碳达峰、碳中和目标下的中国环境规制体系：现状与未来

曾昉 陆丽琨

摘 要：在环境规制体系中，二氧化碳等温室气体排放属于大气治理的一个重要分类。2020年，习近平总书记提出的碳达峰、碳中和目标将碳排放控制推向新高度，这对中国环境治理提出了更高要求。文章通过梳理碳达峰、碳中和的政策法规，回顾中国环境规制和碳减排的发展历程发现，缺乏低碳发展的环境立法、地方政府无长期治理动力、环境规制的类型单一、协作治理封闭是当前环境规制体系面临的主要挑战，基于以上问题，提出了碳达峰、碳中和目标下环境规制体系的完善路径。

关键词：碳达峰；碳中和；环境规制

中图分类号：F812.42;F426.2 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2024）16-0001-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.16.001

1 引言

2021年正值“十四五”规划的开局之年，也是碳达峰、碳中和目标元年。在2020年9月第75届联合国大会上，习近平总书记向世界做出庄严承诺：中国力争2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和。随后，党的十九届五中全会提出在“十四五”规划期间，降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制订2030年前碳排放达峰行动方案，2021年“两会”，碳达峰、碳中和正式写入政府工作报告。碳达峰、碳中和目标是世界各国应对全球气候变化的重要途径，其实现的关键在于对二氧化碳的控制排放，要实现碳中和终极目标，首要前提是先达到碳达峰。作为全球最大的发展中国家，中国的碳达峰、碳中和承诺引发了世界各国的广泛关注，该目标的实现对于全球减排作用不言而喻。文章基于相关法规政策，并回顾中国环境规制的发展历程及其面临的挑战，提出了对碳达峰、碳中和目标下的环境规制体系的完善路径，以期提供政策启示。

2 碳达峰、碳中和目标的法规政策响应

在习近平总书记提出碳达峰、碳中和目标以后，中央和地方政府开始密集出台政策文件进行响应。国务院办公厅于2020年11月、12月连续发布《新能源汽车产业发展规划（2021—2035）》和《新时代的中国能源发展》白皮书，分别就提升能源利用效率、构建清洁能源供应体系和促进汽车产业绿色发展转型做出指示；2021年3月，国务院出台《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，分别对绿色低碳循环发展的生产体系、流通体系和消费体系做出部署，并对基础设施绿色升级和绿色技术创新等方面提出了更高要求，这些政策均为“双碳”目标的尽早实现提供了有力支撑。除此之外，央行、科技部、住建部、生态环境部等有关部门也对各自领域做出政策响应，其中，生态环境部2020年12月通过的《碳排放权交易管理办法（试行）》，对全国碳排放配额分配和清缴，碳排放权登记、交易、结算，温室气体排放报告与核查等活动制定了具体要求，此举对控制中国碳排放总量和实现绿色生产转型具有深远意义。

在地方上，目前全国已有80多个低碳试点城市研究提出达峰目标，地方省、自治区、直辖市将碳达峰目标确立为当前和未来的一项重点工作。例如，北京市提出在“十四五”时期，为应对气候变化做出北京示范，加强细颗粒物、臭氧、温室气体协同控制，突出碳排放强度和总量“双控”，明确碳中和时间表和路线图；浙江省提出启动碳达峰行动，大力调整能源结构、产业结构和运输结构，非化石能源占一次能源比重提高到20.8%，煤电装机占比下降2个百分点，加快淘汰落后和过剩产能，腾出用能空间180万吨标煤，加快推进碳排放权交易试点；广东省提出建立用能预算管理制度，严控新上高耗能项目，制定更严格的环保、能耗标准，全面推进有色、建材、陶瓷、纺织印染、造纸等传统制造业绿色化、低碳化改造。

3 中国的环境规制发展与碳排放治理

在传统环境规制体系中，二氧化碳等温室气体排放属于大气治理政策的重要分类。按照环境治理内容，除大气环境治理以外，目前还包括水污染、土壤污染、固体废物污染等。在新中国成立初期，为促进经济社会的快速发展，中国政府制定了以工业化为主导的发展战略，实行以资源消耗和环境破坏为代价的粗放型增长方式。20世纪七八十年代，这种经济增长方式对环境造成的破坏开始逐步显现，政府相继出台环境保护法律法规进行控制。进入21世纪，随着改革开放的深入推进和工业化、城镇化的进度加快，中国经济总量持续扩大，逐步成为世界第二大经济体，但GDP高速增长的同时政府面临的环保压力也越来越大。党的十六大以后，中央提出“科学发展观”和“人与自然和谐相处”的要求，把环境友好型社会纳入国民经济发展当中，随后，在党的十七大中，生态文明建设战略开始深入人心。这一时期，中央先后出台了《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国清洁生产促进法》和《中华人民共和国循环经济促进法》补缺相关环境法律法规的不足，并对《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律进行了修订完善，改变了过去“先污染后治理”模式，更加强调从源头上控制污染。2012年，党的十八大把环境治理问题上升到国家战略层面，将生态文明建设并列于经济、政治、文化、社会建设，提出坚持节约优先、保护优先和自然恢复为主的方针。2014年，《中华人民共和国环境保护法》重新修订，基于生态文明建设、可持续发展、综合治理等理念的顶层设计正式发布，明确保护环境是国家的基本国策。

二氧化碳控制属于中国环境规制体系中的大气治理方向。2007年，中央开始成立由国务院总理任组长的应对气候变化及节能减排领导小组，专门负责协调、制定与气候变化有关的政策和措施，根据要求，各级地方政府在省级发展改革委成立了应对气候变化处，具体负责所辖省内气候变化和温室气体排放活动的管理。2009年，国务院将“2020年单位国内生产总值二氧化碳比2005年下降40%～45%”作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划（2018年提前实现）［1］。在“十二五”规划期间，中央及地方也陆续出台了一系列政策和法规，用于指导和规范全国和各地的减排及节能工作。目前，中国碳排放规制主要采取命令控制和市场交易类型相结合的方式。首先，在行政命令层面，明确2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放需要比2010年下降17%的目标，中央为每个地方制定具体任务，地方各级人民政府对本行政区域内控制温室气体排放工作负总责，政府主要领导是第一责任人。其次，在市场交易层面，从2010年试点工作开始，逐步建立起自愿减排机制和碳排放交易制度，全国经过多年碳市场基础建设、模拟运行后，现已着手准备启动配额现货交易。

在现有环境规制体系下，碳达峰和碳中和目标与我国中长期发展规划和环境保护战略不谋而合，其最终方向均是减少温室气体排放，改善生态环境，要实现碳达峰和碳中和目标，需要在现有基础上继续深入完善环境规制体系，扩展多元化的治理方式。目前，我国已有30多部与环境污染防治、碳排放和生态文明建设相关的法律法规，通过多年耕耘，现已取得了一些值得肯定的成效，但面临新时代的环境污染治理，形势仍然不容乐观。一方面，碳达峰、碳中和目标以及“十四五”规划纲要等相关硬性指标给环境治理带来了更大压力，提出了更高要求；另一方面，现有环境规制政策法规并没有随着立法数量的增多而得到相应的改善，部分政策落实有待继续优化。因此，为了有效应对现实和未来的环境问题，有必要对当代中国环境规制现实问题进行深入思考和完善，从而为碳达峰、碳中和目标奠定坚实的制度基础。

4 碳达峰、碳中和目标下环境规制体系面临的问题与挑战

4.1 低碳发展的环境立法还需要完善

低碳发展已经成为世界各国发展的主流趋势，在碳达峰、碳中和目标下，有效降低温室气体排放需要权威的法律支撑。在中国，目前与低碳发展相关的法律为《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国大气污染防治法》，但这两部法律对碳排放及低碳发展仅起间接作用，尚未直接针对二氧化碳排放做出相应调整，个别规章制度也未对低碳发展的理念、行为或方式等进行跟进。对于碳排放控制，中国主要依靠中央政府出台政策条例进行规制，地方政府再根据指示和实际情况进行调整，缺乏统一的法规章程。从国外经验来看，现已有不少国家出台温室气体排放的法律，如英国的《气候变化法》、德国的《二氧化碳捕捉与封存计划示范法》、韩国的《低碳绿色发展基本法》等，因此立法不够全面的还需要更加重视。此外，该现象也反映了中国环境法律法规的一个滞后性问题，由于过去只专注环境大气等污染防治，并未考虑随着社会发展而产生的新情况，在现有的环境保护法和大气污染防治法中未及时更新碳排放控制的相关内容，还需要专门针对碳排放规定进行完善补充。

4.2 地方政府缺乏长期治理动力

在环境规制发展历史及现状来看，我国政府主要采取政策和法律两种手段进行污染防治。在应对类似碳达峰、碳排放等气候变化新问题时，主要使用政策措施加以约束，相较环境立法，行政政策具备时效性和针对性，能弥补法律滞后的不足。由于政治体制特点，中国自上而下的行政命令有益于环境规制政策法规的全面铺展，但也容易造成“一刀切”问题，忽略地方政府的具体情况。尽管全国已有80多个低碳试点城市研究提出碳达峰目标，并确定未来工作重点，但在响应中央政策文件的同时，大都缺乏具体的实施行动计划。此外，由于碳排放控制等环境治理属于公共领域，容易带来“公地悲剧”问题，各地政府作为环境规制的具体执行者，如何使其保持长期治理动力还需要在顶层设计层面进行考虑。

4.3 环境规制的工具类型还需要补充

如前文所述，环境规制工具包括行政命令型工具、市场型工具、自愿型工具三种。这三种方式各具自身特点，命令型工具带有强制性，但实施过程较容易，规制客体只需被动执行一个统一的技术标准；市场型工具通过税收、排污费、交易许可证等机制，使排污者不仅要支付减排的成本，还需要支付税收，但有较高试错成本；自愿型工具是通过公众参与或公益组织来影响社会的环境治理绩效。目前，在中国碳排放控制管理中，除国家出台政策法规以外，还采取了碳排放权交易市场作为补充，市场型工具的结合有益于实现“碳达峰”“碳中和”目标。但是，仅靠政府部门单方面采取措施和搭建平台进行推动仍然不够。传统环境经济学认为，环境问题的产生根源于市场机制在环境资源配置问题上存在失灵问题，而失灵原因在于环境污染造成的收益由污染主体者独享，因此污染排放者需要承担更多成本，二氧化碳控制并非典型环境污染治理，除了对高排放对象收取额外费用以外，与企业、公众也息息相关，如何有效调动全社会实现碳达峰和碳中和，还需要在已有工具类型上进行扩展，这也可以对现有环境规制体系进行补充。

4.4 环境规制的横向协作治理封闭

公共治理包括纵向协作治理与横向协作治理。纵向协作治理强调部门上下级关系的运作，而横向协作治理强调部门之间的交流沟通，鼓励公共管理与服务机构共同完成目标而展开跨部门协作。在环境治理过程中，大部分政府政策都由上级下达，下级负责执行，这种长期纵向合作关系导致了我国的环境规制较为封闭，缺乏良好的横向沟通。在现有环境规制体系下，地方政府是信息资源获取的一手平台，是实际法规政策的决策主体，在碳达峰、碳中和共同目标下，更需要打破部门之间的封闭状态。另外，碳排放控制涉及多种产业的未来发展方向，农业、工业和服务业的二氧化碳排放均需要在已有基础上进行控制，例如在农业部门，控制畜禽养殖的温室气体排放是未来农业环境规制重点。而在工业部门，能源、汽车制造也是温室气体控制的重要部分，产业发展具有集聚和跨行政边界的特点，如何实现产业跨地区、跨部门的联动协作是环境规制持续深化面临的挑战。

5 碳达峰、碳中和目标下环境规制体系的完善路径

5.1 完善温室气体排放的环境立法

近年来，欧美各国为有效保护生态环境和应对环境挑战，纷纷制定了新的环境保护法律法规，并在原法律中融入了气候变化等内容，将此上升到宪法层面。低碳发展、可持续发展的环境保护观念得以广泛运用。英国于2008年通过的《气候变化法案》，使其率先成为世界上第一个针对减少温室气体排放、适应气候变化问题，拥有法律约束力的长期构架的国家。相较于导向性的环境政策，法律更具备强制力和约束力，包括条例、指令、决定等内容。参考国际经验的做法，我国还需要在碳排放领域完善相关环境立法。一方面，需要在现有环境保护法和大气污染防治法中加入二氧化碳等温室气体排放控制的相关内容，在污染防治的基础上增加低碳发展的理念，以适应全球气候变化；另一方面，可以建立专门碳排放、温室气体排放的法律法规，将碳达峰、碳中和作为纲领目标，构建控制温室气体排放的框架，并进行制度创新，使环境规制不过分依赖政府政策文件，与法律工具的结合并用也可以对现有体系进行一定补充，在环境治理领域发挥更大效用。

5.2 优化地方政府行为的协调效应

第二代环境联邦主义理论提出，环境规制的重心应从中央政府向地方政府转移，地方政府具有信息优势，会根据其辖区的具体情况和当地居民偏好提供更有效的环境保护管理，然而，分权制度下出于利益竞争和“搭便车”动机，地方政府会忽视其行为对相邻区域的损害，形成“逐底竞争”。2008年，国家环保部成立［2］，“十一五”规划开始不断加强对地方政府环境绩效考核，如实行环境考核“一票否决制”、领导干部生态环境破坏的终身追责制等。2015年，环境规制由事后治理转为源头预防为重，中央环境考核逻辑对地方政府的环境生态观及环境治理力度产生了重要影响，更加注重民生和社会问题。参照已有做法，要实现碳达峰、碳中和目标，中央政府可以采取同样方式进行推动，但是，在过程中也需要让地方政府的环保工作保持一定弹性，在具体减排方案上要做更多科学论证，结合辖区情况让方案实际可操作可实现，防止政策走偏，空喊口号。另外，除了落实责任追究制度以外，可以相应提高官员激励水平，增加温室气体排放或环境保护的考核权重，鼓励地方转变经济增长方式，尽快向绿色发展转型。

5.3 扩展多元化的环境规制工具

一个多样性的环境规制体系离不开多种手段的相互配合，传统行政命令型工具虽然执行效率高，但也存在缺乏灵活性、隐形管制成本较高的不足。在面对环境规制政策时，企业通常会在一段时间加大生产投入，增加环境污染处理成本，在一定程度上改变市场供需，此时运用经济手段进行调节是非常有必要的，由于生产规模不同，碳排放总量存在差异，碳排放交易可以让高排放企业付出更多代价，迫使他们生产更多清洁产品，这也是我国目前迫切构建碳排放权交易市场的主要原因。征收税费和进行补贴也是环境规制的常用市场工具，设立专门税种、提高排污税可以使超过排放标准的企业为自身产生的外部不经济行为付出代价，反之，通过补贴手段可以鼓励企业向清洁化转型，促进新能源利用。除此之外，环境规制还需要自愿型的第三方公众参与，社会的环保意识可以在国家政策导向基础上形成，公众参与碳达峰、碳中和目标可以调动全社会减少温室气体排放，使环境规制政策法规实施更加顺利，政府部门可以更多倾听公众对于碳减排目标的看法意见，营造多方沟通交流机会。

5.4 加强跨部门、跨产业协同治理

跨部门协同治理是中国推进治理体系行政改革的重要内容，这种治理模式是解决公共问题最有效的手段之一。通常，环境污染或温室气体排放涉及多个部门，而且目标难度往往都较高，而跨部门协同治理可以整合多方资源，通过组织协调实现能力互补，以更高效率达到目标要求。从分工来看，碳达峰和碳中和的实现并非生态环境一个部门的任务，该目标的达成需要其他相关部门全力支持协作，将碳达峰和碳中和看作全社会的努力方向，充分发挥各部门优势协作控制碳排放。另外，重视跨产业协同治理，产业跨区域整合和产业深度融合已成为当今经济发展的主流趋势，这也为气候环境治理提供了有利条件，政府部门可以有意识将产业边界进行有效融合，厘清农业、工业和服务业碳排放的主要来源，让经济活动的利益相关者积极参与减排行动，打破单一产业的治理困境，分享不同领域的减排经验，形成良性互动与影响。

参考文献：

［1］国务院.新闻办就《中国应对气候变化的政策与行动2019年度报告》有关情况举行发布会［EB/OL］.［2019-11-27］.https：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/27/content_5456146.htm.

［2］全国人民代表大会.国务院机构改革方案［EB/OL］.［2008-03-27］.http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/dbdh/11/2008-03/27/content_1449760.htm.

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