洛阳城市社区治理实践探索和路径创新

摘要：新时代对基层治理转型提出新要求。在现实需求推动下，洛阳市从基层组织体系、治理体系、综合服务体系多层次加强社区治理。但是，城市社区治理仍存在社区工作人员专业能力不足、治理方式与居民需求不协调、社会组织参与不足等问题。结合实际，洛阳市需从组织建设、制度创新、体系构建、平台优化等方面探索城市社区治理的新路径。

关键词：党建引领；城市社区治理；社会组织

城市社区治理是社会治理的重要组成部分，是社会治理的坚实基础。党的二十大报告指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能……加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”鉴于此，洛阳需要发挥基层党建制度优势，为城市社区治理赋能，进而引领城市社区治理创新，提高城市社区治理能力。

一、洛阳城市社区治理的背景

现实需求推动社区治理转型。随着洛阳市城镇化快速推进，社区形态、人口结构、居民需求都发生了变化。根据 《2023年洛阳市政府工作报告》，洛阳市中心城区面积达2 229平方公里，常住人口城镇化率已经达到65.88%。洛阳市常住人口707.9万，其中城镇人口470.6万人，人口是社区治理的核心要素，城镇人口的增加在为经济发展带来更多活力的同时，也带来治理难题。社区类型多元化、人口众多且结构复杂，加之流动性大，使基层治理复杂性上升，依靠街道层级的社区无力解决服务供给不足、治理负荷增加的问题。[1]党建引领社区治理是破解难题的关键，发挥社区党组织的协调统筹作用，引入其他治理主体，调动居民参与的积极性，实现纵向分级治理和横向多元治理。

二、洛阳城市社区治理的实践探索

近年来，洛阳市强化党建引领，增强党组织的整体功能，打造党建示范区，推动服务进社区，着力构建共建共治共享的治理格局。

（一）强化党建引领，健全基层组织体系

1.创建 “五星”党支部，引领社区治理

“五星”党支部创建是深化社区治理重要方式。洛阳市以 “五星”党支部创建工作为抓手，盘活社区资源，破解制约社区治理难题。例如，洛阳市老城区将创建 “支部过硬星”与开展志愿服务相结合，加强党员管理，把志愿服务时长纳入党员培养考察，要求社区党员积极参与志愿服务。按照 “街道吹哨，党员报到”的工作理念，以街道 “1234567工作法”为抓手，打造七大治理平台，围绕 “同心共建共治共享”基层治理模式构建 “七彩”服务。

2.发挥党员示范作用，培育 “三自”社区组织

培育社区组织有利于激发社区治理活力。近年来，洛阳市政府大力支持 “三自” （自治、自乐、自愿）组织的培育，专门出台 《洛阳市孵化培育 “三自”组织的实施方案》，简化登记注册程序，提供资金资助，鼓励社区结合辖区资源，培育特色的 “三自”组织。在涧西区重三社区，社区有10个小区党支部，动员广大党员参与其中，发挥党员先锋模范作用，组建了十几支 “三自”组织，在社区里开展服务活动。

（二）优化党群服务中心功能，完善基层治理体系

坚持 “服务为本”理念，建设党群服务中心。洛阳市按照 “三化三融合”原则，逐步完善党群服务中心设施，提升拓展 “7+N”服务功能，切实增强服务功能。洛阳以居民需求为导向，实施党群服务中心改造，通过 “去行政化、去形式化、去柜台化”，打造更加亲民便民办公空间。同时，设有民政、医疗保险、退役军人、就业创业培训等便民窗口，规范居民办理流程，全面实现党建工作、社区治理和服务群众一体化，把党群服务中心打造 “一站式”便民服务中心。

（三）建设邻里中心，打造社区综合服务体系

打造三级邻里中心服务体系。洛阳市将建设邻里中心作为重要的民生工程，初步建成片区—社区—小区三级邻里中心服务体系。洛阳邻里中心运行以 “6选4”“4+N”模式为主，推动养老、医疗健康、文化、体育、教育和政务服务等公共服务进社区。把邻里中心打造成社区综合服务体，社区居民在家门口便可享受 “一站式”便捷优质服务。

三、洛阳城市社区治理的现实问题

近年来，洛阳以党建为引领，加强党组织建设，加大资金投入，优化社区资源配置，积累了一些有效做法。但是，相对于国内发达城市在社区治理方面仍然存在较大的差距。社区治理水平的提升和方式的创新，最终的落脚点是化解社区难题，满足人民的需求。社区治理是一个系统工程，需要综合考虑多方面因素，寻找现实存在的问题。

（一）社区工作人员专业能力不足

社区工作人员职业素养偏低。一是专业性不足。洛阳市社区工作人员构成年龄普遍偏大，学历层次偏低，大多数也非公共管理、社会工作等专业出身，专业素养不足，许多人学历较低，也没有受过系统化业务培训，业务能力无法满足工作要求。二是工作的创造性不足。基层工作压力与日俱增，在高压的态势下，基层工作风格偏于保守，治理手段单一化，社区人员工作积极性不足，服务意识缺乏，灵活性不足。

（二）社区治理方式与居民需求不协调

社区治理方式与居民需求不协调。社区形态和居民需求随着时代的变化而更新，社区治理范围不断扩大，治理对象更加复杂，因此，持续创新党建的手段和方式是引领社区治理的关键。基层党组织在治理实践中更侧重于根据上级指示开展政治引领工作，相对而言，在 “再开发”和构建政治动员中发挥作用有限。[2]洛阳街道层面和社区层面的组织机构对现代化治理认知存在偏差。尽管洛阳市打造了党建、政务服务平台，推动社区基础硬件设施日趋完善，但是由于制度僵化，常态化的党建引领工作机制效果并不突出，无法推动治理实践的创新。社区治理制度未能应需而生、应时而变，更不能有效动员公众参与社区治理。

（三）社区治理中社会组织参与不足

城市社区治理中社会组织力量薄弱。一是社会组织规模较小。洛阳市社会组织规模数量不足，数据显示，截至2022年6月，洛阳市社会组织一共有4 026家，其中专业化社会组织只有39家，每万人拥有社会组织量仅为6家，落后于省内城市平均水平。洛阳市社会组织中行业协会类居多，提供社区公共服务的社区社会组织数量少，分布不平衡。二是培育社会组织能力不足。洛阳市培育社会组织的制度不够健全，重视程度不够，资金投入不足。从全市范围来看，只有涧西、西工、洛龙3个区成立了社区治理与创新办公室，其他市区没有成立专门的孵化平台，缺乏培育、孵化和运营社会组织方面经验。

四、洛阳城市社区治理创新的趋势和路径

在治理重心下移、治理体系开放、治理资源下沉情形下，洛阳市需要从组织建设、制度创新、体系构建、平台优化等方面探索城市社区治理的新路径。

（一）城市社区治理创新的趋势

一是治理重心向基层下移。基层承担着大量的治理任务，执行和贯彻党和国家政策方针，为民众提供公共服务，化解社区居民矛盾。推动社会治理重心下基层，洛阳市必须加强基层党组织建设，发挥引领社区治理的功能，加强街道党工委建设，为社区选配优秀的党组织书记，发挥党员在社区的示范作用，密切联系群众。治理重心的下移是全方位的，包含资源、管理、服务，目的在于解决基层存在的资源不足、管理低效、服务供需不平衡的问题。二是治理体系向社会开放。推动基层治理体系和治理能力现代化，必须构建开放型的社区治理体系，吸纳更多的社会主体参与治理。尽管洛阳市社会组织整体发展达到一定规模，但是社区社会组织数量严重不足，发展质量和服务水平也参差不齐。洛阳市应鼓励包含社区社会组织在内的其他类型组织参与社区治理建设，动员社区居民参与公共事务，实现多元主体共治的局面。三是治理资源向社区下沉。随着治理重心向基层转移，社区行政负荷越来越大，承担着大量的公共服务，加之社区本身资源有限，导致服务和供给之间的矛盾更加严重。因此，在治理重心转移的同时，要推动资源下沉到社区，切实为社区赋能。

（二）城市社区治理创新的实践路径

立足新时代城市社区治理的目标，以满足居民对美好生活的追求为指引，洛阳市结合城市社区发展实际，针对城市社区治理存在的症结，汲取省内外先进做法和成功经验，探索引领城市社区治理的实践路径。

1.加强党组织建设，完善引领机制

加强党组织建设，强化战斗堡垒作用。党建引领是通过向党组织增权、赋能、明责的形式，强化其领导权威和治理能力。[3]洛阳市需要从政治建设、思想建设、作风建设、队伍建设等方面全方位提升基层党组织的战斗力。一方面，加强政治理论学习，增长才干，消除本领恐慌，提升广大党员干部政治素养和思想水平，凝聚共识，统一思想，领导干部发挥行为示范作用，加强对社区工作者的培养，组建一批党性高、专业强、服务好社区队伍，为城市社区治理创新提供坚实的人才保障，合力推动基层城市治理工作方式和手段的革新；另一方面，完善党组织的制度建设，全面发挥党建引领作用，以党建带社建，支持鼓励社会组织在符合条件的情况下成立党支部，为提升社会组织发展提供更强的保障。

2.推动区域化党建，助力治理水平提升

随着经济社会的快速发展，社会结构不断发生变化，组织性质和社区形态日益多样，传统的 “垂直管理”和 “条块分割”党建显然无法适应治理需求，区域化党建逐渐成为各方力量共治的新型制度。为推动社区治理方式的转变，洛阳市需要进一步向 “区域整合”和 “条块结合”转变，构建区域化党建工作格局。区域化党建作为一种开放性制度，符合城市社区治理趋势，能够充分实现主体互联、组织共建、资源共享，可以降低基层社区治理成本，消除区域发展不平衡的问题，增强基层社区治理的效果，激发全社会参与基层城市社区治理活力。

3.优化治理平台，实现线下线上融合发展

强化党群服务中心政治功能。洛阳市以党群服务中心为平台，贯彻党的政策方针，加强党对基层治理的领导，建立居民自治、公众参与、民主协商机制，团结带领群众，凝聚力量。同时，设置服务窗口，以基层党组织为牵头单位，联合区域内单位，整合党建资源，改善基础设施，扩大服务范围，向党员和群众开展党建、民政、社保、法治等综合性服务，拉近与群众之间的距离，密切联系群众。

提升邻里中心服务功能。洛阳市邻里中心数量建设已具有规模，接下来，需要进一步明确邻里中心的服务定位，按照 “一中心一特色”思路，建设洛阳城市社区治理的提质 “加速器”。邻里中心最主要的功能就是服务社区居民，满足居民多元化服务需求。规划 “片区—社区—小区”邻里中心三级建设体系，片区层面侧重于城市形象改造，社区和小区层面聚焦教育体育、卫生医疗等为老为小服务，全方位满足居民需求，构建舒适生活服务圈。

推动智能化治理平台的发展。技术赋能社区治理，实现治理精准化、精细化、便捷化。[4]在互联网的背景下，洛阳市需要进一步加强 “互联网+政务服务”平台建设，利用智能电子信息技术，破除基层工作条块分割的壁垒，把党建服务平台、政务服务平台、教育学习平台、党群服务平台和决策支持平台建设成为集成管理服务平台，全面推进公共服务在网上办理，实现 “不见面审批”服务。加快网络平台的完善和推广，同时考虑高龄居民服务需求，推出老年化应用模式，使广大民众都能享受智能化服务。

4.构建多元化体系，打造共建共治共享格局

洛阳市需要构建多元化城市社区治理体系，拓宽参与渠道，切实发挥社会组织等社会力量的作用。一是大力培育社会组织的力量，通过政府购买向社会组织购买公共服务的方式，为社会组织的发展提供资金来源、政策支持、办公场地等，在城市社区中引入社会组织。二是积极推广 “五社联动”社区治理模式，在党建制度引领下，发挥社区居委会统筹协调作用，社会工作者、社区社会组织、社区志愿者、社区公益慈善资源形成治理共同体，打造一体化、专业化服务体系，重构社区治理格局。三是积极动员社区内政府、事业单位、企业，盘活社区资源，实现公共空间的改造和利用，引入市场化运营方式，解决老旧小区公共服务不足的难题，找到公共事务的治理之道。

五、结束语

“基层强则国强，基层安则天下安。”社区治理是国家治理体系的基础，也是国家治理创新的试验田。在国家政策和居民需求双重驱动力下，洛阳市需要聚焦城市社区治理难题，一方面以党建为引领，加强基层党组织建设，发挥其领导核心作用，建立党员管理服务新机制，拓展区域化党建，实现基层党建有特色、城市社区治理有效果的双重目标；另一方面充分利用信息技术，建设智能化服务平台，进一步促进线下线上服务平台相融合，实现数字赋能，并构建多元化主体治理体系，加大培育社区社会组织的力度，广泛动员社会资源，吸纳更多社会主体参与进来，形成基层治理合力，推动基层治理体系和基层治理能力现代化。

参考文献：

[1] 彭姝.城市社区治理复合性诉求回应及实现路径分析[J].行政管理改革，2023（8）：56-64.

[2] 黄晓春.党建引领下的当代中国社会治理创新[J].中国社会科学，2021（6）：116-135+206-207.

[3] 陈家喜.中国城市社区治理的新变化：基于政党功能视角[J].政治学研究，2023（1）：122-132+160.

[4] 杨畅，蔡婷.以党建引领提升社区治理效能：基于长沙市天心区社区治理的实践探索[J].中国行政管理，2022（10）：158-160.

作者简介： 朱斌，男，汉族，河南焦作人，硕士，助教，研究方向：思想政治教育、社会治理。