国内外突发公共卫生事件应对体系比较研究

蒋福先 赖丽娟

摘要：自2019年新冠疫情暴发以来，已经影响到全球200多个国家和地区，此次疫情的暴发给全球大多数国家的突发公共卫生事件应对体系带来了严峻的考验。在此背景下，本文通过对自然灾害较频发的日本、法律体系完备的德国、与我国国情相近的印度和我国突发公共卫生应急体系的比较，明确各国突发应急处置的法律体系、资源保障体系、组织体系和运作机制，并总结其特点，结合我国突发公共卫生事件应急处置实际工作中的不足，提出相应的对策和建议，我国提升应对突发公共卫生事件的能力、建立较完善的应急管理体系具有非常重要的意义。

关键词：突发公共卫生事件；应急体系；国际经验

中图分类号：F74文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.11.020

1国外突发公共卫生事件应急管理体系

1.1日本

1.1.1法律体系

日本是一个自然灾害频发的国家，在应对突发事件方面建立了相对完善的应急管理法律体系。自1961年颁布了防灾领域的基本法《灾害对策基本法》以来，日本政府高度重视相关法律制度的修订与完善，不断总结应对突发事件的经验。在此基础上，还有《传染病预防与传染病患者医疗法》《食品安全法》《药品安全法》《自来水法》等50多部关于公共卫生的法律。

1.1.2资源保障体系

在资源保障体系方面，主要包括人员储备、基础设施和物资保障等几个方面。人员储备主要是由专职医护人员和接受专业培训的志愿者组成的应急队伍；基础设施由厚生劳动省在每个二级医疗区域建立的用于接收患者的应急医院；物资保障方面，日本每个家庭基本上都储备有防灾应急用品和自救用具，日本在《灾害救助法》中特别设立了灾害救治基金，规定政府每年必须将前3年地方普通税收额平均值的5‰，投入到灾害救治基金账户并持续累积。

1.1.3组织体系

日本应对突发公共卫生事件的执行机构由两大系统和三级政府组成，厚生劳动省、都道府县、市町村则组成三级纵向突发公共卫生事件应急管理行政机构，两大系统包括国家突发公共卫生事件应急系统和地方卫生应急系统，国家突发公共卫生事件应急管理系统包括：厚生劳动省、派驻地区分局、检疫所、国立大学医学院和附属医院、国立医院、国立疗养院、国立研究所；地方应急管理系统包括：都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市村町的保健中心。日本对突发公共卫生事件的应急管理已经形成了以国家危机管理体系为基础的体系。内阁首相担任最高指挥官，厚生劳动省负责机构协调，地方保健所负责方案实施，消防厅、警察厅、卫生厅等专业部门协同合作。这个多维度的公共卫生应急管理组织纵向和横向全覆盖，能够满足各种应急情况的需求。

1.1.4运作机制

日本的公共卫生运作机制是以日本应急管理法律体系为指导，依托相关的卫生应急组织机构，通过监测评估和预警机制、分析决策与处置机制、信息和风险沟通机制的运行来应对突发公共卫生事件。日本政府建立了公共卫生事件信息发布与沟通机制，旨在保障民众的知情权，提高应急处置工作的透明度，并为应急处置创造良好的舆论氛围。在公共卫生危机发生的第一时间，政府通过通知、媒体宣传、网络报道、科普教育、手机短信推送等多种途径，向民众传达和宣传卫生危机事件的最新国内外信息，引导民众科学、理性地认知传染病疫情，稳定社会的恐慌情绪。此外，日本拥有完善的全民应急教育体系，政府部门和社会团体会通过各种形式的科普向公众宣传防灾避灾知识，而且政府还将防灾教育列入到国民中小学生教育课程中，每学期会进行防灾演习，掌握基本的自救和互救技能。

1.2德国

1.2.1法律体系

德国法律体系完备，法治观念深入人心。面对突发的公共卫生事件时，联邦议院会紧急行动，根据德国《基本法》，制定和完善相应的法律法规，从立法层面确保应对突发公共卫生事件有法可依，还规定德国公民在保证自己人身安全的前提下，有向其他人提供紧急救助，给专业救援队提供信息并在必要时提供援助的义务，如果不遵守法律，将会接受强制性和严厉的法律惩罚。另外，德国联邦政府也有在任何情况下为每个人提供最佳医疗救助的法律义务。

1.2.2资源保障体系

德国在面对突发公共卫生事件时，会依据《基本法》提供紧急财政救援方案，补充年度预算，设立经济稳定基金来确保就业，补偿医院和其他卫生机构因突发公共卫生事件带来的财政负担，简化法律和行政程序，并及时向有关人员提供资助。

1.2.3组织体系

德国是联邦制国家，公共卫生的监督管理权在联邦各州，中央则无权命令各州如何开展工作。在联邦法律框架下，联邦卫生部对全国的公共卫生进行宏观统筹协调，给予政策指导，必要时也可根据法律授权在中央成立危机应对小组，领导全国应对突发公共卫生事件，但前提是不得损害法律赋予各联邦州的权力，各联邦州则根据本州法律，按照属地原则，承担公共卫生方面的具体职责。

1.2.4运作机制

德国应对突发公共卫生事件已建立起一套较完备的突发公共卫生事件治理体系，该治理体系包括“预警和通报系统”“国家机关参与系统”“应急医疗系统”“公民组织参与系统”和“国际合作系统”5个子系统，这些子系统之间环环相扣组成了一个应对突发公共卫生事件的整体系统，并能够让治理活动获得很好的效果。

“预警和通报系统”首先会对突发公共卫生事件作出专业判断和风险等级评估，然后发布相关信息；“国家机关参与系统”在发生突发公共卫生事件时，联邦和各州相关部门必须采取措施，对疫情的职权和职责进行划分，提供行动指南，督促落实，控制疫情防止蔓延；“应急医疗系统”包含4条带有鲜明德国特色的医疗原则，该系统包含了从灾害发生地到定点医院的每个治疗和运输环节的专业化处理，同时强调了理想的应急医疗应当是由医生在黄金时间内去寻找病人，在必要时于全德国航空领域范围内实现航空救援；“公民组织参与系统”，德国公民组织发达，志愿者团体众多，有许多非政府组织专门从事医疗、福利服务和灾难救援等活动，相关数据显示，80%的救援服务和95%的灾害医疗救援是由这些非政府组织和志愿者完成的；“国际合作系统”，德国构建了跨区域和国家的“欧盟与国际合作系统”，用于在欧盟成员国之间的联系与合作，密切监测疫情发展，定期进行风险等级评估，构建共同治理下的突发公共卫生事件应对体系。

1.3印度

1.3.1法律体系

印度于2005年12月23日通过《灾害管理法》，并于2006年1月由总统签署实施，该法规搭建了四级应急管理体系的制度框架，从中央、邦、县、区各级政府相关管理机构的组成、职责，到如何分工协作，以及预警、救护、疏散、顾问、评估等队伍建设和人员培训均作了详细规定，使得在面对危机时可以做到有法可依、有条不紊。2009年印度政府又相继出台《国家灾害管理政策》，把预防和化解作为新的重点领域。随着实践的不断丰富，印度政府于2019年发布《国家灾害管理规划》。

1.3.2资源保障体系

根据《灾害管理法》资金保障主要由印度中央政府财政划拨的国家灾害应急基金和邦政府提供的灾害救济基金组成，其中国家灾害应急基金是对各邦政府管理的灾害救济基金的一种补充，用于弥补灾害救济基金在救助各种灾害时出现的资金缺口，一般这两个基金基本上能满足灾害救援和灾后重建的财政需求。

1.3.3组织体系

印度实行联邦制，在应对危机事件时，纵向上覆盖了国家、邦、县和区四级政府，四级政府均设置统一的灾害管理机构，中央政府主要负责后勤和财政支持，管理工作主要由各邦政府具体负责和组织实施。县、区级的灾害管理机构也是具体的实施者。

1.3.4运作机制

当危机事件发生时，根据《灾害管理法》，明确中央、邦、县和区各级政府机构职能和责任，中央政府主要负责协调资源等支持工作，组织管理、营救、赈灾、防疫、安置措施等，具体工作都以邦为管理核心，县、区级政府也是高度配合邦政府的指挥。为了应对在突发事件的过程中，各级决策者与现场负责人以及各相关人员之间的联络通畅，为此，印度建立起一个稳定可靠、能够适应极端通信需要的应急通信保障体系。此外，印度还开发了远程智能灾害管理系统，当发生突发事件时，随时可能发生通信中断和能源无法供应的情况，这时，惊慌的灾民为了逃命，往往无法及时向政府和相关部门提供详细的情况，为此，印度政府开发的远程智能灾害管理系统能帮助政府相关部门及时了解灾情，以便采取必要的救援措施。

2我国突发公共卫生事件应急管理体系

2.1法律体系

中华人民共和国成立后，我国公共卫生应急领域的立法主要集中在传染病防控方面，直到1989年关于公共卫生事件的首部法律《传染病防治法》出台，标志着我国传染病防治工作初步进入法制化、规范化的管理轨道。随后相继出台关于食品安全和其他和公共卫生相关的立法，但都以单行法为主，直到2003年的“非典”疫情，国务院迅速制定了《突发公共卫生事件应急条例》，推动了我国应急管理体系的飞速发展。

次年又对《传染病防治法》进行修订，使得应急立法体系更加完备，更加重视传染病的早期预防。“非典”之后，我国公共卫生事件时有发生，为了适应不断变化的实际情况，2007年颁布了应急管理领域的综合性法律《突发事件应对法》，标志着我国的应急管理体系与法治理念、现代应急管理理念逐渐接轨，建立起了公共卫生应急法制的基本框架。

2.2资源保障体系

根据《突发事件应对法》，国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系；县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给；同时国家还鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。

2.3组织体系

在应对突发事件时，我国纵向上形成从中央到地方（国家、省、市、县、乡）的5级行政管理体制，国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

2.4运作机制

我国应对突发公共卫生事件是以政府为主导，分为国家、省、市、县和乡5个层级，各个部门协同参与，国务院则是该机制中的最高行政领导机构，其在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作，根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作，必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作，根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。

3国外突发公共卫生事件应对体系对我国的启示

3.1增强全民危机教育意识和培训专业的志愿者队伍

我国可借鉴德国和日本对突发公共卫生事件的处置，政府应建立起全国性的完善的全民应急教育体系，将防灾教育列入国民中小学生教育课程中，强化危机教育，日常储备防灾应急用品和自救用具，增强人们应对危机的能力并积极地应对危机。面对突发公共卫生事件时不能仅靠政府有限的应急力量，必须动员全社会力量，培训大批专业的志愿者队伍，建立起健全政府、社会组织、公民共同参与的应急体系。

3.2进一步健全法律法规

目前我国在应对重大突发公共卫生事件时，可依照的法律条例较少，过于原则和笼统，实操性不强，建议制定从国家、省、市、县各级政府相关管理机构的组成、职责，到如何分工协作，以及预警、救护、疏散、顾问、评估等队伍建设和人员培训均作详细规定，根据实际情况的变化作出相应修改，增强法律的可操作性，使得在面对危机时可以做到有法可依、有条不紊；另外，建议从立法层面规定公民在保证自己人身安全的前提下，有向其他人提供紧急救助，给专业救援队提供信息并在必要时提供援助的义务，如果不遵守则会接受强制性和严厉的法律惩罚，同时政府也有在任何情况下为每个人提供最佳医疗救助的法律义务。以此构建科学规范、系统完备、运行有效的公共卫生应急管理法律体系。

3.3应急物资保障和财政资金保障

应急物资和财政资金是应对突发事件最为关键的要素。应急物资的及时供应，是战胜突发事件的重要保障，为了避免应急物资出现紧缺，建议将应急物资保障纳入国家应急管理体系建设，确立集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合的工作原则，强力推动政府有规划地建设应急物资储备点，保证应急物资的充足储备，实现全国各地应急物资及时供应。财政资金也是有效应对突发事件的有力保障，突发事件往往事发突然、不可预见，所以各级政府应设立一定额度的应急储备金，提高应对突发事件的能力。

4结论

虽然各国应对突发公共卫生事件的方式各有千秋，针对此次影响全球的新冠肺炎疫情各国都交出了一份属于自己的答卷，我国在借鉴时应取其精华，发挥我国的优势，特别是针对此次疫情防控的一大特点“中西医结合、中医药并用”，发挥中医药在突发公共卫生事件应急工作中的作用，构建具有中国特色的重大突发公共卫生事件的社会治理体系。

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