健全多层次社会养老服务保障体系研究

摘 要： 随着全球老龄化的趋势日趋明显，养老服务问题已经成为全社会关注的焦点。在这一大背景下，健全多层次社会保障体系作为解决这一问题的重要途径，其作用和地位越来越被重视。特别是社区养老服务体系，在健全多层次社会保障体系中占有举足轻重的地位。文章以社区养老服务为切入点，重点调查河南省社区养老服务体系发展现状，找出其发展困境及成因，进而提出河南省社区养老服务体系的实现途径。以期为相关政策制定提供理论和实践支持。

关键词： 人口老龄化；社区养老；社区养老服务体系

中图分类号： ：F842.67文献标识码： A文章编号： 2095-9052（2024）06-0097-03

引言

随着全球老龄化趋势的加速，社区养老服务体系愈发受到关注。本文首先明确了人口老龄化、社区养老及社区养老服务体系的基本概念。其次，阐明了国内外社区养老服务体系经验借鉴。然后通过对郑州、洛阳、鹤壁三个试点城市的实地调查，分析我省社区养老服务体系现状，进而找出其发展的困境及成因，如供给主体单一、资源分配不均等。最后，提出河南省社区养老服务体系的解决策略，包括构建多元化的供给体系、优化资源分配、完善政府监管以及专业培训等方面。本研究旨在为政策制定和社会实践提供有价值的参考。

一、“人口老龄化、社区养老、社区养老服务体系”基本概念

第一，人口老龄化（又称人口老化或人口高龄化）是指人口生育率降低和人均寿命延长导致的总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加使得老年人口比例相应增长的现象［1］。它是一种社会现象，主要表现为在一个地区或国家的总人口中，老年人口（通常定义为60岁以上）所占的比例逐渐增加。根据第七次全国人口普查，截至2021年9月，已有149个城市进入深度老龄化阶段，东北三省的36个地市全部进入深度老龄化。这一趋势带来了一系列社会经济问题，包括劳动力市场压力、社会保障体系的负担增加，以及养老服务和医疗资源的紧张等。总体而言，人口老龄化是一个复杂的社会现象，它涉及多个方面，需要全社会共同努力，采取综合性的政策和措施来应对。

第二，为了应对人口老龄化带来的诸多挑战，社会通常会考虑实施“社区养老”的方案。社区养老是一种以社区为基础的养老模式，它强调在家庭和社会环境中支持老年人，以帮助他们维持较高的生活质量和独立性。这一概念是作为对传统集中式养老机构（例如养老院和护理机构）的补充或替代而出现的。社区养老更注重个体的需求和个性化服务，让老年人能够在熟悉的社会和文化环境中享受老年生活。这种模式通常由多方共同参与，包括政府、社会组织、社区服务机构、志愿者和家庭等。通过这种多元化、多层次的服务网络，社区养老旨在为老年人提供一个全面、综合性的养老方案。

第三，“社区养老服务体系”是社区养老的具体实施框架和组织结构，它涵盖了一系列养老服务和资源，包括但不限于医疗保健、生活照料、心理支持、社交活动等。一个完善的社区养老服务体系通常由政府、社会组织、企业和志愿者共同参与建设，以提供全方位、多层次的服务。社区养老服务体系是为了实现社区养老目标而设计的一套组织结构和服务框架，它涵盖了老年人在生活、健康、心理和社交等多方面的需求。总体而言，社区养老服务体系是一种综合性的养老保障模式，通过多元化、个性化的服务，旨在满足老年人在生活质量、健康状态、心理需求和社交活动等多个方面的全面需求。

二、河南省社区养老服务体系现状调查分析

河南省作为我国人口较多的省份之一，也面临着日益严重的老龄化问题。通过对郑州、洛阳、鹤壁三个国家试点城市的实地调查，可以看出：其一，根据统计数据，河南省的老龄人口比例逐年增加。与此同时，单孩家庭和“421”家庭结构（即一个子女要负责两位老人和四位祖辈）也在增多，这使得家庭养老的压力逐渐增大。其二，在经济较为发达的县市，已经建立起一些社区养老中心或日托中心，为老人提供餐饮、娱乐和部分医疗服务。但在较为偏远或贫困的地区，这样的设施较为稀缺。其三，河南省的社区养老服务目前主要有三种模式：政府主导、企业参与和社会组织运营。政府主导模式下，服务内容和质量相对较为稳定，但缺乏灵活性；而企业和社会组织模式可能更具有创新性和针对性，但也面临稳定性和可持续性的挑战。其四，通过访谈和问卷调查，发现大部分老年人对于社区养老服务持欢迎态度，但也有部分老人由于传统观念、费用或服务质量问题而不认可。

由此可以看出目前河南省社区养老服务体系的现状：主要依赖于政府的投入和部分社会组织的支持。由于财政和人力资源有限，这些服务往往无法覆盖所有需要的老年人。社区养老服务在地域分布上也不平衡。相对繁荣的城市和地区通常能提供更好的养老服务，而农村和经济较为落后的地区则相对缺乏。同时，社区养老服务普遍缺乏专业性。多数服务人员没有接受过专业的养老服务培训，在一定程度上影响了服务质量。

三、河南省社区养老服务体系的现实困境

（一）养老服务供给主体单一，服务质量不佳

目前河南省社会养老服务的供给主体相对单一，多为政府或几家大型机构主导。这种单一性导致了服务质量普遍不高。首先，由于供应主体的单一性，缺乏市场竞争，这使得一些服务提供者缺乏改善服务质量的动力。其次，政府或大型机构提供的服务往往面临资金和人力的限制，使得服务内容和范围也比较有限。例如，一些社区养老服务中心可能仅提供基础的餐饮和住宿服务，而缺乏针对老年人多样化需求（如健康咨询、心理支持等）的个性化服务。再次，由于监管不严和专业水平不高，服务质量也难以得到保证。出现的问题包括食品安全、医疗差错等，这些都严重影响了老年人的生活质量和身体健康。

（二）养老资源分配不均

资源分配不均也是河南省社区养老服务体系面临的一个重要问题。一方面，在地域上，养老资源主要集中在经济发达的地区，而农村和边远地区的养老服务资源相对匮乏。这导致城乡、地区之间的养老服务质量和可达性存在明显的差距。另一方面，在社会经济层面，由于缺乏有效的资助和补贴机制，低收入和弱势群体往往难以获得高质量的养老服务。这种不均等的资源分配不仅影响到老年人的福祉，也可能引发社会不满和动荡。

（三）缺乏完善社区养老服务监管体系

目前河南省的社区养老服务体系缺乏一套完善和有效的监管机制。一些养老服务提供者缺乏合格的专业资质和培训，服务质量难以保证。同时，由于缺乏统一的服务标准和评价体系，消费者很难判断服务质量的高低，也难以维护自己的权益。此外，目前的监管体系多数侧重于事后处罚，而缺乏对服务提供过程的实时监控和管理，这无疑增加了服务质量出现问题的风险。

（四）社区养老服务人力资源不足

社区养老服务体系中的人力资源不足是一个日趋严重的问题。首先，尽管社区养老服务的需求逐年增加，但相关的专业人才培养却远远不能满足市场需求。其次，养老服务工作相对辛苦且报酬不高，很多有能力的人才不选择这一行业，导致很多社区养老服务中心人手不足，工作压力大，从而影响了服务质量。此外，人力资源不足还导致了服务时间和范围的限制，使得很多需要全天候、全方位照护的老年人无法得到足够的关注和照顾［2］。

四、健全多层次社会保障体系下的河南省社区养老服务体系实现途径

（一）构建多元化主体联动的社会化居家养老服务供给体系

在健全多层次的社会保障体系背景下，为有效应对当前社区养老服务的问题需要构建一个多元化主体联动的社会化居家养老服务供给体系。该体系不仅能提供多样化的养老服务，还能在一定程度上解决现有资源和服务供给的不均衡问题。其一，多元化的主体参与能够带来更多的资源和创新。除了政府和传统的养老机构，我们还应鼓励社会企业、非政府组织、志愿者团体以及其他私营部门参与到养老服务供给中。这种多元化的参与能够有效集聚各方的优势资源，促进养老服务的创新和多样化。其二，通过联动各个参与主体，可以实现资源的共享和合理配置。例如，政府可以提供场地和基础设施，社会企业可以提供技术和管理经验，非政府组织和志愿者团体则可以提供人力和关怀服务。通过这种方式，可以使养老服务供给更为高效和有针对性，满足老年人的多样化需求。为实现上述目标，政府应扮演积极的引导和支持角色，比如提供税收优惠、提供培训和技术支持、建立合作和协调机制等。

（二）发挥政府领导作用，实现健全多层次体系中资源分配与集成

在健全多层次社会保障体系中，政府发挥的领导作用是不可或缺的。特别是在资源分配与集成方面，政府具有不可替代的功能。政府不仅要为各参与主体提供一个平等、开放的竞争环境，还要确保资源能在多层次体系内得到合理和有效的分配。其一，政府需要建立全面的养老服务需求调查和资源清单制度。通过科学的数据分析和需求评估，政府能准确了解到各地、各层次的养老服务需求和现有资源状况，这将有助于更加精准地进行资源分配和调配。其二，政府应建立一套综合的资源分配机制，确保养老资源能够更加平等地覆盖到城乡、富裕和贫困地区。这包括但不限于财政补贴、土地使用权、税收优惠等方面的政策工具。其三，政府还应推动各参与主体之间的合作和集成。通过政府的组织和协调，不同的服务提供者—例如公立医院、社会企业、非政府组织能够在一个统一和高效的平台上共享资源和信息。这不仅能减少重复建设和浪费，还能通过集成不同的服务模块，提供更加全面和高质量的养老服务［3］。

（三）完善政府监管体系，规范养老服务市场发展

在健全多层次社会保障体系中，政府监管体系的完善是确保养老服务市场健康、高效运作的关键环节。缺乏有效的监管往往会导致服务质量下降、资源浪费和不公平的资源分配。因此，政府需要采取措施规范养老服务市场的发展。其一，政府需要建立一个全面而详尽的养老服务质量评价体系。这一体系应包括服务提供者的资质认证、设施和设备的标准、人员培训与评估，以及服务质量和客户满意度的监测。通过此评价体系，政府能确保所有服务提供者都遵循相同的标准，同时也给消费者提供了一个可靠的参考。其二，政府应实施严格的市场准入和退出机制。这包括对新进入市场的养老服务提供者进行全面和严格的审查，以确保他们具备提供高质量服务的能力和条件［4］。对于那些不能满足标准或违规操作的服务提供者，政府应当有权限制其市场活动或甚至撤销其营业执照。其三，政府需要强化日常的监管和执法活动。这包括定期对养老服务机构进行检查和评估，以确保其持续符合所有规定和标准。此外，政府应设置一个公开透明的投诉和反馈机制，以便消费者和其他利益相关方能及时报告任何问题或不当行为。其四，政府也应当考虑加强与社会企业、非政府组织和其他监管机构的合作，共同构建一个多层次、多元化的养老服务监管网络。这不仅能提高监管的效率和覆盖面，还能引入更多的社会资本和创新，以支持养老服务市场的可持续发展。

（四）鼓励养老服务社会化专业培训，建立完善的养老服务人员队伍

人力资源是养老服务质量和效率的重要保证。由于养老领域的专业性和复杂性，养老服务人员需要具备一定的专业知识、技能和素质。因此，鼓励社会化专业培训并建立完善的养老服务人员队伍成为一项重要任务。其一，政府应当引导和支持教育机构、专业培训机构以及相关行业协会，共同开发一套系统化、模块化的养老服务专业培训课程。这些课程应涵盖养老护理、心理咨询、康复训练等多个方面，以全面提升养老服务人员的职业能力。其二，考虑到养老服务涉及多个学科和领域，政府应鼓励跨学科、跨领域的合作和研究。例如，医学、心理学、社会学和管理学等多个学科可以联合开展研究和培训项目，以实现知识和技能的整合和提升［5］。其三，政府应通过各种方式来激励更多的人选择养老服务作为长期职业。这包括提供各种奖学金、补贴和职业发展机会，以及创建一个公平、合理的薪酬和福利制度。这不仅能吸引更多的年轻人进入该行业，还能减少人才流失，确保养老服务人员队伍的稳定和长期发展。其四，政府应建立一套严格而有效的资质认证和职称评定体系。通过规范的考核和认证，政府能确保每一位养老服务人员都具备必要的专业素质和道德标准。其五，政府还应加强对在职养老服务人员的持续教育和培训。除了定期的业务培训和技能提升，政府还应推动养老服务人员参与各种社会服务和公益活动，以拓宽他们的视野，增强他们的社会责任感。

结语

随着我国社会老龄化趋势的加速，构建多层次社会保障体系下的社区养老服务体系具有重大的现实和长远意义，要想构建一个有效、高效、可持续的社区养老服务体系，需要政府、社会各界以及个人多方共同努力。特别是政府，应当在制度设计、资源配置和市场监管等方面发挥更为重要的角色。通过科学合理的政策引导和有效的实施，有望建立一个更加健全、更加完善的社区养老服务体系，从而更好地应对老龄社会带来的多重挑战。

参考文献：

［1］ 林培育．老龄化趋势加重的大背景下谁来支持起老年群体的衣食住行［J］．产业创新研究，2020（10）：133-134．

［2］王梦璇．我国城市社区养老服务现状及对策研究［D］．吉林财经大学硕士学位论文，2021．

［3］晏小雪．基于马克思社会保障理论探索构建社会化居家养老服务体系的路径［J］．经济研究导刊，2021（33）：46-48．

［4］景天魁．创建和发展社区综合养老服务体系［J］．苏州大学学报（哲学社会科学版），2015，36（1）：29-33．

［5］陈建新，王广智，张锐，等．澳门社会保障发展对内地多层次社会保障体系建设的借鉴［J］．中国保险，2022（8）：40-46．

作者简介：王艳霞（1979.07— ），女，汉族，河南省驻马店人，大学本科，讲师，研究方向：继续教育、社区教育。

基金项目：2024年度河南省高校人文社会科学研究一般项目“健全多层次社会保障体系研究之社区养老服务体系”（项目编号：2024-ZDJH-508）；

2023年度河南省社会科学界联合会调研课题“构建高质量养老服务体系、健康支撑体系研究”（项目编号：SKL-2023-584）。