是介于统一立法与单独立法之间的中间层级，对于加强生态文明建设地方立法的灵活性、有效性具有重大意义。而不同于发展历程更长的统一立法与单独立法，直至2022年地方组织法出台前后，区域协同立法才真正成为理论与实践中广泛探讨和开展的举措。区域协同立法尚有功能界限不明确、趋同程度无明确标准等不完善之处[16]。从外部视角来看，区域协同立法与统一立法之间的界限并不明确，两者的适用关系至今有待商榷。地方立法事项是中央立法事项的具体体现与限缩，中央立法必然包含且不限于地方立法的事项[17]，上述界定可以扩大至所有上位法与下位法的关系领域。因此，区域协同立法与统一立法的界限模糊便体现在两个层次：关涉同一省级行政区划内多个设区的市的生态环境问题，在何种情况下采用省级统一立法，在何种情况下采用设区的市协同立法，两者之间并无明确的判断标准；关涉数个省级行政区划的生态环境问题，同样面临在中央统一立法和各省级行政区划协同立法之间的路径选择问题，理论与实践对此皆缺乏统一的认识。

而以内部视角审视生态文明建设领域的区域协同立法，区域协同程度无明确标准的问题同样突出。区域协同立法是不同立法机关共同的意志行为，而不是不同立法机关共同的立法行为[18]。要想发挥区域协同立法的理想效能，既要促进多个地方人大在区域生态问题的整体上协同，又要坚持对当地特殊状况的独特治理。区域协同立法在趋同程度上可划分为部分内容一致、关键内容一致或总体一致，在不同的情况下需要选择不同的协同程度，而当前恰恰缺乏对协同深入程度的判断标准，这势必导致各个地方人大在实践区域协同立法时举棋不定或任意行事。

（四）人民本位不突出

生态文明建设地方立法的人民本位不突出，主要体现在人民群众尊法守法的自愿性与可行性不足，主要根源于地方立法的公共参与不足。生态文明建设地方立法的公众参与不足主要体现在两个方面，立法前评估参与不足与立法后评估参与不足。在生态文明建设地方立法的提出、审议、表决等阶段，公众参与立法的主要平台为基层立法联系点。新修订之立法法在第七十条、九十条分别规定了全国人大常委会工作机构与有权立法的地方人大及其常委会“根据实际需要设立基层立法联系点”，通过立法确认和肯定了党的十八届四中全会以来的创新举措。然而，基层立法联系点在制度设计上仍然存在诸多尚待明晰之处：设立与使用基层立法联系点是地方人大在立法前的特殊调研活动，还是地方立法都需经过的固定机制；基层立法联系点与已经较为成熟的信访机构是何种关系，立法联系点机制与已有的群众意见征集机制是何种关系；通过基层立法联系点获取的立法意见在立法中如何处理，其影响权重与其他意见渠道相比如何[19]，这些都是新修订之立法法尚未解决的问题。制度设计上的大片留白，难免导致制度实施中的大面积遇冷，加之生态文明建设的许多方面较为专业化，普通群众表达意见的意愿受专业知识匮乏的限制，生态文明建设地方立法的公众参与自然相对不足。

生态文明地方立法的人民本位不突出，还体现在公众参与立法后评估的虚置。立法机关往往从生态治理手段的专业性、科学性角度出发，对公众所处的现实情境与具体关切缺乏关注[20]。地方人大往往试图从缺乏生态治理与立法专业知识的公众中得到立法科学与否的答复，这显然不尽合理，而对于群众关心的具体治理计划与预期效果，则疏于把握。同时，立法后评估在内容标准方面存在上游标准不统一、标准体系缺乏位阶性、指标设计富于“行政化色彩”的积弊[21]。在生态文明建设地方立法这一相对较新领域，评估经验的缺乏无疑会加剧上述问题，导致公众参与的更大程度虚置。

四、生态文明建设地方立法的实践路径

将生态文明建设地方立法的理论逻辑付诸实践，并在实践中重新认识上述理论逻辑，继而进行再实践、再认识，如此循环往复，便是生态文明建设地方立法的螺旋上升路径。在理论逻辑的指导下，从充实生态文明建设地方立法的制度依据出发，完善地方特色的立法路径与激励机制，厘清区域协同立法的功能界限与程度标准，加强立法的公众参与，逐步探索生态文明建设地方立法的实践路径。

（一）充实生态文明建设地方立法的理论与制度依据

不抵触原则是处理地方立法与中央立法的重要原则，立法法关于立法事项的规定则可视为不抵触的一种细化规定。界定法律概念“生态文明”、有权立法事项“生态文明建设”的内涵与外延，可为充实生态文明建设地方立法的制度依据奠定基础。“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[22]作为政治概念的“生态文明”指的是超越工业文明的一种发展形态，“生态文明建设”是在扬弃和超越工业文明的基础上实现的[23]。而作为法律概念的“生态文明”“生态文明建设”则是政治概念的延续，从这个角度出发，“生态文明建设”至少包含三大关系，现代化建设与生态保护的关系，生态文明建设与政治、经济、文化、社会建设的关系，人类中心主义价值与自然中心主义价值的关系。其一指向生态文明建设的实施方式，其二指向生态文明建设的定位，其三则是在对生态文明建设的价值观念进行倡导。而在地方立法促进生态文明建设的过程中，应当致力于实现三大目标，即提供良好的生活环境，保护完整的生态系统，建设和谐的生态关系[24]。

在不断完善对生态文明建设地方立法中的重大关系与重要目标之认识的过程中，作为法律概念的“生态文明建设”也逐渐得以明确，在此基础上，可通过立法、司法解释对“生态文明建设”立法事项进行细化，明确地方人大的权力与责任划分。而就通过地方立法调整省、设区的市、县三级人民政府及其职能部门的生态文明建设权力与责任而言，中央立法应通过制度设计统一进行监督管理、信息公开、生态教育等事项的权责划分，省一级人大在中央立法的框架下对本省具体事项进行统筹，设区的市一级人大在上位法的基础上进一步细化。各省、设区的市人大做好地方立法的立改废工作，保证地方立法的前后贯通与协调。

（二）完善地方特色的立法路径与激励机制

地方特色是地方立法的重要价值，畅通地方特色在地方立法中的表达路径，关键是以上位法明确地方自主性立法的边界。不抵触原则是生态文明建设地方立法发扬地方特色的重要前提，应当首先明确对“不抵触”的正确认识。不抵触要求地方立法不违背上位法的精神、原则与规定，但并非要求地方立法一定要以本领域上位法的精神、原则与规定为依据[25]。以青藏高原生态立法为例，地方立法不能违背青藏高原生态保护法的精神、原则与规定，但并非只有在上述上位法产生后才能进行青藏高原生态保护领域的地方立法。而对于立法法第八十二条规定的地方性事务，同样需要结合生态文明建设中的央地事权划分、地方实践进行具体的阐释。生态文明建设地方立法是个系统工程，需要综合运用民事、财政、金融等手段，而立法法第十一条将“民事基本制度”“财政、海关、金融和外贸的基本制度”纳入法律保留的范围，我们需要明确在地方立法的过程中，什么是上述领域不能触及的基本制度。

深化生态文明建设地方立法的地方特色，既要在前端明确自主性立法的边界，又要在后端设置科学的立法工作评估机制。针对生态文明建设地方立法的立法工作评估，应当避免重规模、速度的片面考察，而要在兼顾规模与效益、数量与质量的基础上，建立梯度化的指标体系，要将对立法工作的整体评估和对具体立法的单项评估相结合，合理确定单项立法在立法工作评估中的权重，从而实现对立法工作整体的精确量化。针对群众较为关心的生态问题与治理规划，要在立法工作评估中引入社会评价机制，构建多元立法工作评估机制。

（三）厘清区域协同立法的功能界限与程度标准

区域协同立法是介于单独立法与统一立法之间的中间层级，其功能界限的确定有赖单独立法、统一立法边界的确定。在有权立法的地方人大中，通常层级越低便越了解所在行政区划的生态文明建设情况。因此，基于压实立法责任、提高立法质量、合理利用立法资源等角度考量，应当将尽可能多的生态立法事项交由设区的市人大进行单独立法。厘清单独立法的界限，首先需要明确生态立法事项是否与本地区有关，地方人大对生态文明建设事项中属于本地区事务的部分享有立法权[26]。在前述判断的基础上，判断该事项是否与多个行政区划存在关系，从而决定是否将跨区域事务从单独立法中予以别除。跨区域事务是区域协同立法与统一立法的共同事项范围。区域协同立法涉及多个立法机关，即便开展了一定程度的协同，各个地方人大往往倾向于本地区生态利益的最大化。而统一立法则是由上级人大进行立法，往往强调整体生态利益而忽略某个地区的特殊生态关切。综上所述，为平衡整体利益与个体利益，适宜依据跨区域事务涉及行政区划的数量与复杂程度确定区域协同立法与统一立法的边界。

为了充分实现各区域生态治理的特殊需求，还应当限定区域协同的程度，厘清协同的程度标准。区域协同立法在规范内容、结构上的协同应以满足生态环境共同治理需求的程度为限，不应为追求节约立法资源、缩短立法周期而搁置不同区域的生态治理需求差异，选择更高程度的协同。在区域协同立法的过程中，不应出现总体一致程度的协同，通常情况下可将多个区域生态治理需求总体一致的事项交由统一立法，应当根据多个区域生态治理需求的差异化程度，科学选择“部分内容一致”或“关键内容一致”。生态文明建设在具体实施中需要充分考虑生态环境的局部特殊情况，而其最终整体效果的实现则依赖生态治理的区域协同，坚持地方特色与发展区域协同也是统一的。

（四）加强生态文明建设地方立法的公众参与

适用人民本位逻辑解决生态文明建设地方立法的制度人性问题，关键在于加强立法的公众参与，包括立法前与立法后公众参与。强化立法前评估公众参与，畅通公众意见表达路径，关键在于完善与用好新修订之立法法明确的基层立法联系点制度。首先，应当明确基层立法联系点的性质，即基层立法联系点制度是地方立法中的一种固定工作机制。新修订之立法法将基层立法联系点明确为一项法律制度，便是要建立征集群众立法意见的长效机制，将其与临时性的调研活动相区分。在生态文明建设地方立法领域，基层立法联系点制度应当区别并独立于已有的生态问题信访机制。立法联系点主要征集群众的生态立法意见，信访机制主要采集群众的生态执法、司法意见。而在明确性质的基础上，进行基层立法联系点的合理布局，以青藏高原生态治理为例，应当立足青藏高原生态保护总体要求，聚焦青藏高原的生态特点，在专业研究机构、利益相关群体、治理机构中设置基层立法联系点。同时，完善退出机制，根据各地生态文明建设地方立法的规划与落实状况，动态调整立法联系点的数量与布局，对不再符合立法需求的联系点应当安排有序退出[27]。

解决立法后评估公众参与的虚置问题，需要合理圈定公众参与的范围，创新立法后评估的标准体系。应当立足生态文明建设地方立法的具体需求，根据适当比例选取治理机构、治理受众、其他利益相关群体、专业机构的代表参与立法后评估。而针对立法后评估的标准体系，则应从便于群众理解的务实视角出发，在实效性、合理性、正当性三个一级指标下设置二级指标，例如可在实效性下设置对立法的认同程度、守法成本与治理效益比较、治理实效与预期差距、治理效果是否满足自身需要等二级指标，在部分情况下可在二级指标基础上进一步细化，构建简洁易懂、层次分明的立法后评估标准体系。

五、余论

生态文明建设既是“五位一体”总体布局中的重要组成部分，又是实现高质量、可持续发展的迫切需求。地方立法是生态文明治理体系与治理能力的重要支撑，生态文明建设纳入设区的市人大有权立法事项也将推动地方立法理论与实践的巨大发展。当前亟须进一步深化对生态文明建设地方立法之理论逻辑、现实梗阻的认识，把握生态文明建设地方立法融入生态文明治理体系、法治体系的要求，探索通过地方立法创新发展生态治理实践的优化路径。

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