关于改进乡镇财政税收发展模式的探讨

徐晓

摘 要：乡镇是我国发展的最基础阵地。我国当前正处在城乡统筹共同高速发展的时期，全国乡镇财政税收制度正在不断深化改革，但依然存在不少问题并日渐凸显。当前有必要重新建立起一套与我国乡镇发展相适应的新型财政税收模式，必须对财政税收管理制度进行不断优化，将乡镇财政税收发展中存在的问题摆在首要位置。税收困难、财政收支不平衡亟待解决。文章针对如何破解乡镇财政税收难题，为推动乡镇财政税收的发展制定新的模式，并为如何更好地发挥乡镇政府的公共管理职能给出一些建议。

关键词：乡镇财政税收；财政管理；分税制

中图分类号：F812.42   文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2024）16-0033-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.16.009

1 引言

随着我国经济发展速度的不断提升，新农村建设步伐加快，国家出台了一系列惠民惠农政策。在获得国家全力打造下的新农村，如给农民发放生活补贴、养老金，减免农业税等，使农民生活越来越富裕，但与此同时对乡镇政府税收造成极大挑战。当前，就我国乡镇财政税收而言，形势十分严峻，有许多亟待解决的问题，如乡镇负债较大、财政收支矛盾与管理问题严峻等。所以，完善乡镇财政税收制度，从而提高收入是乡镇政府当前的一个重要奋斗目标。

2 我国乡镇财政税收的现状

伴随着国家对于农村经济的高度重视，新农村建设与农村经济发展均有显著进展，特别是在城乡统筹持续推进过程中，乡镇财政税收问题凸显，有关工作部门一定要注意问题并有针对性地解决问题。乡镇的财政和税务出现了一些问题，主要表现为收支不平衡，甚至出现了两极分化。为了更好地解决财政税收失衡问题，应在不断地创新与完善乡镇税收各项管理制度的同时，制定新型财政税收模式来推动乡镇的发展，为乡镇税收添砖加瓦，使乡镇税收在农村经济发展中占有重要地位。

2.1 乡镇财政支出量大

20世纪90年代以来，中国分税制开始逐步向农业税转型，而在这一转型中中国乡镇财政税收遭遇更大困境，尽管一些专家指出要通过增强税收力度来解决税收改革所带来的问题，但由于我国乡镇财政税收工作仍处于初期阶段，乡镇企业在发展上还不够成熟，经济实力不强，这使我国乡镇财政税收发展缓慢，这些决定了我国乡镇财政税收无法负担过多赋税。同时，我国乡镇税收基础设施建设资金投入强度大，在税收改革背景下，小税种和乡镇财政支出量相差甚远，进而导致无法对乡镇的财政支出进行有效的支持。与此同时，分税制又会对乡镇的债务偿还能力产生影响，因此，债务偿还困难的问题不可能通过乡镇的税收来解决。

2.2 财政体制不够健全，乡镇财政没有制度保障

一是在国家间的财政资源配置中，有一种财政资源分层向上集聚的机制，容易造成乡镇财政陷入困境。二是在财政与行政权力分配上不对称。在政府财力向上逐级集中的过程中，政府的职能与支出责任也在持续地被分散。该地区基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等地方公共产品种类繁多，又要扶持地方经济的发展，需要的支出基数较大，增长较快。三是中国政府间财政转移支付制度同分税制体制配套要求仍存在较大差距，规范性、科学性和稳定性不足，特别是与农村税费改革以后乡镇财政运转不相适应［1］。

2.3 收支矛盾突出

近年来，乡镇财政收入中稳定收入项目及比重较大的收入呈下降趋势，如工业和企业税收、计生抚养费等。特别是农业税废除以后，乡镇政府丧失了税收的主要来源，仅靠各种小税维持政府税收而支出量不减，并且成本在不断提高的前提下，税收来源骤降，给乡镇财力带来了严重打击，在新农村改革后又增加不少的刚性支出政策，导致乡镇财力严重不足。这种情况使乡镇政府收支矛盾日益凸显，机构运行难度加大。

2.4 我国乡镇财政管理存在高耗低效的问题

当前，我国各乡镇的财务管理部门正为高额的行政成本而头痛，而实行的分税制则一定程度上减轻了这个矛盾。虽然政府采取了零户、预算等办法对其进行统一的管理，但这仍然是一种治标不治本的方法。在财务管理观念方面，还没有达到进一步的完善和提升的程度，仍然停留在以前粗放型的管理方法上。这对财务的经营有很大的影响。一是基层干部由于文化程度的限制，加之财务体制的不完善，导致了基层干部存在着“非理性”等问题。二是税收基础设施建设还不健全，有些地方存在着明显的短板，即使是在不断向下推进的情况下，税收基础设施建设也远远落后于发展需求［2］。例如，计划生育费用、农村医疗保健所需要的配套基金、环保开支等都在大幅增长，而财务管理却不能恰当地发挥其财务作用；行政性开支并未被很好地节制，反而成了乡镇的一个巨大的包袱，严重影响了乡镇的健康发展。

2.5 乡镇财政税收计划的审核机制不够完善

新时代下，对县级政府财政收入规划进行复审，既要实现收支均衡，又要明晰合法；要体现出财政税制方案的实际效果，与当地的经济发展和政府部门的绩效相结合，适当地增加或减少，而不是多多益善。而在现实生活中，相关的审计部门还是按照传统的思路进行审计工作，并且与乡镇的发展并没有足够的紧密的关联，有待完善与调整。另外，受国税改革的冲击，导致乡级纳税限额降低，公司的财力受到限制，人数少规模小，缴税时便出现了逃避心理与延后现象，影响了乡镇财税管理的顺利进行［3］。

2.6 乡镇政府职能转变滞后，财政的“越位”和“缺位”现象同时存在

在乡镇，不仅实行了“六个班子，七个所，八个站”，而且实行了中央集权。因为缺少向下、横向分流的渠道，缺少制约和监督机制，所以即使是缩减了组织，还是经常出现人员减少的情况，甚至一些经济发达地区政府部门成为解决就业问题的唯一通道。

2.7 乡镇财政税收管理人才匮乏

乡镇财政税收等工作人才匮乏，并且受条件所限，现有员工对外部相关因素的认知存在一定的滞后性。虽然一些乡镇已经公开招聘了此方面的专家，但仍然难以与目前的情况相匹配。此外，乡镇的财务和税务管理也与县级的财务和税务管理不同，主要体现在收入的来源上；从征税目标来看，一些高级人才并不必然适合镇级的财税管理，造成乡镇财政税收人才乏善可陈。

2.8 乡镇组织机构需要健全

我国很多地区乡镇组织机构运行中仍然存在着很多问题，同时财政收支存在着明显不平衡，部分经济发展滞后、经济基础不扎实、经济结构太过简单，这些对农民赋税压力很大。现行农业税被移除后，广大农民收益提高，但同时也使乡镇财政机构面临巨大经济压力。而且实行分税制后也使乡镇财政在税收途径上相应减少，同时伴随着乡镇地区快速发展，各种基础设施建设、教育、卫生等各项事业日益发展，乡镇地区财政支出显著增长，导致财政和税收很难兼顾财政支出［4］。

3 加强乡镇财政税收管理的措施

3.1 强化资金流向管理

监管和控制资金流向促进财政高效使用，据有关资料统计，企业财政支出在乡镇税收中占较大比重。所以乡镇应关注企业重大项目资金走向，严格对项目利益评估进行监督与控制，以免造成浪费，进而提升资金利用率。通过有关预算制度管控来全面评估审核项目申请、资金状况、利用率，确保资金安全合理，把握各项资金具体情况。还可通过推行“三个专一封闭”，即专人、专账、专户管理来规范财政资金。另外，财政人员学习培训力度要加大，专业技能与职业道德要提升，财政人员税收知识要健全，要打造懂财政、讲政策的财政人员队伍，为乡镇财政税收工作打下了较好的基础。从整体上看，乡镇财政税收正在不断地发展与加深，面对由此带来的种种挑战与难题，必须要用发展的观点找到一条较好的发展道路，才能使乡镇财政税收得到可持续发展。乡镇财政税收作为我国财政税收中最基本的组成部分，是提高人民群众生活水平最主要的保证，因此乡镇财政部门有必要对其给予足够的重视，还要不断地优化整合发展中的资源，对有关资金的流向与用途进行监督与控制，并制定相应的制度对其进行规范化的管理，寻找到与实际发展相适应的改革方式，从而促进乡镇经济的持续发展。

3.2 健全财政管理体制和调节地方分配关系

一是要按照“财权与事权相结合”的原则，对各级政府的财政收入进行科学界定，确保基层政府的有效运作和各项事业的良性发展。二是在我国现行的分税制的总体框架下，对我国的转移支付制度进行了进一步的优化和改进。构建一套标准、科学的转移支付制度，加大转移支付的范围和密度，对转移支付的方式进行规范管理。为了使转移支付在测算时较好地从基数上解放出来，可以把原有体制定额补助与增资性转移支付以及一些专项补助归并到一般性转移支付。三是大力推行分税制，完善地方税制。加强中国地方税收制度的建设，合理界定地方税收权力，完善地方税收体系，规范地方税收征管和保证制度。以科学划分地方政府的权力为基础，为当地的公共物品提供一个稳定的经费来源。

3.3 健全财税收支监管制度

在新形势下，要加强对乡镇财政收入的监控，以提高监控的有效性。一是利用信息技术进行管理。利用相应的网络技术、通信技术和计算机技术，将有关的信息及时地上传到县级管理部门，这样就可以让县级管理部门对乡镇财务管理工作的开展情况有一个全面的了解，并及时予以引导与考核。此外，还可以将其与前期的数据信息进行对比，对现阶段的乡镇财税管理工作的开展进行分析。二是确立乡镇财税管理分阶段目标。此项工作的主要目的在于避免乡镇财税工作报告的周期太长，造成县级管理部门很难及时掌握具体的情况，也很难及时发现和解决存在的问题，可制定财税工作管理月度目标、区域目标后及时报告并对成果进行调查评估，使乡镇税收管理细化。三是为了加强对乡镇财税收支的监管，可以将其与绩效考评相结合，对其进行财务预算、实际支出、纳税情况等方面的评价，进行完成度调查，制定相关奖惩措施增强员工责任意识。四是对县级监管人员应采用责任制模式并合理划定责任区以推进监管工作。除此之外，还必须完善有关的公开系统和反馈系统，以激励公众的参与，并将乡镇的财务和税务信息及时公布出来，让公众能够对此进行监督［5］。

3.4 摆正心态，优化乡镇财务管理的措施

要想确保乡镇财务获得好的管理效果，必须先实施系统化管理机制，保障政府财务管理机制更好地运转。财务管理措施的建设与实施过程中要以乡事乡办及乡财乡理为基本准则，使财务管理机制充分运作与执行，保证整体管理质量切实提升，做到事权与财权密切统一。在对乡镇进行财务管理的时候，其相应的管理项目应该采取分税制进行管理，这种分税制应该与乡镇的发展需求相结合，从而确保长期、持续地实施。在制度管理方面建立机制，要与各地《预算法》《地方组织法》等法律相结合来决定，才能使乡镇财务管理机制得以稳定实施，推动当地经济迅速发展［6］。

3.5 强化对乡镇财政税收计划的审查指导

乡级政府要加大对乡级政府财务收入规划的审核和指导力度，以增强合理性。对全县各乡镇开展实际情况调查，包括企业数量，对前几年的纳税情况、新增的企业数量和经济状况等所面临的主要问题等进行审核和指导，增强其合理性和实际效果。国家相关的政府部门应该建立起一套对乡镇财务收入规划进行审核的体系和规范，让这项工作有一个明确的基础。对有关管理部门来说，有必要对乡镇财政税收管理的发展进行多角度的思考，对规划的合理性进行思考，包括经济发展的需要、职能部门工作效率的提高等，恰当地控制财政支出并切实增加相应的投入以强化其使用价值。并且，针对资金运用计划做出合理的判断，对其可行性加以分析，确保乡镇资金运用与支出工作的协调性与方案优化［7］。

3.6 精简机构、加快政府职能转变

乡镇机构和人员减少，乡镇的财政支出减少，为乡镇金融发展创造了更为宽松的氛围。树立廉洁有效的管理原则，通过精简机构、整合资源等，减轻社会负担，促进基层各项社会事业的改革发展。加强对乡镇机构设置和岗位设置的管理，减少因机构和经费而产生的不必要人员、节约行政成本等是解决这些问题的重要途径。严格控制新增机构、编制和财政支持的人数，严禁向超出编制的人员发放公费。继续推动事业单位体制机制的进一步完善，将符合要求的体制机制纳入市场化轨道，清理财务人员，加大人事分配力度，实行“减员增效”［8］。

3.7 重视乡镇财税工作人才的培训

乡镇财税管理人员是具体工作开展的执行者，与县、市、省等一些财税管理人员比较起来，乡镇的工作环境比较恶劣，一些高端人才对这一工作的选择性比较低。一是干部队伍的整体水平需要提升，可以聘请财务方面的专家，通过实例来阐述乡镇财务方面的优先事项和方法；县政府应定期举办相关培训活动，并对培训结果作出评估。二是在安排乡镇财政干部时，要体现出针对性和专业性，可以与部分中等职业学校或高等院校联合，代行委培有关领域专业人才。其中应注意聘用相关人员的方法，可以采取合同管理的方式。三是基层财政干部的整体质量，有赖于其学习积极性、责任感和抗压性的提升，进而达到整体质量的提升。相关部门可以采取“压力加刺激”的方式，明确设定激励措施和工作目标，以工作的成效为依据进行奖励和惩罚，并可从德、能、勤、绩、廉等方面采取相应的指标，奖功罚过，绝不徇私，增强员工自觉［9］。

3.8 采用税收分层管理模式

从实际情况看，我国的县级财政工作实行的是“有目的的”和“有弹性的”两种管理方式。一是对于一些经济较好、纳税较多的乡镇，可以适当地将相关的财务职责交给他们，并给予一些财权，以增强其自治力，这样就可以实现对他们的掌控，提升其效益。对部分经济条件比较差的乡镇来说，为了促进乡镇财税工作的开展，必须由县级单位给予适当的支持与协助，尤其要注重财政支持与税收规划，以实现降本增效。二是实行分级经营，需要省级和市级政府的支持，要合理确定税收和税收的补偿比率，在此基础上，根据当前的农村发展需求进行相应的调整。三是积极参与财税工作，积极与县直机关协商，寻找解决问题的策略，特别是对部分相关工作落后的乡镇要找出存在的问题，需及时报送，积极借鉴相关领域部分优秀乡镇的经验，着力推进［10-11］。

3.9 依法治乡，推动乡镇经济的整体发展

在构建乡镇金融治理机构的时候，一定要贯彻执行系统的治理战略，并按照现实的法规规定执行目标化的治理。在实际操作中，应认真落实《乡镇财政管理条例》，并构建相对完善的税收体系，使其更好地发挥作用。如果要保证金融管理的可持续发展，就应该构建一个节约使用资金的管理机制，保证金融管理的可持续发展，并将政府的相关政策、法规贯彻到底。对一些非生产性费用支出项目，应该构建一个严格的管理体制，防止随意开支的情况发生。加强财务治理的效果和措施，在乡镇的财政管理体系已经确立并实施之后，还必须继续完善财政管理体系，严格执行财政支出的基本规定，减少村级债务。对村庄工程建设实施高效的管理，建立高效的农村金融治理体系［12］。将预算纳入财务管理中，通过建立一个全面的资金管理机制，确保财务管理取得更好的成效，同时将财务管理与质量监督机制联系起来，从而形成一个比较完整的控制机制。

3.10 加大税收力度，提升乡镇经济发展动力

在乡镇财务管理战略的构建和运行中，要把税收作为基本的指引，妥善地处理好财源，优化财政和税收政策，保证财务机制适应市场的发展需求。乡镇财务相关部门要充分了解国家税收政策，提升部分地方特色项目，强化管理，全面发展，在地方项目规模化方面优势突出。乡镇财务部门应建立管理机制，以保障资金运用与配置有序开展，确保资金运用合理。乡镇财务人员也要重视财务资金运用效果，把有限资金运用到重大工程上，利用资金的再增值作用，为乡镇的基础设施建设提供强有力的经济支撑，在带动乡镇的经济快速发展的同时，乡镇的财务管理人员也要将自己的财务知识传播开来，为大面积的乡村税务的实施奠定坚实的基层保障［13-15］。

4 结语

文章主要列举了乡镇财政收入中多个难以解决的问题及有待完善之处，以此为乡镇政府增加收入、降低开支提供建议。尽管我国乡镇财政税收存在很多问题，但只要能进行科学管理和监督，必能解决财政问题。不难看出，要想全面增加税收以及提高税收能力，并非一蹴而就，身为乡镇财政所从业人员，以后还会遇到更多难题，唯有乡镇领导及财政员工都努力工作、积极合作，才能做到乡镇发展与乡镇财政税收齐头并进。

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