强省会战略背景下城市合并促进经济发展的实证研究

李曦方 李学锋 李新泉

摘 要：在强省会战略背景下，寻求与周边城市或区县合并成为有效开拓城市腹地、扩大经济规模、优化产业布局、吸引劳动人口的有效手段。然而由城市合并带来的规模集聚真的能够有效促进经济发展吗？本文以济南与莱芜合并为例，收集2003—2022年山东省各地市、全国15个副省级城市以及江苏省内各地市的面板数据，采用合成控制法，分析城市合并前后产生的处理效应，评估城市合并政策对当地经济发展带来的影响。

关键词：强省会；城市合并；经济发展；GDP；合成控制法（SCM）；优化产业结构

本文索引：李曦方，李学锋，李新泉.<变量 2>[J].中国商论，2024（12）：-172.

中图分类号：F124 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2024）06（b）--05

1 引言

2005年，我国首次提出国家中心城市概念以来，各省摩拳擦掌甚至不惜举全省之力，力争所在省会城市入选。国家中心城市居于我国城镇体系建设中的核心位置，在辐射周边区域政治、经济、文化、商贸、金融、交通等领域，发挥着重要的中心和枢纽作用。但是目前许多省会城市由于长期受制于城市腹地狭小、人口规模较小、禀赋资源较少、区位优势不明显等不利因素的影响，城市发展空间受到限制，亟须寻求地域面积的扩容与经济体量上的扩张。在此背景下，合并周边城市或撤县设区成为最直接、最简单、最高效的解决方式。例如：2011年合肥市合并了巢湖市的部分地区，2016年成都市合并简阳市，2017年西安市代管西咸新区，2020年长春市合并公主岭市。据统计，2010年济南市经济首位度为9.98%、人口首位度为8.47%，在全国27个省、自治区排名中垫底[1]。为极力扭转“强经济省+弱省会”的尴尬局面，2018年山东省政府决定实施强省会战略，2019年1月莱芜市并入济南市，2020年济南市实现生产总值10140.91亿元，2024年济南都市圈获批成为北方第五个、黄河流域第三个国家级都市圈[2]。

2 强省会战略的相关理论研究

2.1 政策背景

实施强省会战略是我国推进新型城镇化建设的必然产物，在培育地方经济增长引擎、优化产业布局、统筹区域协调发展等方面发挥着举足轻重的作用。早在2011年合肥市就开始实施强省会战略；2012年党的十八大明确提出走中国特色新型城镇化道路；2017年党的十九大明确提出构建以城市群为主体的大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局；2018年济南与南京分别官宣实施强省会战略；2019年国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》厘定了促进中心城市与周边城市协同发展的整体思路；2020年习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中强调要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。至此，我国城镇化布局上形成了“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市协同发展—特色小镇—乡村振兴”的空间组合链条[3]，中心城市作为链条中的关键一环，居于承上启下的核心地位，探讨中心城市高质量发展成为热门话题。2021年作为“十四五”的开局之年，湖南、河北、福建、江西、广西、贵州、河南等省份陆续宣布实施强省会战略，标志着我国省域经济发展全面进入“强省会时代”。

2.2 理论渊源

马克思恩格斯认为：城镇起源于劳动分工与生产力的发展，社会化大生产导致大量劳动力、人口与资源的集聚，刺激了城市数量的增多和城市规模的扩大[4]；列宁更加关注城市的“经济功能”，认为城市是经济、政治和人民精神生活的中心[5]。阿尔伯特·赫希曼的不平衡增长论认为，在区域经济发展的初期，存在中心城市与其他城市之间差距逐渐拉大趋势，而当经济发展到一定阶段后，两者的差距又会逐渐缩小；弗里德曼的中心-外围理论认为，随着经济发展水平的提升，中心与外围形成的二元结构终将被打破，两者的界限会逐渐消失，最终实现城市一体化发展；2009年世界银行结合新经济地理学和新贸易学科理论提出3D框架，认为集聚、移民、专业化和贸易是重塑经济地理变迁的强大力量[6]。诸如上述城镇化与区域经济发展理论，为实施强省会战略奠定了理论基础。

2.3 实践研究

20世纪90年代以来，我国27个省份中有21个省会城市通过“撤县设区”或“城市吞并”的方式实现了地域规模的扩张，其中有7个省会城市撤县设区次数达到4次以上[7]。从合并动机上讲，寻求土地面积扩大、产业结构优化、吸引高端人才、获取更多政策支持，提升省会城市的资源承载力、集聚力、整合力和辐射力，是各省份积极进行区划调整的初衷；从实施效果上看，部分学者认为城市合并对地区经济发展能够起到良好的促进作用。杨博旭（2023）研究发现，强省会战略下城市首位度的提升，能够显著改善区域创新绩效[8]。另一部分学者则认为盲目采取行政划区方式的城市扩张可能会适得其反。孙斌栋（2023）使用合成控制法得出：首位度越高的城市，兼并周围县市更易导致省域经济效率的丧失[9]。还有部分学者认为城市合并效应的发挥，取决于城市自身客观条件以及诸多外部限制因素的综合影响。吴传清（2022）使用空间计量模型得出：“弱省会”实施强省会战略会对本地和周边地区经济发展具有正向作用，而“强省会”则相反[10]；庄羽（2021）基于省级面板数据，证实了城市首位度与省域创新发展水平之间存在明显的“倒 U”型关系[11]。综上所述，学者们对城市合并能否促进经济发展，尚未达成一致共识，同时缺少地市级的个案分析，因此，本文所论述的内容可以弥补上述研究的不足。

3 研究方案设计

3.1 研究方法和对照组的确定

本文采用合成控制法（SCM），拟合出未受到合并政策干预的虚拟“对照组”，与真实情况的“处理组”做对比，能够有效规避“对照组”选择上的主观随意性，最大程度地还原济南与莱芜合并前后的经济走势，更加客观评估“合并政策”对“城市经济”产生的具体影响。首先，将济南与莱芜合并前（2003—2018）的各项指标数据按年份加总，与城市合并后的济南数据（2019—2022）联合，构造出“大济南”，作为处理组（代码1）；其次，将山东省内除去济南和莱芜的15个城市组合进行加权平均，构造出与处理组类似的“虚拟大济南”，作为对照组（代码2至16）。最后，使用Stata软件，预测出“对照组”在城市合并之后的GDP走势，与“处理组”的真实情况做对比，评估政策效应。之所以选择将山东省内城市组合作为“对照组”，一方面考虑到强省会战略的施策范围主要集中于省内区域，能够将中心城市的周边地区产生的虹吸或是溢出效应完全的展现出来；另一方面，所有城市均隶属于一省管辖，能够最大程度地确保施政方略的同一性与稳定性，加上几乎面临同质化的外部环境，更能有效排除众多异质性因素的干扰，使得政策评估更加合理、客观。

3.2 变量的选取和样本数据的来源

本文使用山东省各地市2003—2022年的面板数据，时间跨度覆盖济南与莱芜合并前16年和后4年。以地区生产总值（GDP）作为结果变量，选取“户籍人口、第二产业产值、人均GDP、劳均GDP、社会消费品零售总额、实际使用外资金额”六个指标作为特征变量，可以分别从“人口吸引力、工业化水平、人民富裕程度、劳动产出效率、社会消费水平、经济外向性”六个维度，综合衡量一座城市的经济实力与经济活力。数据主要来自山东省统计年鉴以及各市辖区统计年鉴。变量的描述性统计见表1。

4 实证结果与可视化分析

4.1 变量平衡性与城市权重

本文使用Stata软件中的synth命令，对320个有效样本数据进行拟合预测分析，在变量平衡图中，除“实际使用外资金额”变量外，其他变量均距离0值线更接近，由此说明，相较平均预测，合成控制法下的预测结果更为准确。特征向量贡献占比分别为劳均GDP（0.3327）、人均GDP（0.3246）、第二产业产值（0.1972）、社会消费品零售总额（0.1188）、实际使用外资金额（0.0252）、户籍人口（0.0015）。拟合结果显示：虚拟大济南相当于0.461个青岛市，0.184个淄博市，0.182个烟台市和0.173个临沂市。

4.2 拟合曲线与处理效应

从Stata软件汇报的结果可知R-squared=0.99827，该数值越接近1，说明前期拟合的效果越好，即构造出的“虚拟大济南”与真实“大济南”在政策实施前的GDP曲线走势几乎完全重合，如图1所示。2019年城市合并政策实施后，两者走势呈现明显差异，这种差异即为“城市合并”政策带来的处理效应。结果显示，城市合并后每年的处理效应均显著为正，且远远偏离于0值水平线，说明城市合并政策对济南GDP增长起到明显的促进作用，平均每年为济南市带来大约1471.16亿元的GDP增量，且增量数值呈现出“先放大后收敛”的态势，表明城市合并给予GDP增长的政策红利会随着时间的推移“由强转弱”，其中在2021年达到顶峰，处理效应为1611.12亿元。

4.3 安慰剂检验

4.3.1 空间安慰剂检验

当对照组中的一个城市在合并政策实施前的拟合效果并不好时（即均方误差MSPE较大），要将其剔除，否则，我们无法排除合并政策实施后的变量差值是拟合不好而导致的，会使得处理效应与合并政策无关。因此，本文将处理前期对照组MSPE数值大于处理组MSPE数值两倍的城市剔除掉，不让其参与空间安慰剂检验，计算出政策处理后与处理前的MSPE比值为0.125，即城市合并促进经济发展的推断在87.5%的概率水平上是显著的。从空间安慰剂检验图（见图2）中可以看到，在合并政策实施之前，处理组蓝色曲线始终围绕0值水平线上下波动，且与其他曲线缠绕在一起；在政策实施之后，显著表现为正，且居于所有曲线的最上方。本文剔除不参与空间安慰剂检验的城市后，从单期P值结果表中可知：2019—2022年每期双边P值和右侧P值均为0.1，即在90%概率水平上显著，预测结果通过了空间安慰剂检验。因此，我们有理由相信：2019年后济南GDP的显著增长是城市合并政策导致的结果，而不是其他偶然因素。

4.3.2 时间安慰剂检验

本文选择合并政策实施之前的2015年替换2019年作为处理年份，预测出2015—2018年的处理效应分别为45.88亿元、14.80亿元、126.51亿元、265.3亿元，数值均为正且有逐年增大的趋势，此时期两条曲线几乎完全重合（见图3），但仍然无法完全排除时间因素对济南GDP增长的影响，需要通过混合安慰剂检验做进一步的验证，从混合安慰剂检验P值表可以得出，2015—2018年处理效应的双边P值和右侧P值均不显著，这说明即使我们把城市合并政策实施年份提前至2015年，也不会对济南市的GDP走势产生任何显著影响，因此，可以排除时间因素对政策结果的干扰，证明存在政策效应，原预测结果通过了时间安慰剂检验。

4.3.3 留一稳定性检验

采用留一法对预测结果进行稳定性验证，主要是通过迭代依次去掉一个权重为正的城市，重新得到一组新的估计结果，判断原预测值是否处于最大值与最小值之间，若偏离了合理区间，我们就有理由怀疑是由于某个城市的特殊性，直接驱动了预测结果，进而否认产生了政策效应。经过仔细对比留一稳健性检验表中的数值，结合留一稳定性检验图展示结果发现：原预测值在合理区间内，预测曲线也被完全包裹在新估计结果之中，因此，原预测结果通过了留一稳定性检验，城市合并对经济发展产生的促进作用是可信的。

5 进一步的验证分析

为进一步验证城市合并对经济发展产生的影响，本文采取逐步增加研究样本的方式，将除济南外的14个副省级城市和江苏省内13个城市分别纳入研究范围，数据主要来自中国城市统计年鉴、江苏省以及各市辖区统计年鉴。

5.1 研究一：人均GDP拟合曲线

基于现有研究数据，将人均GDP作为结果变量，“地区生产总值（GDP）、户籍人口、第二产业产值、劳均GDP、社会消费品零售总额、实际使用外资金额”为特征变量，拟合人均GDP预测曲线可知：2019—2021年“虚拟大济南”与“真实济南”存在较为明显的处理效应，人均GDP在城市合并后得到了明显提升，支持了原有研究结论（见图4）。

5.2 研究二：与副省级城市GDP拟合曲线

副省级城市是地区经济发展的排头兵，发挥着中心城市的重要功能与作用，将济南作为处理组，除济南、南京以外的13个副省级城市作为对照组，之所以去掉南京市，由于其在2018年同样实施了强省会战略。本文基于2003—2021年副省级城市面板数据合成“虚拟大济南”可知：2019—2021年“虚拟大济南”与“真实济南”存在较为明显的处理效应，进一步支持原有研究结论（见图5）；将人均GDP作为结果变量，拟合出人均GDP预测曲线可知：2019—2021年“虚拟大济南”与“真实济南”的人均GDP同样存在较为明显的处理效应，进一步强化了原有研究结论。

5.3 研究三：江苏省内城市GDP拟合曲线

江苏省和山东省同属于华东沿海省份，经济总量常年位居全国第二、第三位，同样面临“经济强省+弱省会”的发展格局，省内GDP第一位置分别被苏州、青岛占据，两座省会城市首位度排名同样常年居于全国27个省会城市的末位，且两省均在2018年提出实施强省会战略，区别在于济南通过与莱芜合并，实现了行政区域和经济体量的扩张，而南京未实施类似策略，因而将江苏省各地市作为参照对象，能够更直观地对比出城市合并政策带来的处理效应。本文将南京市作为处理组，除南京外的江苏省内12个城市作为对照组，以地区生产总值作为结果变量，选取“户籍人口、第二产业产值占比、规模以上工业企业流动资产、就业人数、人均GDP、社会消费品零售总额、当年实际使用外资金额”七项指标作为特征变量，拟合出“虚拟南京”与“真实南京”对比结果显示：2019—2022年未产生明显的处理效应（见图6），且未通过时间和空间安慰剂检验；进一步以人均GDP作为结果变量，拟合出虚拟南京人均GDP曲线与真实情况对比结果显示：2019—2022年同样不存在明显的处理效应，且未通过时间和空间安慰剂检验。

6 结语

6.1 结论与不足

结论一：与山东省内城市拟合结果显示：合并后的济南市GDP总量和人均GDP指标均得到明显提升，因而得出在强省会战略下的城市合并确实能够起到促进经济发展的结论；结论二：与全国除济南、南京外的13个副省级城市拟合结果显示：合并后的济南市GDP总量和人均GDP指标均存在明显的处理效应，印证了强省会战略对经济发展的促进作用；结论三：南京市与江苏省内12个城市拟合结果显示：在同样实施强省会战略的前提下，2019—2022年南京市GDP总量与人均GDP指标并未产生明显的处理效应，与济南市的结果不同，间接印证了“城市合并”对经济增长的促进作用。

不足之处：一是文章仅单一验证了城市合并政策对当地GDP和人均GDP经济指标的作用结果，忽略了产业结构、科技创新、社会民生、绿色生态等多个维度的考量，对于综合衡量一座城市高质量发展水平来讲是远远不够的；二是文章得出的研究结论缺少普适性，虽然能够直接印证部分学者关于“弱省会”实施强省会战略促进经济发展的观点，但是否适用于其他省会城市，有待进一步考证。

6.2 建议与展望

综上所述，城市合并政策在强省会战略实施背景下确实能够为当地经济带来发展，但并不意味着单纯依靠行政方式的资源聚拢，能够成为城市经济获得高质量发展的“灵丹妙药”。如果一味地追求中心城市的一家独大，不仅会导致与周边地区发展的严重失衡，还会自食人口膨胀、交通堵塞、环境恶化等一系列不良后果，这与我国人民追求美好生活的意愿相违背，也有悖于国家打造中心城市的初衷。在探寻城市高质量发展的道路上，必须遵循城市发展的客观规律，形成从中心城市到都市圈，再到城市群的递进式城镇建设格局；通过扩大教育、文化、医疗等高品质公共服务供给，不断完善现代城市服务体系，努力实现“产城融合、职住平衡、功能完备、交通便利、生态宜居”的城市建设目标；积极探索城市特色发展的道路，培育城市特色产业，挖掘城市特色文化[12]，打造城市特色经济，树立城市特色名片，成为推动城市高质量发展的不竭动力。

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