新疆四片区协同立法机制探析

沈子华 秦月岩

摘 要：新疆划分四片区以局部协同治理谋求全区经济社会高质量发展，片区协同立法可协调地方利益，提供法治保障。四片区地理区位的自然链接、齐头并进的共同事务与法律文件深层支持三项事实基础为协同立法提供施展的空间；共同事务的治理需求为片区内的共性利益，缺乏协同立法规则机制使得片区内地方间利益均衡难以达成。为此需要建立联席会议作为定期会议机制、确定监督职责以支撑日常组织机制、明晰协同立法工作制度构建合同规则约束机制，方可实现四片区协同立法的有序利益关系。

关键词：区域协同立法；新疆四片区；规则机制；利益平衡

中图分类号：D927        文献标识码：A      DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2024.03.10

一、问题的提出

2023年5月，新疆维吾尔自治区第十届委员会第八次会议通过的《关于深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，推动新疆经济社会高质量发展的行动方案（2023—2025）》（以下简称“三年行动方案”）提出：“坚持区域协调发展，着力破解南疆发展瓶颈制约，构建优势互补、高质量发展的区域经济和空间布局”[1]。经济社会高质量发展除需要技术因素支撑外，对有益于长期增长、效率提升的制度进行改进也尤为重要。[2]换言之，区域协调发展不能局限于资源、技术等因素投入带来的短时经济增长，更要着眼于制度改进带来的长期效率提升。

新疆14个地州市组成地区经济社会高质量发展的“一盘棋”，需要统筹协调、齐头并进。解决的方案是“跨区域协同治理”。具体来说，新疆根据资源禀赋、区位优势、发展条件等因素，全区分为“乌克昌片区、南疆片区、北疆片区、东疆片区”四个片区。“四片区”是跨行政区域的地理分区，目的意在紧扣片区发展实际，明确发展思路及方向，因地制宜地破解发展难题，综合资源、区位等多项要素，协调区域发展的功能。功能上的设计能否通过制度上的供给来实现？这是一个法治命题，包括立法、执法、司法上的跨区域协同是否可行？这就将区域协调发展问题转化为了一个区域协同法治治理的动态过程。立法是法治治理的第一步，有必要从立法这一源头解决区域协调发展、跨区域协同治理的制度供给不足问题，并以协同立法之方式优先突破。

二、四片区协同立法的事实基础

区域协同立法为区域协同治理提供法治保障，服务于区域协同发展之目标。有学者所言，区域协同立法面向区域协调发展之目标、以区域法制资源整合之方式激活区域发展潜能，统筹区域社会保障制度，从而实现社会公共服务的均等化。[3]新疆四大片区协同治理是否突出立法供给的功能设计？这需要从四片区协同立法的事实基础中加以探究。

（一）四片区协同立法的自然连接

党的二十大报告提出：“要深入实施区域协调发展战略、区域重大战略，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”[4]针对“高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”，自治区提出的“四片区”概念恰逢其时。四片区与“大区”概念类似，是不跨省的内部空间组合，体现了区域经济和空间布局的优化。

四片区的确定有赖于地理区位、资源禀赋等要件形成的自然连接。从地理区位上来说，新疆地形整体为“三山夹两盆”，习惯上将天山以北，阿尔泰山以南的地区称为“北疆”；天山以南，昆仑山以北的地区称为“南疆”。在加入资源禀赋等其他自然因素后，吐鲁番地区、哈密地区以及巴音郭楞蒙古自治州具备丰富的油、气、煤等资源，且三地整体与内地相连，是国家“三基地一通道”的重要功能承载区，有必要将三地从南北疆二元划分中单独拎出，称为“东疆”。乌鲁木齐市、克拉玛依市以及昌吉回族自治州片区作为“丝绸之路经济带”的核心节点，具备高质量发展的潜力和优势；同时，三地环绕天山，具备打造天山旅游带的资源优势，于北疆之中单独划分，被称为“乌克昌片区”。四片区的自然连接划分为“区域协同立法”之“区域”划定边界，避免因行政区划打破的不合法性致使新的立法主体和立法权限出现，破坏现有立法体制。[5]

四片区的自然连接除地理边界划分的功能外，也可结合区内发展要件为区域协同治理提供需求，进而为区域协同立法提供广阔的施展空间。《三年行动方案》指出：“要优化区域经济和空间布局，统筹推动乌克昌、北疆、东疆、南疆等片区优势互补、错位竞争、联动发展。”[6]这是自治区首次以“四片区”作为分类指导来推进经济社会高质量发展。“优势互补”是从地州市的资源禀赋角度，构建具有本地区特色的现代化产业体系；“错位竞争”是从产业布局的非重复性角度，建立差序竞争格局，不搞重复建设；“联动发展”一词，指相互衔接、链接带动，是各部门、各行业之间就具体事项“吹哨响应”的无缝对接，体现着高效快办的思路。可以说，四大片区的自然连接为片区内成员协同立法的横向联系提供便利，比如立法信息交流、重点立法指导、法律规范衔接等，从而做到四片区高质量发展的统筹推动。

（二）四片区协同立法的共同事务

“新疆经济发展是一盘棋”表达了高质量发展的全局性和整体性意涵，这实际上是一种“协同”与“合作”的思路，意思是齐头并进、统一协调、可持续发展，建立片区是进一步通过内部空间组合强化协调发展，依旧需要整体规划和布局。而“联动”是从局部事权角度、是具体事项的衔接与对接，它不具有整体性，是一个局部事项上的动员机制。就如有学者所言，“协同”是指在“同心同意”的基础上，不同的事物或主体协调发力，从而获得共同的利益和目标，即所谓“协同”内含“协商”“协调”以及“协和”三重意思。[7]“联动”强调“协商”基础上的“协调”发力，缺乏“协和”目标之实现。简单来说，“联动”强调共同协作的手段，“协同”强调最终的共性目标。比如“乌—昌—石”区域大气污染防治行动方案就是一种实质意义上的“协同”，而非“联动”。再如，新疆南疆家家都种红枣、核桃，要想形成区域性的特色农产品加工产业联盟，很难通过“联动”解决，必须是“协同”。

“协同”发展的共同事务是四大片区经济社会高质量发展所必须解决的问题。2023年3月20日至4月19日，乌克昌片区、南疆片区、东疆片区以及北疆片区陆续召开全区高质量发展会议，四大片区未来发展均有不同程度的共同事务协同治理需求。例如，乌克昌片区要促进区域协同联动，解决“乌昌石”区域大气污染问题；南疆片区要促进区域联动发展，打造区域性全域旅游高地；东疆片区具有煤炭、油气等资源优势，要不断推动解决区域性缺水问题，要协同建设外畅内联、便捷高效的运输通道和综合立体的基础设施网络，推进现代物流建设与提升通道联通水平；北疆片区要做好新疆向西开放的排头兵，促进口岸经济带联动发展。[8]除此之外，叶城、和田、阿克苏、新和等多个县市聚焦核桃产业构建了县市协同发展的新格局；库尔勒、阿克苏、和田等盛产棉花的县市在棉纺产业上形成了纺织业跨区域协作发展的局面；这些都是片区内可协同治理的共同事务。片区内需要协同治理共同事务意味着需要片区成员进行横向联系，协同立法可作为横向联系机制，以区域协同发展为要义推进区域共同事务的妥善解决。

（三）四片区协同立法的法律支持

“四片区”概念的提出，不应仅仅停留在开会和会商这种形而上层面，更应考虑此种布局的“落地”层次。举例而言，对于“乌—昌—石”区域大气污染防治的协同治理事项而言，三方行动方案的制定就是一种符合片区协同治理意涵的做法。如果想要达到更富有诚意的效果，可以参照广东协同立法保护“粤菜”“粤剧”的经验，[9]由“乌—昌—石”三地方人大制定条例的协同立法，如《“乌—昌—石”重点区域大气污染防治条例》，以协同立法保障片区大气污染治理的效率，实践中也正在如此进行。①结合全区高质量发展会议对四片区提出的协同治理共同事务的需要，各片区协同治理立法的法律支持如下表所示。

新疆四片区高质量发展在共同事务协同治理需求的基础上，可以做到根据区域协调发展的需求确定区域协同的事项，这是“重视国家权力行使的正确性以及国家的权能和效率”的“国家权力功能最适当原则”[10]的体现，也是对于《立法法》第83条中“区域协调发展的需要”规范的遵循。但是，区域协同治理的法律支持主要以无国家强制执行力、非专门规定协同治理的政策文件为主，这与其他较为成功的区域协同治理经验不符。举例而言，京津冀为规范区域协同治理的立法事项，2014—2018年陆续颁布《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》等四项专门文件。因当时《地方组织法》《立法法》尚未有区域协同立法的直接法律依据，这些专门文件可能并未有法律意义，但其出台经过京津冀三方人大常委会商议与确认，在一定程度上对于区域协同治理的立法事项具有规范性的指导意义。如此看来，新疆区域协同治理立法的法律支持尚需改进，否则会使四片区共同事务协同治理的需求难以落实，进而拖慢全区经济社会高质量发展的前进步伐。

三、四片区协同立法的利益平衡机制

区域协同治理本质是一种区域利益失衡到协调的过程。依法治国背景下，立法被赋予妥善解决利益冲突之功能。具体来说，立法具有规范利益诉求表达、利益冲突消解以及固化、确认利益三项功能。[11]区域协同立法兼顾地方利益协调以及立法技术问题，在区域协同立法技术还未成熟的情况下，现有区域协同立法功能主要集中于推动地方间利益协调，限制地方保护主义。这可以从区域立法信息沟通、优化区域资源配置、解决区域重点立法缺失以及推动政策施行等多方面表现出来。

（一）共性利益：片区协同立法的共同事务

区域内资源有限性固化区域内成员的共性利益面向，而区域内成员并不统一的经济社会实力致使其难以以平视的目光对待共性利益。也就是说，受制于双方经济社会发展状况，可能因利益分化产生利益冲突。如果任其发展，当利益分化上升到阶级分化，国家与法应运而生。国家法的诞生应使其权威覆盖社会整体利益，或阶级利益，或和平与安全等重大利益。不过，并非所有的利益分化都能上升到需要国家法调控的程度，特别是在利益经常随社会形势变更的情况下，法律自身的稳定性也不允许其经常性地变化。当前，国家区域协调发展战略的提出，于国家利益与地方利益之间产生“区域利益”的概念，法律作为利益协调之工具自然要适应新形势。

《立法法》第83条规定区域间可就“区域协调发展的需要”进行协同立法，“区域协调发展的需要”为区域可协同立法的共同事务提出要求，可视为区域间的共性利益。在我国一元两级多层次的立法体制下，地方被赋予结合自身实际情况进行立法的权限以维护地方利益。无论是地方性法规还是地方政府规章，都可结合地方特色进行实施性立法、事务性立法以及实验性立法。区分国家立法面向的国家共同利益，地方立法追求的地方特色利益，协同立法实际介于两者之间，联合多地方协同立法求“区域间共同利益”，但也不能失去地方特色，即“求同”之时也要“存异”，否则即有在当前宪制外创造新的立法主体与权限的嫌疑。“求同”要求地方之间至少存在需要协同治理之事项，着眼于区域一体性；“存异”是指协同立法旨在解决区域内需协同治理的最基本事项，区域中的个体仍可就协同治理事项中的地方特色事务进行立法，着眼于个别特殊性。概言之，区域共性利益即为区域内成员需要协同治理的共同事务，区域协同立法围绕共同事务展开以达保护区域共性利益之目的。

（二）共性难题：缺乏协同立法的法律机制

区域内共性利益的保护意味着区域内成员对各自利益的妥协，或者是说，利益一致性为区域内各方利益退让提供缘由，而区域协同立法负有各方利益重新洗牌的功能，“小心翼翼”地明确各方利益边界，在共性利益的一致追求下整合与调整区域整体利益。需要注意的是，区域协同立法并非仅能对区域现存利益格局进行被动确认，其需要主动地在区域内对各成员进行协调，才能达到平衡利益冲突之目的。稳定的法律自不可能担此非固定的、争论的和讨价还价的重任，一种合适的区域协同立法的规则机制便显得不可或缺。就新疆四片区协同立法而言，这正是其所面临的共性难题，体现有三。

第一，缺乏定期式协同工作机制。片区间尚未形成一套开放的协同工作机制，比如编制和实施“片区发展规划”、征求和听取意见、联席会议、列席人大会议以及评估等。这些机制的作用除了开会或者会商讨论之外，为避免陷入形式化、程序化，还要形成定期式工作机制，挖掘片区协同治理的痛点、堵点和难点问题，建立实质意义的片区协同工作机制。值得肯定的是：“乌—昌—石”区域已有环境整治协同合作的经验，建立了联席会议制度，先后召开联防联控座谈会3次，并形成了有一定实效性的解决方案。[12]

第二，缺乏片区协同的组织机构。片区协同合作的事务需要落实到人，职责需要落实到具体的组织，片区的发展重任也需要有统一的责任人。为了适应治理体系和治理能力的现代化，推动四片区更好更快发展，有必要组建专门的片区或经济带“高质量发展委员会”，作为负责片区的专门议事协调机构，组织实施片区协同发展的推进工作。

第三，缺乏片区协同的合同规则约束。片区协同治理的诸多活动没有通过协议或者合同来建立，缺乏规则的推动。区域合作协议是一种法律合同，片区协同可以参考“乌—昌—石”区域《乌鲁木齐、昌吉州、兵团第六师、第八师、第十二师兵地生态环境同防同治框架协议》，[13]建立合同规则，约定各地州师市的权利义务，但这不仅仅是一种意向或宣言，更要形成对缔约各方政府机关都有法律约束力的有效规则。

（三）利益博弈：有序利益关系的多重考量

区域协同立法内含区域成员间的利益博弈，如有学者所言“法律命令源于各种利益的冲突”[14]。具体而言，地方立法者在不违反上位法的基础上，考虑地方利益最大化并结合地方实际情况，进行地方法律规范的设计。当区域内多地方协同立法时，其内部可能产生利益冲突进而难以达到地方绝对利益的构想，此时就需要在利益冲突的过程中进行利益博弈，进而达到利益均衡。构建区域间的有序利益关系需要考虑以下三点。

第一，地方立法权力的平等性。宪法平等权条款可以衍生出国家平等对待地方的义务，这可以从国家分配地方立法权的过程中表现出来。[15]区域协同立法对于共同事务的管理过程中，会出现本地方管理其他地方事务的奇怪现象，有学者对此提出这“突破了《宪法》有关行政区划和国家治理结构的规定”[16]的担忧。从立法角度来看，各地方在不抵触上位法的情况下，可平等地根据本行政区域具体情况与实际需要制定地方性法规，这是《宪法》与《立法法》赋予地方的权力。区域内成员的协同立法并非以本地方立法可在其他地方发挥效力为目的，而是就可共同管辖之事项的平等协商，这是国家法治体系控制下的地方法治多样化的形式，也为《宪法》第3条第4款规定“充分发挥地方主动性”所支持。

第二，尊重冲突各方的地方利益。区域协同立法的过程中需要处理好地方利益与区域利益的关系，并非区域利益一定高于地方利益。只有根据互惠平等原则使得特定群体的集体利益得到满足时，集体利益才会上升为普遍利益。[17]简单来说，地方与区域均代表着特定群体的集体利益，不能先入为主地认为区域利益相对地方利益具有绝对的优越性。正如《宪法》所保护的基本权利最开始是以个人权利的面目出现的，地方利益可能应区域广大成员的要求与期望上升至区域利益，这需要结合区域协同的具体情况加以判断。

第三，保持地方差异性。区分中央共同立法，地方单独立法最重要的是“地方特色”的存在。区域协同立法针对区域协同共管之事项，并非强制要求多区域共用同一部法律规范，应准许各地参照协同立法事项性质，地方发展水平等多种要素保留地方差异。比如，广东省潮州市、汕头市、揭阳市三市就潮剧保护进行协同立法，其采取的方式即“一方（潮州）起草，多方征求意见，协同确定主要制度，允许保留地方特色”，这是在考虑三方就经济基础、潮剧队伍建设、人才培养、资金投入以及立法权限③不同基础上达成的。[18]不可否认的是，区域协同立法文本一定程度上是“求同”的，“存异”程度的确认要从满足基本需求的角度考虑，即“存异”之程度要与基本需求相适应。这需要综合考虑立法意图、事务性质、客观条件等因素，凭借实践智慧和实践经验进行把握。[19]

四、四片区协同立法的法律机制构建

推动新时代区域协调、高质量发展，法治不应缺位，也不会缺席、更不能缺失。为此，习近平提出明确要求，“实施区域协调发展战略”“建立更加有效的区域协调发展新机制”[20]。中共中央、国务院2018年11月发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出：“深化区域合作机制要推进区域合作互动、促进流域上下游发展、加强省际交界地区合作以及积极开展国际区域合作。”[21]从新疆四片区协同立法的共性难题角度考虑，亟待组成定期会议以形成片区共管事项的整体规划；确立日常组织机制以将片区共管之事项、职能以及责任具体落实；构建合同规则约束机制，推动片区协同立法工作的进行。

（一）定期会议机制：片区协同立法的联席会议

片区内组织联席会议实际是为各成员提出利益诉求搭建平台，进而通过协商的形式达成利益均衡，推进区域协同立法工作的顺利展开。联席会议作为片区内成员间协同立法的协商机制，需要从形式上的运行机制以及实质上的内容控制对其进行约束，从而达到聚焦片区协同立法、推动地方立法协作的目的。

从联席会议的形式运行机制上看，会议时间可采取“时议制+事议制”的组合模式，即原则上每半年或者每季度固定时间召开一次，有重大事项时可由召集者临时组织会议；会议地点则不做局限，可由片区内成员“轮流承办”，也可考虑便利因素由“一家承办”；参会成员可由自治区人大常委会负责人主持，各地方人大常委会主要负责人参与会议。[22]对协同立法项目有特殊职责的人员也可参与（如高校实际负责协同立法的起草，高校相关负责人可出席）。会议安排应提前进行议题的明确与日程安排，编制议程书；对未能达成一致的议题应及时叫停，待各提新论据再议，避免会议节奏拖沓；[23]会议资料或者决策成果（除涉及国家秘密等不可公开的情形以外）应以一定的渠道对外公布。另外，为促进联席会议决策的落实，在会议召开时，有必要对上届联席会议的决策落实工作做出总结。

从联席会议的实质内容控制上来看。首先，应在联席会议下设片区协同立法调研小组，由区域内各地方的人大法制机构主要负责人或者工作人员组成。调研小组的职责是在联席会议之前，汇集从政府执法过程、实地调研过程、高校智库等专家建议、企业需求中获取的各地方协同立法需求，挑选具有区域成员共同需求的协同立法需要，作为联席会议协同立法议题的来源。其次，联席会议对于区域协同立法的推进可以通过自治区编写立法规划，指导有条件、有需求的地方进行协同立法；可以制定省级地方性法规或者出台相关政策，指导、推进片区内地方的协同立法；也可以由自治区人大常委会统一部署，指导片区内地方就协同立法事项统一开展立法工作。[24]最后，联席会议应就片区协同立法程序协调以及内容协调的重要事项作出协商。区域协同立法技术成熟前，协同立法实际还是参照地方立法程序进行。

（二）日常组织机制：片区协同立法的事项确定

片区协同立法的日常组织机构可设置于负责整体片区协同组织机构之下，作为整体片区协同组织的功能部分，例如在整体片区“高质量发展委员会”下设“协同立法委员会”；“协同立法委员会”可由片区内地方人大常委会工作人员以及有关专家学者组成，承担片区内协同立法的具体事务、职责与责任。

具体事务例，如确定片区协同立法联席会议的召开时间、地点、参会人员等，“协同立法委员会”除负有片区协同立法的日常组织职责外，因其承担片区协同立法发展的重大责任，在一定程度上具有监督片区协同立法合法性的职责，集中体现为对片区协同立法事项做出控制。具体来说，2023年修改的《立法法》新增“区域协同立法”的规定，对协同立法事项限制为“区域协调发展的需要”。简单来说，片区协同立法事项并非单纯地以发展需求为限，需要考虑地方立法事权配置下的限制，否则可能出现协同立法事项超出法定范围的情况，这需要“协同立法委员会”在进行片区协同立法联席会议的议题选取时作出选择。

合法划分片区协同立法事项的范围是“协同立法委员会”履行监督职责的逻辑前提，可从三方面确定。第一，地方立法权限的限制使得法律保留事项排除在区域协同立法事项外，但地方为执行上位法的规定，多地方在实际情况相似的情况下，也不能排除执行性地方立法事项协同立法的可能性。另外，对于地方事务性立法与实验性地方立法而言，前者所规定的城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护以及基层治理等事项相对更加具体，与执行性立法事项相比，地方人大及常委会也拥有更多的自主权，可以开展区域协同立法；后者属于地方先行先试的事项，又具有上位法出台后相抵触无效的未来废止或者修改的可能，从保持法的稳定性角度出发，实验性立法事项并非进行区域协同立法的上选。

第二，法律规定“跨行政区域”的事项可进行区域协同立法。例如《环境保护法》第20条规定跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏需要国家建立联合防治协调机制；④《旅游法》第17条规定“对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源进行利用时，应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划”⑤。

第三，区域发展政策为“区域协调发展的需要”指明方向。区域发展政策是指中央或地方国家机关发布区域发展战略或者纲要的形式确定区域协调发展方向，这可以作为区域协同立法事项的参考。举例而言，2015年6月，中共中央、国务院颁布《京津冀协同发展纲要》指出从疏解北京的非首都功能出发，京津冀协同发展重点领域为交通、环境产业升级、生态环境保护三个领域。《天津市大气污染防治条例》通过其第9章专门规定区域大气污染的协作，此时处于网上立法听证阶段的《河北省大气污染防治条例（草案）》也将“京津冀区域大气污染联防联治”写入其中。[25]各地区发展政策实际为中央结合区域功能定位及发展目标等因素先行先试做出的实验性尝试。那么，就新疆而言，《三年行动方案》可为四片区协同立法事项作出指导。

（三）合同规则约束机制：片区协同立法的工作机制

2023年《立法法》第83条第2款规定“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立协同立法工作机制”。“机制”为制度的转化形式，维系相关主体间的关系，以实现预期的作用过程。[26]协同立法工作机制作为立法领域的新事物，多地方协同立法制度实属空白，需要借鉴其他区域协同立法制度的成功经验。另外，健全区域协同立法的工作机制是提高区域协同立法质量的重要保障。[27]考虑协同立法相对地方立法的特殊性，协同立法工作机制应着眼于地方性法规制定的过程，包括立法规划、起草、草案提出、审议、通过以及备案审查。

在片区协同立法制度方面，可参考京津冀协同立法顶层设计、统一指导的模式，出台新疆四片区协同立法的具体法律规范，例如《新疆四片区协同立法工作办法》；也可参照长三角协同立法共同协商、联合攻关的模式，由协同立法各地方制定协同立法的框架协议，例如《乌克昌片区协同立法合作框架协议》；还可以采取其他区域协同立法中的征求意见模式，即“地方立法机关在立法过程中为解决区域公共事务，征询区域内其他不相隶属的地方立法机关对该立法的意见、建议，从而有效实现地方规则衔接和区域法治协调”[28]。

依托片区协同立法制度，达成的协同立法工作机制应注意以下四个方面。第一，立法规划阶段。片区协同立法联席会议通过的可协同立法的议题，应交由各地方人大常委会通过，继而在地方立法计划中优先安排。片区协同立法者应就地方立法项目，尽量做到步调统一，避免协同立法节奏拖沓。

第二，起草阶段。片区内地方法制机构应及时沟通联系，任何一方可以临时邀请其他方研究立法工作协同中的重点、难点；可以将本地立法项目法规草案，发送其他方征求意见；对于本地正在审议的法规草案中的重要制度与其他方存在明显差异的，法制工作机构要及时向对方通报情况。[29]实践中也有同步起草的规定，这也是聚焦于协同立法起草难题的联合协商解决。⑥

第三，草案提出、审议、通过阶段。协同立法草案应该各自向地方人大及常委会提出，并分别审议与通过。共同审议实则是在要求协同立法各地人民在区域中当家作主，在地方人大与全国人大之间构建“区域人大”是对于国家行政区域划分以及人民代表大会制度的突破，是不可取的。

第四，备案审查阶段。片区内地方协同立法后，在法定备案审查制度之外，应进行交叉备案审查。具体来说，各地方应将地方性法规向协同制定的其他地方立法机关进行备案审查，并在有损其他地方利益或者区域共同利益的情况下，其他地方立法机关可提出协商处理要求。[30]交叉备案审查以协商处理作为最后结果，并不产生因抵触上位法强制撤销的法律后果，并不与现行法律冲突。[31]同时，交叉备案审查贯彻协同合作的精神，有助于进一步解决地方利益保护的难题。

结  语

区域协同立法作为立法领域的新生事物，早期有京津冀、长三角等区域协同立法的实践积累，2022年、2023年《地方组织法》以及《立法法》相继修改，增设了区域协同立法制度。从此，省域、市域之间和省域、市域内都可以“名正言顺”地开展跨行政区域的协同立法，区域协同立法的合法性质疑也被淡化，可以更好地服务于区域一体化发展进程。考虑区域协同立法技术尚不成熟，理论研究需要进一步从法释义学的角度进行探讨，例如协同事项、协同工作机制等，如此才能将区域协同立法真正作为有价值的区域发展工具。

注释：

①《“乌—昌—石”重点区域大气污染防治条例》于2023年6月25日发布征求意见稿，现未公布。

②乌克昌片区的“乌昌石”大气污染治理事项在《“乌—昌—石”重点区域大气污染防治条例》之前，仍由国家生态环境部政策文件《关于印发〈深入打好重污染天气消除、臭氧污染防治和柴油货车污染治理攻坚战行动方案〉》或者自治区政策文件《关于加强乌鲁木齐、昌吉、石河子、五家渠区域环境同防同治的意见》《三年行动方案》等文件作为法律支持。

③广东省潮州市、汕头市的立法权限要远小于作为特区的汕头市。

④类似规定还有《固体废物污染环境防治法》第8条“省、自治区、直辖市之间可以协商建立跨行政区域固体废物污染环境的联防联控机制，统筹规划制定、设施建设、固体废物转移等工作”。

⑤其他类似《水法》第45条、《水污染防治法》第31条以及《渔业法》第7条均对于需要跨行政区域协同治理的事项做出规定。

⑥2021年12月，三省一市就区域协同立法签订《长江三角洲三省一市司法厅（局）区域协同立法合作框架协议》，规定可以采取联合调研、联合起草、分别审议、协同推进方式，对涉及协同立法项目的难点、重点、焦点问题进行联合攻关，在事关区域协调发展的重要条款上尽可能协调有序。

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