铸牢中华民族共同体意识法治保障的逻辑、基础与关键问题

摘要：中华民族共同体意识既是个体的主观活动，也是共同体行为的客观准则。建构中华民族共同体意识既要借助文化手段，更要通过法治手段对其进行调整和规范。在“中华民族”已经写入宪法、民族平等成为社会共识的背景下，法治保障的政治基础和思想基础得以确认。基于提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平的整体要求，未来需要从提升“中华民族”的宪法表达，准确把握民族区域自治内涵，明确民族自治地区发展立法的责任主体三个方面，加快构建铸牢中华民族共同体意识法治保障的规范体系。

关键词：中华民族共同体意识；中华民族入宪；民族平等；民族区域自治

中图分类号：D921；D633     文献标识码：A    文章编号：1003-8477（2024）03-0117-08

铸牢中华民族共同体意识，是新时代党的民族工作的主线。2014年5月，习近平总书记在中央第二次新疆工作座谈会上首次提出“牢固树立中华民族共同体意识”。此后，理论界围绕如何铸牢中华民族共同体意识，从文化、教育、政治等多个维度进行了深入讨论。2021年8月，中央第五次民族工作会议进一步强调，铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的“纲”，是所有工作的出发点和落脚点，同时要求着力提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平。

基于法治与国家治理体系和治理能力现代化之间的逻辑辩证关系，我们可以做出如下判断：提升民族事务治理体系和治理能力现代化，法治既是其核心目标，也是基本路径。可以说，如何运用法治思维和法治方式铸牢中华民族共同体意识，提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平，是当前理论研究应当关注的重大选题。在这个背景下，需要首先进行理论追问的是：意识作为个体的主观活动，为何需要以法治的手段加以规范，其正当性何在？法治保障发挥作用的前提是什么，其可行性何在？在推进法治保障的具体过程中，需要解决的核心问题是什么，其政治性何在？等等。为此，本文拟从民族共同体意识生长的一般性规律出发，对法治保障的正当性予以证成。基于“中华民族”入宪的客观事实和民族平等获得广泛认可的社会共识，探究法治保障的可行性。基于以上结论，分析探明铸牢中华民族共同体法治保障需要解决的核心问题，从而助力于具体路径的理论研究。

一、铸牢中华民族共同体意识法治保障的正当性

观察民族共同体意识的生长规律可以发现，文化视角的自发融合方案具有天然的正当性。然而，民族共同体意识不仅是个体的主观认识集合，它同时也发挥着调整共同体成员行为准则的规范功能。因此，多数国家在构建民族共同体意识时，不仅注重文化手段，更强调国家出场，以法治手段形成并规范民族共同体意识的生成和发展。

（一）自发融合：文化视角下的生成逻辑

在早期的认识中，民族的概念与氏族、部落、族群等联系紧密，表征着具有血缘联系的群体。[1]（p152）在这个逻辑下，民族共同体意识并不需要刻意建构，具有血缘关系的人自然而然地会形成共同体记忆。然而，随着国家规模的扩张和理论认识的深入，越来越多的研究认识到民族概念的复杂性。在血缘关系之外，地缘关系、历史关系、利益关系同样会形塑民族意识。[2]（p28）换言之，民族并非单纯的自然状态，它同时也是一种文化现实。从源头来说，血缘关系确实为民族的产生提供了客观可能，但只有形成共同体的文化认同，民族才能得以真正发生。这表征着两方面的含义。一方面，只要共同体的成员在主观上认为自己属于同一个民族，那么民族就会客观发生。另一方面，即使是长期稳定生活在一起的社群成员，如果彼此之间没有共同的民族文化，那么也无法形成民族。可见，文化是民族形成的关键所在。

观察中国的民族演进历程，文化扮演着重要角色。“中国古代王朝国家时期的族类观实质上是一种糅合了礼俗、血缘、地域等要素的文化族类观。”[3]（p2）以秦朝为时间节点，无论是之前的“华夷之辨”，还是之后的“华夷一统”，都是以文化作为核心评判标准。文化，以及具象文化的语言、文字、礼仪、服饰、饮食等，成为区分民族类别的主要标识，甚至在一定程度上成为评判民族优劣的标准。更为深入的思考认为，中国“是一个以文化，而非以种族为华夷区别的独立发展的政治文化体，或者称之为‘文明体国家”。[4]（p20）如此一来，中华民族共同体意识的形成就需要遵循文化路径，也即以文化建设为中心，形成共同记忆。在形成中华民族共同体意识方面，文化至少在三个层面发挥着重要作用。

一是文化的生长性造就了中华民族共同体意识的内涵。文化是一个民族的灵魂和血脉。在一个民族长期的共同生活中，在自然环境、生活方式和生产方式等因素的影响下，经由历史传承，独具特色的民族文化逐渐形成并且不断发展。通过长期的沉淀和传承，文化能够深刻地影响一个民族的价值观、信仰、思维方式和习惯。正是在这个背景下，文化认同成为民族凝聚力的基础，它为人们提供了一个共同的身份和身份认同，让人们感受到共同的归属感和自豪感。

二是文化的包容性拓展了中华民族共同体意识的内涵。包容性赋予了文化更多的弹性空间，可以更大程度上弱化不同族群之间的分歧。中华民族观之所以能够形成，之所以能够应对各种外部冲击，根本原因就在于“其不拘泥于以血缘、族群或者地域的范围来划定自身的生存空间”，[5]（p4）始终秉持着多元共存的包容态度。在包容性的指引下，中华民族共同体意识的内涵不断得以丰富，形成了一种积极开放的中华民族观。

三是文化的浸润性巩固了中华民族共同体意识的内涵。文化的浸润性意味着它对共同体意识的影响是隐性且长期的。在实现机制上，它主要依靠语言文学、传统习俗、传统节日、特殊标识和宗教信仰等营造民族文化的氛围，创造集体记忆。在中华民族共同体意识形成过程中，依靠文化的浸润性可以尽可能降低不同族群之间的文化冲突。

然而，事物总是存在正反两方面的效应。文化的生长性、包容性和浸润性固然在中华民族共同体意识的形成过程中发挥了重要作用，但它同样会对中华民族共同体意识的发展产生一定的负面影响。文化的生长性有助于中华民族共同体意识跟随外部情势的变化进行自我完善，但同时也会导致中华民族共同体意识的内涵处于持续的动态变化之中，不利于形成稳定形态。文化的包容性意味着它对多元文化的接受，但这同样可能会强化族群之间的身份差异。即使在包容性的主导之下形成了中华民族共同体意识，其是否能够持久存续也存在疑问。同样，浸润性强调共同体意识的自然生长，它本能地排斥人为建构，这与民族国家所要求的整体效率存在冲突。上述负面影响的存在，与文化手段本身所特有的软性约束有关。因此，铸牢中华民族共同体意识不仅需要文化手段，更需要国家积极介入，以制度刚性引导、规范中华民族共同体意识发生发展的全过程。

（二）法治保障：国家视角下的建构逻辑

“民族也和任何历史现象一样，是受变化法则支配的，它有自己的历史，有自己的始末。”[6]（p24）在概念属性上，民族并非自然事实，它更多的是社会事实的理论表达，是人为建构的结果。因此，铸牢中华民族共同体意识需要国家以正式制度的形式积极作为，这是法治保障的正当性所在。

1.法治是实现民族认同的重要方式

所谓民族认同，是指“一个民族的成员相互之间包含着情感和态度的一种特殊认知，是将他人和自我认知为同一民族的成员的认识”。[7]（p56）这表明，民族认同是社会成员对自身民族身份的认知和感情依附，它的形成往往与民族共同体意识的形成呈现出正向相关的同步态势。在民族共同体意识形成的过程中，民族认同和民族文化一样，发挥着重要作用。只要存在民族认同，哪怕是纯粹主观的、想象的民族认同，一样可以形成民族共同体意识。这种关于民族共同体的认识显然是主观的，因为无论是何种抽象的想象，都必然有其现实的客观物质条件作为想象的基础，同时受客观物质条件的约束。但这也进一步揭示并印证了民族认同对民族共同体意识的重要作用。

从生成形态上观察，民族认同是在民族交往中发生的。它既是静态的状态，也是动态的发展过程；既是历史的，也是现实的，是在时间变化中的认同。同时，民族认同包含着较为复杂的主客观因素，它的生成与发展受多种复杂因素影响。正因为如此，民族认同的演化并没有放之四海皆准的路径可供遵循。从比较法的经验来看，大致可以归纳概括为“自然发生型”“外加发生型”和“转化型”三种生成路径。[8]（p32）在我国的历史脉络中，民族认同的生成路径可以视为自然发生型和外加发生型的复合路径，同时兼具文化和法治的双重特征。在外部形态上，这一路径集中表现为传统的礼法制度。作为长期影响并主导我国古代国家治理的基本制度，礼法制度不仅塑造了社会秩序，更对民族认同产生了重要的文化和制度整合作用。“这一作用集中表现在通过礼法制度的构建与实施，使得儒家伦理思想与道德精神成为社会的核心或主导价值观念，并围绕此价值核心建立起古代中华民族独特的精神秩序，提供了古代中华民族精神化育的社会制度环境与精神基础。”[9]（p13）在当代，国家治理的基本方式由礼法转向法治，因此，法治也当然成为实现民族认同的重要方式。在具体机制上，法治一方面通过价值指引和统一规则的确立，形塑民族共同体意识；另一方面通过不同利益的协调，使不同民族对自身民族利益的关切和维护得以制度化实现。

2.法治规范着中华民族共同体意识的内涵和方向

中华民族共同体意识不仅要孕育、生长，更需要被法治规范。这样做的意义不仅在于促成其积极形成，更在于保证其具体内涵符合民族国家的建构方向。因为从事物之本质出发，民族共同体意识具有行为指引功能，属于规则的一种。

民族共同体意识是主观与客观共同的构造产物。一个国家积极推进形塑民族共同体意识，其主要目的在于借助民族共同体意识的特有功能，维护国家的整体统一。具体来说，民族共同体意识的特有功能在于通过目标设定、精神凝聚，实现对共同体的整合，“最终形成民族成员和个体民族对民族国家的整体向心力”。[10]（p63）从形式上看，民族共同体意识这种特有功能的发挥，主要是通过影响个体认识而实现的，是一种软性约束。但基于共同体生活的一般原理，这种约束带有隐性的强制属性。因为，“一个群体的成员认为他们是类似的人，享有共同的特征，而这种群体认同激发了与这个群体的规范相一致的行为。”[11]（p348）一旦个人行为背离共同体的一致性期待，就会遭受群体性否定性评价，从而形成必须遵从共同体一致性期待的强制性社会压力。

作为一种隐性的、强制性规则，民族共同体意识既是法治体系的重要组成部分，也受法治规范约束，需要遵从法治的一般性要求。只有这样，才能确保民族共同体意识在指引调整个体行为时，符合国家的整体利益需要。特别是对于中国这样一个多民族国家来说，民族问题尤为复杂，更需要充分运用法治思维和法治手段对中华民族共同体意识予以规范。基于全生命周期的理论分析，法治的规范作用应当覆盖中华民族共同体意识的培育、生成、发展、保障全过程。

二、铸牢中华民族共同体意识法治保障的现实基础

法治调整社会关系，但同时也受社会客观物质条件的深刻影响，不能逸脱客观世界的限制。这意味着，尽管以法治保障来铸牢中华民族共同体意识具有足够的正当性，但这种正当性在向现实性转化时仍然需要有充分的现实基础。其中既包括“中华民族”获得宪法确认的政治基础，也包括全社会认同并尊重民族平等的思想基础。

（一）政治基础：“中华民族”的宪法确认

现代国家的一个基本特征就是通过宪法对国家基本制度和政权设置进行规定，从而形成制度化的政治运作格局。因此，宪法和国家治理密切相关，是国家治理最根本的法治表达。在我国，宪法的意义不仅仅是制度安排，它更具有政治表征的宣示作用。“某个机构、组织、社群一旦被载入宪法，在宪法中有明确的表述，便拥有了宪法地位，从而在现行政治框架中获得明确的定位并得到相应的保障。”[12]（p46）从这个意义上来说，铸牢中华民族共同体意识的法治保障是否具备现实基础，最为关键的就在于它是否能在宪法文本上获得明确的规范表达。其中，作为铸牢中华民族共同体意识的核心要素，“中华民族”决定并规定着铸牢共同体意识的具体内容与走向。因此，问题的关键在于“中华民族”的概念表述在宪法中是否能够得到正式确认。

然而，观察我国近代以来的立宪历程可以发现，无论是《中华民国临时约法》，还是《中华民国宪法》，都没有关于“中华民族”的正式文本表达。原因在于，中华民国以推翻满清政府的统治为革命目标，属于典型的民族革命。其成立之后，对民族问题的认识过于片面。无论是“五族共和”，还是“民族同化”，都带有较为浓厚的“大汉族主义”色彩。因此《中华民国临时约法》和《中华民国宪法》没有给予“中华民族”存在的政治空间。中华人民共和国成立后，中国共产党将马列主义基本原理中的民族理论和中国民族问题实践相结合，提出了“平等、团结、互助”的社会主义民族关系，并且在五四宪法中予以确认。

不过，五四宪法并没有直接采用“中华民族”的文本表达，而是频繁出现“少数民族”“各民族”“各族人民”等概念表述，累计37次。这种文本安排是否恰当，需要审慎对待。从宪法变迁的角度出发，新中国成立之后的宪法破除民国时期“大汉族主义”的错误认识，有其历史必然性和合理性。然而，中华民族是一个多元一体的概念组合，多元是指56个具体的民族，一体是指56个民族同属于中华民族。在民族问题上，既要反对“大汉族主义”，也要反对“地方民族主义”。如果宪法文本中只有多元，没有一体，那么“中华民族”的宪法地位势必会遭受质疑、侵蚀，并引发一系列问题。

“中华民族”在宪法文本中缺位所带来的负面影响是多方面的，其中最直接的影响是无法将铸牢中华民族共同体意识纳入法治范畴。一方面，宪法是治国安邦的总章程，在全面依法治国的背景下，国家治理的各项工作都必须依照宪法程序化、制度化展开，宪法是国家治理的依据。在“中华民族”没有获得明确的宪法表达时，有关铸牢中华民族共同体意识的法治保障的宪法叙事也很难获得周全。另一方面，宪法不仅是国家治理的依据，也是国家治理的要求。宪法文本中有关多元的表述，必须得到严格遵从。两个方面因素叠加，铸牢中华民族共同体意识就会成为强化多元的政治安排，围绕它的法治保障也更多地集中在强化56个民族差异性，特别是朝少数民族特殊性的方向推进。最终，可能导致中华民族共同体意识被虚化、掏空，铸牢中华民族共同体意识的法治保障也就失去了最为重要的政治基础。

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会审议通过了《中华人民共和国宪法修正案（草案）》，首次把“中华民族”作为一个规范表达写入宪法文本，从根本法的高度确定了“中华民族”的宪法地位。从文本内容来看，它以“中华民族伟大复兴”的形式展现。这表明中华民族的概念与历史上的民族共同体概念具有一致性，“它是对中华民族普遍主义秩序文明的一种整体性表达”。[13]（p8）尽管此处的“中华民族”是以定语的形式出现在宪法中，但它实现了从无到有的零的突破。这意味着，“中华民族”在宪法中获得了政治性认可，进而，以宪法为牵引的一系列法治手段成为可能。

（二）思想基础：尊重民族平等的社会共识

受历史、地理、文化、资源等多种因素综合影响，不同民族的发展历程和发展阶段很难保持线性一致，民族之间必然会存在各种差异。“人类精神统治着现实社会，并把平等作为社会的准则和理想。”[14]（p15）如果一个社会缺失平等的理念和平等的制度，那么社会的公平正义就会遭受严重挑战。因此在民族问题上，平等尤为重要，没有什么比民族问题上的不公平态度更能伤害民族团结。这就要求，在构建铸牢中华民族共同体意识法治保障的具体制度时，不仅需要制度本身遵循民族平等的理念，更需要在全社会形成尊重民族平等的社会共识。只有这样，铸牢中华民族共同体意识法治保障的各项制度才能获得持久的生命力和执行力。

中华民族作为一个概念，由梁启超于1902年首次提出，其目的是缓解中国古代族类观与近代西方民族主义、民族国家理论之间的紧张关系，进而激发民族情感。然而，这一概念一经提出，却被志在扑满而兴汉的早期资产阶级革命派作为革命理论武器加以利用。他们把中华民族片面等同于汉族，以建立单一汉族的国家作为革命目标，其本质是以政治革命为名，行种族革命之实。尽管这一主张后期调整为“五族共和”，但并未发生实质性变化，既无助于国家独立图强，也埋下了危害国家统一的祸根。毋庸置疑，中国历史上确实存在王朝交替和民族交替的事实，拥有不同文化、语言、传统、习俗的民族之间虽然存在特质差异，但中华民族始终作为一个整体客观存在。对不同民族进行区别对待，不仅有悖于中国多民族大一统的政治传统，而且与民族平等的要求格格不入。

事实上，直到中国共产党把马克思列宁主义基本原理同中国实践相结合，民族平等才真正得到实现。一方面，民族平等是马列主义民族理论的一个基本原则，它不仅包括对各民族政治、法律平等的主张，也强调各民族在实际生活中的完全平等。这是因为，马列主义并非孤立地看待、处理民族问题，而是把民族问题放置于阶级学说的理论框架之下进行讨论。在马列主义看来，阶级不平等的一个重要表现就是民族不平等，民族不平等是阶级不平等的延伸。也正因为如此，马列主义将实现民族平等视为无产阶级大团结、消灭阶级不平等的一个重要内容。“没有什么比民族问题上的不公正态度更能阻碍无产阶级团结的发展和巩固的了，因为‘受欺侮民族的人没有比对平等感，对破坏这种平等更敏感的了，哪怕是自己的无产者同志出于无心或由于开玩笑而破坏这种平等。”[15]（p353）同时，马列主义民族理论强调民族平等不能只是政治宣示，“它还应当是实际的，还应当在社会的、经济的领域中实行”。[16]（p484）

另一方面，民族平等是中国共产党一贯的民族政策主张。在民国时期，国民党的民族政策从“五族共和”发展为以汉族为中心的“民族同化”，也即“使藏、蒙、回、满，同化于我汉族，建设一最大之民族国家”。[17]（p187）显然，这与民族实质平等的要求并不相符。1925年，《中国共产党第四次全国大会决议案及宣言》对此作出坚决反对，认为以大中华民族口号同化蒙、藏等藩属，“乃是世界革命运动中之反动行为”。[18]（p22）而中国共产党所主张的民族平等是与马列主义民族理论中的民族实质平等观一脉相承的。在新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期，虽然中国共产党面临的主要任务有所不同，但有关民族实质平等的政策主张一直没有发生改变。党的十八大以来，习近平总书记进一步指出：“正确认识和处理民族关系，最根本的是要坚持民族平等。”[19]（p56）在民族平等的具体政策实践中，既不存在以汉族为中心的“大汉族主义”，也没有以少数民族为中心的“地方民族主义”。各民族相互离不开的社会认知基本形成，为铸牢中华民族共同体意识法治保障提供了良好的思想基础。

三、铸牢中华民族共同体意识法治保障的关键问题

2021年8月，习近平总书记在中央第五次民族工作会议上强调以铸牢中华民族共同体意识为主线，以“十二个必须”为工作重点推进新时代党的民族工作高质量发展。这“十二个必须”既有我国经验的总结，也有他国教训的借鉴；既是认识论，也是方法论。因此，构建铸牢中华民族共同体意识法治保障的具体路径，就要紧密围绕这“十二个坚持”，加快解决制约铸牢中华民族共同体意识法治保障的关键问题，从而为提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平打下前提性基础。

（一）进一步提升“中华民族”的宪法表达

在中国的政治体制下，宪法不仅具有规范功能，同时也兼具政治确认和政治表达功能。也正因为如此，国家治理的各项制度创新和改革，都期望能够在宪法中获得认可，从而增强其创新和改革的正当性以及资源获取能力。这也意味着，构建铸牢中华民族共同体意识法治保障的规范体系，首要任务就是将“中华民族”写入宪法，获得宪法认可。一如前文所述，经过2018年的修改，现行宪法中已经加入了“中华民族”的内容。但如果从立法文本和立法目的两个维度深入分析，这一修改是否真正符合铸牢中华民族共同体所要求的宪法表达形式，仍然存在一定的疑问。

首先，从立法文本来说，此次宪法修改中，“中华民族”在文字结构中的完整表达是“实现中华民族伟大复兴”“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”。不难看出，这两处“中华民族”仅仅是作为“伟大复兴”的定语来使用的，并不具有严格的独立概念价值。尽管它们首次实现了“中华民族”在宪法中零的突破，但并没有真正解决“中华民族”的宪法地位问题。从某种意义上讲，这一安排甚至可能引发新的困惑。因为“‘中华民族伟大复兴已经在宪法中明确表述为国家发展目标，而宪法文本中却没有中华民族宪法地位的明示性表述，‘中华民族伟大复兴的论述缺乏必要的逻辑前提，逻辑的自洽性因此受到影响”。[12]（p52）

其次，从立法目的来说，增加的“中华民族”表述，与铸牢中华民族共同体意识之间的逻辑关联并不紧密。根据第十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨所做的《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》，此次宪法修改共涉及11个类别，21个条款。增加“中华民族”表述的两个部分，其修改目分别被归入“调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容”和“充实完善爱国统一战线的内容”。[20]更进一步观察，在有关“充实完善民族关系的内容”中，所修改的部分主要是将《宪法》序言第十一自然段中“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”，修改为“平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”。对照可见，宪法修改所增加的“中华民族”表述其主要目的是“调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标”和“充实完善爱国统一战线”，与“充实完善民族关系”并无直接关联。

上述可见，尽管“中华民族”已经写入宪法，但与铸牢中华民族共同体意识所要求的宪法表达形式仍然有一定距离。因此，加快完善铸牢中华民族共同体意识法治保障的规范体系的首要任务就是进一步提升“中华民族”的宪法表达。在具体的方案设计上，可以综合考虑中华民族的概念属性和价值属性。一是调整有关宪法序言的表述。将现行宪法序言中的第一段“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统”，修改为“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中华民族创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统”。二是在宪法总纲中确定中华民族的内涵。三是在宪法规范中，对制造民族分裂，破坏民族团结的行为作出禁止性规定。

（二）准确把握民族区域自治制度的内涵

民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是解决民族问题的正确道路的重要内容和制度保障。因此，构建铸牢中华民族共同体意识法治保障的规范体系，关键就是要尽快形成完善的民族区域自治的法律法规体系。然而，在这个过程中，需要准确把握民族区域自治的内涵，并根据当前和未来一段时间民族工作的重点有选择地依次推进。

民族区域自治既不是简单的民族自治，也不是片面的区域自治，而是民族自治和区域自治相结合的产物。然而，在理解民族区域自治制度时，存在将民族区域自治与民族自治，特别是特定民族自治简单等同的问题。我国现行宪法规定，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，民族自治地区往往会用某个少数民族来进行行政区划命名。同时，现行《宪法》第一百一十四条规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”而在我国民族自治地区的政治安排中，自治区主席、自治州州长、自治县县长，一般都由该地区“冠名”的少数民族公民担任。由此，产生了所谓民族区域自治，就是“冠名”民族自治的错误认知。但是《民族区域自治法》序言明确指出：“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”在各民族一律平等的要求下，所谓民族区域自治就是“冠名”民族自治的观点显然是片面狭隘的。

大聚居、小杂居是我国民族分布的基本国情。在民族自治地区，一般都生活着多个民族，民族区域自治正是在这个基本国情下进行的国家民族治理制度创新。因此，“民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。这一点必须搞清楚，否则就会走到错误的方向上去”。[21]（p152）1952年2月，中央政府制定出台的《关于保证一切散居的少数民族享有平等的权利的决定》就已经对此问题进行了明确说明。而之所以在民族自治区域使用某个少数民族对行政区划进行命名，并不是说只有这个少数民族享有自治权利。事实上，“民族自治地方戴了某个民族的‘帽子，是要这个民族负担起维护国家统一、民族团结的更大责任，而不是成为某个民族独享的地方”。[22]上述可见，在实行民族区域自治的地区，辖区内所有的少数民族都享有自治权利，这是准确构建民族区域自治的法律法规体系所必须遵循的认识前提。

（三）明确民族自治地区发展立法的责任主体

“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙。”[21]（p155）我国民族工作之所以能够取得今天的各项成就，一个关键的因素就是始终牢牢把握民族发展这个中心。当前，民族自治地区所需要的发展立法主要涉及经济、社会、文化、生态等多个领域。从立法路径上划分，发展立法包含地方立法和国家立法两种不同的方式。由此引发出的关键问题是，究竟应当以地方立法为主，还是国家立法为主。从一般性的经验来说，地方政府是地方发展的责任主体。沿着这个逻辑，有关民族自治地区发展领域的立法应当以地方立法的形式为主。然而这一逻辑在民族自治地区发展立法方面并不完全适用，这是由我国区域发展战略安排和民族发展实际两方面主客观因素所共同决定的。

就主观方面而言。改革开放以来，中央政府基于发展的需要和各地区的资源配置情况，采用了以“非均衡发展”带动“均衡发展”的梯次发展战略，也即让一部分地区和一部分人先富起来，最终达到共同富裕。东部地区因其相对优越的自然、地理、经济、人文条件，获得先发地位，中央政府的发展政策和发展资源明显向东部地区倾斜。与之相对，西部地区在改革开放的过程中主要承担向东部地区供给资源和劳动力的责任。东部地区和西部地区的发展差距被人为拉大，形成了发展不均衡的东西差异格局。在“两步走”和“两个大局”的要求下，东部地区负有支持西部地区发展的道义责任。在具体机制上，主要表现为由中央政府主导的财政转移支付、对口支援等利益再分配。

就客观方面而言。我国自然资源禀赋存在较为明显的东西区域性差异，西部地区的客观发展条件相较于东部地区存在先天短板，在内生发展动力、人力资源积累、科技研发能力等方面尤为突出。[23]（p46-47）同时，西部地区特别是民族地区大多属于“水系源头区”“生态屏障区”“边疆地区”“贫困地区”。基于区域经济发展的一般性理论，在缺少外部资源介入的情况下，西部地区很难依靠自身力量实现发展。由此所导致的后果是，西部地区和东部地区的发展差距将会持续扩大，发展领域的问题有可能进一步向社会领域、政治领域、民族领域渗透转化。

可以说，民族地区的发展现状既有其自身的原因，也受到了国家区域政策的深刻影响；促进民族地区发展既是民族地区的责任，也是国家的整体责任。事实上，新中国成立以来，特别是改革开放以来，在民族发展问题上我们始终坚持“从整体上通过制度安排赋予国家以‘帮助少数民族和民族地区发展的政治责任”。[24]（p74）在这样的历史背景和发展逻辑之下，有关民族自治地区的发展立法责任也应当是双向度的。一方面，民族自治地区地方政府应当围绕如何促进本地经济、社会、文化、生态高质量发展加大立法供给力度；另一方面，中央政府应当以“区域利益补偿立法”为中心，加快消除东西发展差异格局，实现均衡发展。

四、结语

法治保障在铸牢中华民族共同体意识中的作用毋庸置疑，但如何推进、实现法治保障，却是尚未解决的命题。理论研究往往倾向于具体的法治保障制度构建，而忽视了对法治保障所涉及的关键问题的审慎思考。事实上，铸牢中华民族共同体意识既具有专业性，也具有政治性，是一个政治性很强的专业性工作。这就意味着有关法治保障的理论研究需要更为宏观的视角。本文对“中华民族”宪法表达的思考，对民族区域自治制度内涵的再把握，以及对民族自治地区发展立法的责任主体的探索，正是基于这样一种思考。然而，这些思考是否能够解决上述关键问题，仍然存在一定的疑问。即使上述关键问题能够得到解决，依然需要我们立足于法治保障的具体制度，丰富完善铸牢中华民族共同体意识的法治保障体系和法治保障机制。

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[18]中共中央党史和文献研究院，中央档案馆.中国共产党重要文献汇编：第5卷[M].北京：人民出版社，2022.

[19]人民日报社.江山就是人民 人民就是江山：习近平总书记系列重要论述综述：2020—2021[M].北京：人民日报出版社，2022.

[20]王晨.关于《中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-03/20/content_2052202.htm，2023-03-21.

[21]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义政治建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017.

[22]本报评论员.必须坚持和完善民族区域自治制度——论学习贯彻习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想[N].中国民族报，2021-11-23（01）.

[23]王延中，宁亚芳.新时代民族地区决胜全面小康社会的进展、问题及对策——基于2013～2016年民族地区经济社会发展问卷调查的分析[J].管理世界，2018，（1）.

[24]关凯.建构中华民族共同体：一种新的文化政治理论[J].中央社会主义学院学报，2017，（5）.

责任编辑   王   京

收稿日期：2023-12-07

作者简介：张彪（1983—），男，法学博士，新疆大学法学院副教授、博士生导师（新疆乌鲁木齐，830046）。

基金项目：国家社科基金重大项目“铸牢中华民族共同体意识法制保障研究”（21VMZ010）；新疆自治区社科基金重点项目“全面深化依法治疆路径研究”（2023AZD004）；新疆自治区法学会重点委托课题“铸牢中华民族共同体意识的法治保障研究”（FXH2022W03）阶段性成果。