大规模减税降费后的可持续财政：国际经验与启示

蒋炳蔚

摘要：我国持续推进大规模减税降费的同时，也面临财政收入增长乏力、财政支出刚性需求等现状，可持续财政已然成为约束大规模减税降费的关键因素。文章结合国际上减税降费中可持续财政问题解决的实践探索，提炼出其中的经验与教训，以期更好地为我国大规模减税降费后可持续财政的维系提供启示。

关键词：减税降费；可持续财政；国际经验

一、引言

面对错综复杂的国际经济形势和依旧存在的全球经济下行压力，结合转变经济发展方式、提升经济发展质量、激发市场主体活力的国内需求，我国财政政策作为我国宏观调控的重要政策工具也不断改革，2016年便拉开了减税降费的帷幕。“十三五”期间累计减税降费超过7.6万亿元基础上，2021年又新增减税降费超1万亿元。供给侧改革视角下，大规模减税降费对个人来说，直接增加其可支配收入，提升劳动积极性，增强人们的获得感，利于民生；对企业而言，直接减轻企业的税费负担，着眼于企业成长和发展。整体而言契合对消费的刺激和供给侧结构性改革，利于经济的加力提效。

然而，在看到减税降费利好的同时，也应关注到我国财政收入无论是收入基础还是收入本身，亦或是收入结构都存在乏力增长；财政支出中，刚性支出与新增支出并存（刘安长，2019）。这些都是推动财政风险的重要测度指标——财政赤字率。我国财政赤字率自2013年开始出现由低走高的趋势，赤字增长率始终大于零。2016-2017年赤字率上升至国际上通常所说的警戒线数值3%。2018-2021年间在上浮和回调安排下，2022年约2.8%。虽然在是否应该守住3%这一财政赤字率水平上存在不同意见，但不能忽视，大规模减税降费所引致的财政风险增加这一客观事实。此外，我国弥补财政赤字的重要手段——政府发债也存在风险隐患。且高额的债务利息支出会对政府在创造就业机会等其他方面的投资和私人部门投资产生“挤出效应”。此外，债务偿还又会推高财政赤字，形成赤字与债务相互驱动型双膨胀。可见，可持续财政已然成为大规模减税降费的一大约束。

虽然现阶段学界对于可持续财政的定义莫衷一是，但是现有文献一般均是从财政收入、财政支出、债务和地区间财政平衡四个方面对可持续财政进行探讨。综其所述，可持续财政实质是当财政收支在受到不利冲击后，可以通过财政收支自身的政策调整或发行可控风险范围内公债等措施维持财政稳健运行和财政职能正常发挥的一种财政状态。也可以理解为，可持续财政的实现需要财政收支的相互配合，使得财政收支受到冲击后，各级政府债务继续呈现可持续状态，避免财政风险的爆发。因此，在我国大规模减税降费过程中，面对减税降费对财政收入的冲击，预先研判并作出合理的财政收支等政策调整，将财政赤字维持在可控水平，防范财政风险，进而维系可持续财政至关重要。即当前减税降费政策框架中最核心的长期问题便是对财政可持续性的应对。

国际上已经有部分国家进行过一次或多次大规模减税降费的实践探索，如，美国里根政府时期供给侧全面减税、美国小布什政府时期脱离了绝对供给侧和需求侧的大规模减税、英国撒切尔政府较为完善税制下大规模减税。与我国类似，他国减税降费政策在激发市场主体活力、刺激经济发展的同时，也面临财政可持续性风险。其实，税收、支出和债务之间的财政三角困局是普遍存在的。我国可以在充分总结其他国家减税降费及其配套政策实践的基础之上，结合我国现阶段的具体国情，兼顾短期和长期，审慎对协调好减税降费和可持续财政之间的关系作出合理安排。鉴于此，本文采用经验比较法，通过对典型国家减税降费中可持续财政维系的实践探索进行梳理、比较，提炼出经验与教训，以他国以往减税降费中解决可持续财政问题的正反实践作参照，为我国大规模减税降费政策后可持续财政的维系提供启示。

二、典型国家减税降费后的可持续财政实践

（一）小布什政府减税后可持续财政的实践

小布什政府面对美国2000年下半年开始的经济增长放缓，使用减税增支的积极财政政策刺激经济增长。2001年通过了高达1.35万亿美元的减税法案，成为美国历史上继里根政府减税后的又一次大规模减税。但该减税更倾向于为富人减税，对美国经济刺激作用甚微。其减税政策执行的财政成本远高于减税带来的经济刺激效果。尤其是，即便克林顿政府留给他约2360亿美元的财政盈余，其减税政策的实施还是造成了国内巨额财政赤字，危及可持续财政。

2001年的《经济增长与减税协调法案》减税的重点是为个人减负，全面降低个人所得税税率，简化税收级次，逐步取消遗产税。2002年的《增加就业和援助雇工法案》主要是为企业减负，涉及增加经营性资产的抵扣额、延长亏损追溯年限和多项税收优惠期限。2003年的《就业与增长税收减免协调法案》作为小布什政府第二次减税计划，只通过了其修正案，减税规模为十年内3500亿美元，重点是降低资本利得税和股票的红利税。

小布什政府在推出减税计划的同时，要求将联邦支出的增加幅度控制在4%左右，但实际的财政支出增长幅度不仅未得到控制反而大幅增加。小布什政府恢复了部分社会福利，加之失业和达到高峰退休人口的增加，致使社会福利支出增加。“9·11”事件，使得美国因“反恐”发动了阿富汗战争和伊拉克战争，军事支出急剧增长。并成立美国国土安全部，行政支出也随之增加。早在2002财政年度，小布什政府已将克林顿时期连续4年的财政盈余转为了1578亿美元的财政赤字。截至2003年，减税带来的联邦的财政赤字已有3740亿美元，约占美国GDP的4.2%。

由此可见，小布什政府的减税政策并没有实现有效的财政收支政策作为配套以保证财政的可持续性。这可能与其减税政策制定之初财政处于盈余和期间的军费支出激增有关。在减税法案到期时，美国的经济已经面临坠入“财政悬崖”的风险。于是，奥巴马政府不得不在小布什政府减税法案到期后，对美国减税政策的内容进行调整。通过提高个人所得税最高边际税率、资本利得税最高边际税率和遗产税最高边际税率提高高收入人群的税收负担。但小布什政府采用了中性偏松的货币政策以刺激经济，如此便会增加稳定财政收入，一定程度上缓解可持续财政问题。

（二）撒切尔政府减税后可持续财政的实践

英国撒切尔政府重要的经济政策之一便是税收改革。1979年撒切尔执政英国后，积极倡导供给学派的减税思想，认为累进所得税阻碍了人们的劳动积极性和储蓄及投资的热情，强调“低税兴业”，颁布实施了一系列减税政策。不同于美国的单向减税政策，英国撒切尔政府的减税配合其他税制改革措施，“减中有增”，构成相对完整的税制改革中的税收政策调整，成为英国政府对经济进行宏观调控的重要工具。结合英国税制灵活性强的特点撒切尔政府减税政策的实施保持了可持续财政的延续。

撒切尔政府时期，所得税是英国的主体税种。因此，减税首先降低了个人所得税最高和最低边际税率，降低了公司所得税税率，并减少个人所得税的纳税级次及简化了税收手续。个人所得税的减税政策调动了人们生产的积极性，刺激了社会投资和消费。政府同时采取一系列措施扶持中小企业发展。事实证明，这些措施使得相当一部分中小企业受益。

与此同时，撒切尔政府还增加了增值税和烟酒等间接税，转移部分直接税即所得税税负给间接税。特别是烟草税税率的提高，成为英国政府弥补减税造成的财政收入损失的常用手段之一。此外，英国非常强调法治，税收征管工作极其严格，税收服务意识强。英国税收征管工作的重要特点是分别管理税额的核定和税款的征收。税收服务方面则注重保护纳税人的合法权益，向所有纳税人提供公正、高效的纳税服务。这两方面都使得减税效果得以释放，财政收入得以保证。

三、可持续财政的实践经验

（一）可持续财政始终是减税政策的约束

一国减税政策推出的前提是该国存在减税空间，而减税空间首先受到财政状况的约束，即可持续财政的约束。在缺乏减税财政空间的情况下，强行或过度减税导致的结果是巨额预算赤字和财政运行困难，最终违背减税初衷，危及经济发展和社会稳定。里根政府减税时期，未充分考虑财政可持续性，先减税后减支，财政赤字占国内生产总值的比重在1983年和1985年高达5.9%和5.0%，联邦政府公共债务占国内生产总值的比重由25.5%增至39.3%，迫于可持续财政压力，一些减税政策未能实施，减弱减税效果。小布什政府的减税始于财政盈余状态，减税的财政空间较为宽松，但终因其缺少对可持续财政的综合考虑，大规模减税伴有大量军费等支出，财政收支未能形成有效配合，导致巨额财政赤字，面临“财政悬崖”风险。两者最后均通过下一任总统执政期间的增税等措施才得以维系可持续财政。

减税政策实施后，其对财政可持续的影响具有的短期影响和长期影响仍旧使可持续财政成为减税政策的重要约束。短期内，减税政策的税收减少效应较为显著，初期可能会立刻减少税收收入，增加财政压力。如，美国里根政府时期，减税在政策推行的第一年，财政收入减少，出现经济衰退，第三年减税对经济的刺激作用才得以释放。长期来看，减税确实降低企业成本，增加个人可支配收入，储蓄和投资的增加会为经济注入较强活力。经济的回暖与企业的成长相互促进，税基会逐渐扩大，税收收入的随之增加会使财政的可持续性问题得到缓解。然而，减税最终带来的税收增加与否亦或是增加幅度受多因素影响，不确定性较大。且长期减税对经济增长的影响相较短期的显著性会有所下降。依据经济学中的边际效用递减原理，企业和个人对于减税的效用会随着政策时间的持续而呈现降低趋势。加之长期减税下财政压力可能会出现累积，最终可能导致“财政悬崖”。因此，无论从减税政策的短期还是长期效应，可持续财政始终是减税政策的约束，注重减税和可持续财政两者之间的关系十分必要。

（二）可持续财政的实现需要减税寓于整体税制改革

可持续财政要求减税不单单作为逆经济周期调节的宏观政策工具，而是寓于一国的税制改革之中，由此保证减税政策的连贯性和稳定性，同时保证财政收入总体稳定。美国里根政府时期单纯依赖财政节支和减税效应显现后的财政收入增长来解决可持续财政问题，不确定性过大；如果能够在税制上进行总体减税、局部有增的安排，有可能会增加财政收入的稳定性，缓解财政收支压力。在寓于税制改革中进行减税时，需要注重减税中主体减税税种的选择。减税的经济目标往往决定了税种的选择。比如侧重供给侧改革的里根和小布什减税均是以公司业所得税减税为主，配合个人所得税的减少。但其未能在政策形成之初将减税寓于整个税制改革，导致后期财政压力巨大。英国撒切尔政府在减少其主体税类所得税的同时，便配合烟草税等税种的增税，成功减轻财政压力。

寓于税制优化的局部有增有减、整体倾向减税的减税政策才能成为相对持久稳定性政策的思路。“宽税基、低税率、简税制”是税制发展趋势和要求。其实，宽税基和低税率就是税收增减的两面，而简化税制可以提高征税效率、降低纳税成本，保障税收收入。税制发展趋势本身就蕴藏着其对可持续财政的考量。此外，税制也是一国减税的约束。各国有各自相对特色的税制，一国的不同时期也会有该时期特有的税制特点。如，美国的企业税负主要来自公司所得税，而非流转税。故里根政府和小布什政府减轻企业成本的减税才会以公司所得税一个税种为主。

（三）可持续财政需要减税政策协同其他政策共享

可持续财政的维系依靠的是财政收入和支出政策的相互配合，以及财政政策与货币政策等经济政策和其他社会政策的相互协作。与支出政策调整相配合。若采用减税和增支的积极财政政策，以刺激经济增长，进而扩大税基稳定收入，则应注意减税和增支两者的协调与适度。因为两者力度的大小直接关系到财政赤字规模扩大和政府债务负担加重以及通货膨胀的程度，关系到对可持续财政的厉害程度。若采用减税和减支这样有利于可持续财政的维系的组合，则应注意支出减少的作用点和实际规模。里根政府减税的同时便削减福利和政府行政支出，以减少财政收支平衡压力。只是支出削减未达到预期水平，引发可持续财政问题。但撒切尔政府则积极削减政府开支，有效缓解财政压力。

实现减税后的可持续财政还应注重财政本身的绩效管理，如里根政府时期的支出绩效管理，一定程度上还是缓解了减税带来的财政收支矛盾。还要注重财政政策与其他经济社会政策同步改革和配合，如货币政策、政府转型改革等。财政政策与货币政策作为政府宏观调控的两大工具，特性各不相同，这就要求政府掌握充分的客观信息和科学分析能力，对两种政策的作用方向、时机和力度作出合理判断，才能实现最佳的宏观调控效果。英国撒切尔政府在减税后对纳税人的服务意识和态度全面降低了包括纳税成本在内的税费成本，使得减税效应充分释放。如此一来，便可加速税基增加的进程，即提前了税收增收的时间，从而有效缓解可持续财政问题。小布什政府则相反，没有能够精简机构，行政支出增加不利于减税下可持续财政的维系。

四、国际经验对我国可持续财政的启示

（一）兼顾减税降费短期与长期目标，保持经济增长在合理区间

减税降费对可持续财政的影响效果依政策时间长短存在一定的差异。即我国减税降费到底是短期政策还是长期政策直接影响到其对可持续财政的作用。而减税降费政策的持续性很大程度上取决于减税降费的政策目标。从目前我国减税降费的政策目标来看，减税降费既有短期目标即逆经济周期调节，又具有长期目标即通过供给改革，促进我国经济高质量发展。可见，我国在应对减税降费带来的可持续财政问题时应该兼顾减税降费的短期和长期目标，合理作出相应的应对措施。

短期内，结合减税降费对财政收入产生较大冲击的短期影响，以及逆经济周期调节的政策目标，政府工作报告已作出合理安排，“开源节流”以维系减税降费后可持续财政。例如，增加特定国有金融机构和央企上缴利润，并继续加大国有资本收益上缴比例；严格监管、积极清理，回收长期沉淀资金，盘活各类资金资产；适度增加预算赤字；压缩一般性公共支出5%和“三公”经费3%；硬化预算执行约束。长期则需要结合减税降费可能带来的财政压力的累积和税基扩大财政收入压力缓解的双向影响，以及供给侧改革的政策目标，促进经济增长保持在一定的景气程度，只有如此，财政收入才真正有所保障。因此，目前我国需要积极的财政政策，这就要求减税的同时财政支出并不能严格缩减。那么，财政支出就要优化支出结构，着力于农村基础设施等短板支出。然而，调控不能代替改革，最终通过各项改革提升全要素生产率，使经济增长获得不竭的内在动力。

（二）减税降费寓于中长期税制优化，保证可靠收入来源

我国减税降费应在现代税制建设的基本框架范围内进行，克服“就税论税”的狭隘视角，将减税纳入税收体制建设当中，将税收体制建设放入财政体制完善之中，重视减税降费后可持续财政问题。我国是流转税和所得税双主体税制结构，我国企业面临负担既源自企业所得税，又源自不能完全转嫁的增值税，还有庞大的付费。故我国的减税降费既需要所得税税率的降低和级次的减少，又需要调整增值税内部结构。精准减税，充分释放减税降费的红利，保证财政的可持续性。

我国应该在减税降费政策持续推行和狠抓落实的同时，加快房地产税立法进程，关注环境保护税、资源税等税种的改革与完善，思考赠与税等直接税种的开征等。确保税制本身就可以使得有新增税收作为减税降费的弥补。如此，不但可以稳定税收收入，确保中长期财政的可持续，还有利于地方税体系的建立，地方政府财政的可持续性问题得到解决。此外，虽然短期内税收征管要规范其自身行为，严格把控征管节奏，避免出现征管力度过大导致的企业税负不降反升的状况出现。但长期来看，还需要结合现代税收征管手段，提升税收征管率。有必要综合运用互联网，大数据等现代信息技术手段，实现税务、工商、银行、海关、房管、消费平台等相关部门和平台之间的信息共享，提高税务部门税源监控能力，降低税收征管成本，确保财政收入增长能够与税制改革和经济增长同步。

（三）继续深化经济社会领域改革，提升财政资金效率

扎好制度的“铁笼子”是政策得以真正落地的关键环节，是减税降费政策和可持续财政关系可以被评估并解决的关键。优化财政体制便是其中的重要组成部分。在我国，相比于税制改革涉及体制问题需要较长周期，转移支付更多地体现为政策性问题，政策调整所需时间相对较短。因此，应加快对转移支付制度的完善。并且，转移支付地位的确定是科学划分中央与地方收入、决定中央和地方收入集中率、确保各级财政可持续的前提之一。故加强转移支付的改革利于从顶层设计推进减税降费后财政收入的稳定，解决我国各级财政减税降费后的可持续性问题。

减税降费后可持续财政的维系离不开配套的措施的同步优化。首先，经济政策相互配合。我国供给侧减税对货币挤出影响较小，货币政策可以更好地开展需求管理，两者共同化解宏观调控供给端结构性矛盾，促进宏观经济平衡。如包括产业政策在内的多种经济政策配合促进供给侧改革，提升供给质量和供给效率，进而增加商品供给弹性，增强企业税负转嫁能力，进一步帮助企业全面降低实际税收负担。政策的配合在促进经济发展的同时，实则也在涵养税源，稳定长期收入。其次，简政放权，转变政府职能。更加清晰的明确政府和市场的界限，配合供给侧改革共同激发市场活力，发挥市场的决定性地位。加强全面预算绩效管理，提升财政资金效率，同时在开源和节流发力。体制创新，加强包括税务部门在内的政府部门的责任划分和监管能力，规范其行政权力，使得其真正成为市场的服务者，让每一个纳税主体都能够体会到减税降费带来的获得感，促进其发展，同时带动投资。如此还可以节约部分财政支出，共同维系可持续财政。

参考文献：

[1]Martin S.Feldstein：“The Tax Reform Act of 1986：Comment on the 25th Anniversary”，NBER Working Paper，No. 175312，2011.

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[3]Ronald Reagan：“Message to the Congress Transmitting the Annual Economic Report of the President”，1982.

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[6]Ronald Reagan：“Message to the Congress Transmitting the Annual Economic Report of the President”，1986.

[7]William Ahem：“Comparing the Kennedy，Reagan and Bush Tax Cuts”， 2004.https：//taxfoundation.org/comparing-kennedy-reagan-and-bush-tax-cuts.

＊本文得到2020年湖北省教育厅人文社科一般项目“新结构经济学视角下我国财政政策的产业结构转型升级效应研究”（20Q063）的支持。

（作者单位：武汉纺织大学会计学院）