我国应急物资储备的政策变迁及内在逻辑

马树文 陈红喜 冯雨

摘 要：我国在积极应对各种灾害事故的过程中逐步建立和完善了应急物资储备政策，创新性地以间断—均衡理论为基础有机嵌入政策范式模型来构建综合分析框架，将新中国成立以来的应急物资储备政策演变划分为了三个间断点和四个均衡期。研究发现，我国应急物资储备政策演变表现出了“间断—均衡”模型的非线性变迁特征，提出决策层价值观念转变和突发焦点事件所驱动的总体性政策目标的变革，结合政策图景与政策场域的互动作用，从根本上推动了应急物资储备政策的间断—均衡转换。

关键词：应急物资储备；间断—均衡理论；政策范式；政策变迁

中图分类号：D035文献標识码：A文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）02 — ００63 — ０９

一、问题提出

随着我国现代化建设的进程不断加快，工业化和城市化进程持续推进，人口、生产、环境要素更加集聚，生产生活空间紧密关联，灾害事故发生的隐蔽性、复杂性、耦合性进一步增加，风险防范和应急处置的工作难度不断加大，应急物资保障体系面临严峻挑战。2020年2月中央全面深化改革委员会第十二次会议，习近平总书记在发表重要讲话时强调，要健全统一的应急物资保障体系，确保应急物资保障有序有力。

应急物资储备的建设与管理作为一项涉及多元主体、要素、环节的复杂工程，需要各环节协同配合，迅速有效地响应重大突发事件救援救助物资调配，最大程度发挥我国重大应急响应机制的作用。改革开放后，根据我国灾害事故特征和应急工作需要，逐步建立了中央及地方各级应急物资储备库以及应急物资采购和储备制度，基本上有力应对了1998年长江流域特大洪涝，2008年南方部分地区特大低温雨雪冰冻灾害，2008年汶川地震、2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害等一系列重特大灾害事故。

然而，我国在应对各类突发事件的过程中，也暴露出应急物资储备保障与管理中的许多突出问题。2008年的汶川大地震是新中国成立以来抢险救援难度最大的一次地震灾害，地震造成大量人员伤亡和财产损失，受灾总人口达到4625.6万人。由于灾害的破坏性史无前例加之应急救灾物资储备建设还处于初步阶段，致使震后各类急需保障物资的数量严重不足。据相关统计数据显示，当时全国所有中央级救灾物资储备库总共储备了约18万帐篷均被调空，然而仅绵阳一市，安置受灾群众就需要帐篷至少60万顶①，物资储备数量与安置灾民所需数量相差甚远。另外由于各类救灾物资实行的是多部门管理体制，导致救灾过程中救灾物资需求信息传递速度慢、物资供应调度困难、救灾物资运输车辆需求大、运输时间长，极大地影响了救灾工作的时效。在2019年新冠肺炎疫情防爆发初期，因应急物资调配无法满足需求，导致物资在采购、收储、分拨、配送等应急处置中无法做到精准匹配和迅速发放，运行管理机制的供需匹配、环节衔接、资源配置等结构被打乱，应急物资管理一度处于分散无序的状态，凸显了资源配置与使用长期不合理的问题，从而降低应急响应效率，阻碍疫情有效控制。

上述情形充分反映出了我国应急物资管理体制、机制、落实方面等深层次的问题：包括应急物资管理体制整体效能无法有效发挥，各部门间的工作联动机制尚未理清，专项法律法规和应急预案支撑不足，以及应急物资储备结构布局与受灾区域严重程度倒挂，地方储备能力不足等亟待解决的突出问题和隐患。因此，应急物资储备建设与发展仍然任重道远。基于此，本文试图通过梳理新中国成立以来我国应急物资储备政策变迁，回顾我国应急储备政策与实践的主要发展阶段和历程，进而提炼总结应急物资储备建设与发展中的一般规律与演进趋势，探析应急储备发展的内在逻辑，为未来应急物资储备事业发展研究奠定基础。

二、基础理论与分析框架

本文所研究的应急物资概念是由《应急物资分类及编码》（GB/T38565-2020）②所界定的，即“应急物资（emergency supplies）是指为应对严重自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发公共事件应急全过程中所必需的物资保障”。结合标准化概念以及政策实践的总结，应急物资储备即指政府为应对突发公共事件，事先以多种方式对各种保障性物资进行采购和存储，包括通用物资和专用物资，以备紧急时调拨和使用，进而提升突发事件的应急保障能力。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，“应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度”。因而，作为一项组织性协同性要求较高的应急管理活动，应急物资储备面向对象广泛、环节较多、涉及部门和主体众多。

本文以间断—均衡理论作为基础构建分析框架。“间断—均衡”概念最初发源于生物学学科领域，后由美国学者鲍姆加特纳（Baumgartner）和琼斯（Jones）于1990年代引入公共管理领域③。该理论以构建政策场域（Policy Image）与政策图景（Policy Venue）作为基础的激励和约束机制，通过政策场域与政策图景之间的互动与“摩擦”（Friction）来推动政策议程的建立与政策变迁。政策场域是实现政策议定的权威性领域集合，分为总体性政治系统和政策子系统，前者主要由国家领导集体、政党以及有影响力的政治组织等组成，一定程度上主导政治议程，后者则由专门处理政策领域具体议题的系统构成。政策图景是指公众、媒体、社会组织等群体对于一项政策的普遍认知，即政策是如何被公众、媒体、行业组织等社会阶层所接触、感知、理解和讨论的，其理解与互动过程与一国政治环境和政策话语体系的运行方式高度相关。公共政策由政策场域基于相应的政策图景制定，政策场域在议程初期将政策制定限定在一定的范围之内，因而相对封闭的政策场域加上正面的政策图景则有利于形成政策垄断，表现为政策均衡状态。当面临决策层价值理念转变或是焦点突发事件产生，均可能促使政策相关制定和影响主体借助趋势推动政策场域发生变动，若现行政策能够有效解决该事件，在负反馈机制的纠正下，政策将通过不断调试进行渐进式演变；如果现行政策无法对该焦点事件进行有效处置，在负面的政策图景催化下，政策的垄断局面将会瓦解，新议程的启动将会推动形成政策场域重组，非线性发展的政策间断就会出现。

近些年来，国内学者也逐渐将该理论应用于应急管理［8］、科技创新［10］、公共卫生［12］等领域的政策分析，并结合中国情景进行了适用性分析与修正。经过对相关研究文献梳理发现，有学者指出，间断—均衡理论更多聚焦于“如何变”，即政策形成均衡或间断状态的演变过程及变化过程中各要素间的互动关系，但缺少对于政策变迁节点的准确判断与把握，未能进一步解释关于价值理念、政策场域等在政策运行链条中的作用机制，即未能充分回应“何时变”“为何变”的问题，因而本文提出了以“间断—均衡”理论为基础融合政策范式的综合分析框架。

政策范式是霍尔（Hall）于1993年提出的政策分析概念④ ，试图以政策主体的角色及其价值理念的驱动作用作为切入点来研究政策变迁过程。霍尔总结并提炼出政策总体性目标、政策手段和工具以及精准设置三项变量作为政策范式的核心观测指标，并根据其变化推演出了三种变迁类型（见表1）。

间断—均衡理论和政策范式对于政策演变存在间断与均衡状态转换上的共通性，促使二者能够在政策变迁的分析中融合互补，使得对政策变迁作用机制和运行原理的把握更具广度和深度。就我国的政治实践而言，总体性政策目标由党中央最高决策集体为代表的宏观政治系统制定，政策执行子系统以总体性政策目标为指引推动建立具体的政策方案开发完善政策手段并延伸落实精准设置。当焦点事件发生或领导层核心价值理念转变时，均有可能打破原有政策范式的连续性，促使适应当前时期需要的新的政策总体性目标逐渐出台，新的政策范式产生并逐渐成型，政策再次实现均衡。分析可知，由核心决策层或领导层价值理念的转变和焦点事件的出现所单独或共同催化驱动下的总体性政策目标应被视为政策范式转变的关键信号，也是判断政策节点的重要依据。

因此，本文致力于梳理新中国成立以来国家应急物资储备的政策变迁历程，提炼归纳应急物资储备政策变迁的演变机制与内在逻辑，融合构建有效解释“如何变”间断—均衡理论的政策场域与政策图景分析和阐述“何时变”“为何变”的政策范式价值理念分析、政策总目标，提供应急物资储备政策变迁的完整分析框架（见图1）。

三、框架验证：我国应急物资储备政策变迁

由于应急物资储备本身在不同历史时期的称谓以及内涵和外延所指均有所不同，且应急管理的范围也在不断扩展，因此本文将以应对处置自然灾害风险的应急物资储备与保障作为核心切入点，选择新中国成立以来的职能主管部门包括国家物资储备局、民政部、应急管理部、粮食和物资储备局等国家机构及其相应的政策文本、政策措施作为分析对象，依据政策总体性目标、重大焦点事件的触发机制，以及作用于政策场域和政策图景的变化特征来进行应急物资储备政策的阶段划分。

（一）均衡期：“备战备荒”政策图景下推进战略物资储备先行的摸索阶段（1949——1977年）

我國的物资储备事业，早在新中国成立以前就有了初步基础。在解放战争时期，解放较早的东北地区，由东北行政委员会财政委员会物资处统一管理、储备战争和生产建设所需物资，使得新中国的物资储备事业具备了一定基础。新中国成立后，党和政府一直高度重视物资管理工作。1950年，政务院发布《关于清理调配全国仓库物资的决定》，并决定：“全国各地区各部门所有接管的仓库及各企业各部门自备的仓库，一律加以彻底清查”，“决定成立全国仓库物资清理调配委员会，分设军事系统仓库与非军事系统仓库两部门，在全国仓库物资清理调配委员会统一领导之下进行工作”，随后各大行政区相继成立了物资储备部门处理物资统筹调配事务。1951年，为加强仓储物资的处理调配工作，财政部成立了物资管理总局。1952年9月，全国第二次物资会议正式提出要建立国家物资储备局。1953年1月，政务院批准：“同意将中央财政部物资管理总局改为国家物资储备局，划归中财委直接领导，原各大区物资管理局改为国家物资储备局大区分局”。从此，我国建立了专门致力于管理国家物资储备的职能机构，国家物资储备建设工作开始起步。可以看出，此时的物资储备工作重心主要是围绕整顿经济、维持战备等目标展开的。

与此同时，在应急救灾物资储备方面，受限于当时的较低经济社会发展水平，相关工作一直未见起色。这一时期主要由内务部负责救灾扶助工作，其应对突发灾害事故的方式主要还是依赖地方生产自救以及政府临时调拨等方式。1952年5月，内务部发布的《关于生产救灾工作领导方法的几项指示》中提出，“灾区的各级人民政府及人民团体要把生产救灾作为工作的中心”。1953年5月发布的《政务院关于加强增产粮食和救灾工作的指示》中也明确指出“必须有一定的粮食储备，以应付可能发生的困难”。1957年9月发布的《国务院关于进一步做好救灾工作的决定》亦指出，“救灾工作也要通过发展农业生产来结合进行”。可以看出，此时中央和地方政府均未能建立救灾应急物资储备，政策措施还远未能延伸到这一领域。

这一政策差距的形成，主要是由于这一时期的物资储备工作是立足于严峻的国内国际形势，突出维护新生政权的政治安全以及保证周边军事安全，以服务计划经济建设和备战备荒需要为主要政策目标来展开的。具体而言，战略物资储备选定标准多取决于国内国际资源可得性、经济发展和军事需要等，包括粮食、水电气、石油大宗商品等关乎国计民生的各类能源资源。因此，这一时期物资储备以战略物资储备为主要政策内容，在相关政策指导下形成了较为封闭的政策场域并不断推进。整个政策议程中还未出现关于救灾等方面的应急物资储备政策，因此应急物资储备建设工作还未能真正实现起步。

（二）间断点：改革开放下的重大转折（1978年）

1978年，党的十一届三中全会作出了实行改革开放的重大决策，确定把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，确立了以“经济建设为中心”的基本路线，这场由核心决策层价值观念转变而引领的变革使得我国的政策总体性目标发生了根本性的改变。以十一届三中全会为开端，开始了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折，走上了实现社会主义现代化的新道路。

从国际环境来看，和平与发展逐渐成为世界主题，西方国家在经历70年代的“滞涨”经济危机后，迫切需要寻找新的市场，中国获得了较好的外部发展环境。这一时期关于国家战略物资储备的关注度也在下降，对于国家物资储备的重点逐渐转向助力经济建设，保障和发展民生事业，因而对于物资储备的作用、方式、功能等出现调整，政策开始出现间断式变迁发展，救灾物资储备建设在救灾减灾工作中的重要性也不断提升，相关政策议程持续涌现。

（三）均衡期：“以经济建设为中心”政策图景下的救灾与储备同步发展的恢复阶段（1979——1997年）

1978 年北方旱灾是我国改革开放后面临的第一次重大自然灾害。这次旱灾造成全国连续6年大旱一直持续到1983年，考验着我国刚刚恢复后的应急救灾储备事业。

这一时期，应急救灾救济的职责移交到了民政部、财政部等部委。在政策发布方面，1981年2月，国务院转发《关于进一步加强生产救灾工作的报告》等救灾指导文件，指出“生产救灾工作的任务仍很艰巨繁重”。强调要认真贯彻党的十一届三中全会以来制定的各项政策，坚持以生产自救为主，国家救济为辅，组织领导广大群众的干部同灾害进行顽强斗争并指导物资救助工作。相关政策文件的出台表明初期的应急救助工作在总体上还是延续了上一阶段的思路方法，政府救济的力量逐渐增强。在组织建设方面，中央层面设有国家减灾委员会、国家防汛抗旱总指挥部等部门议事协调机构推进相关应急处置工作的有效推进。

可以看出，在以经济建设为中心的政策总体导向下，针对民众救灾救助的工作有序开展起来，相关的政策措施与组织制度逐步建立［3］。但是，以救灾救助为核心的应急物资储备制度仍未能有效建立起来，实际工作中只能依靠国家临时组织抽调相关物资力量投入受灾地区开展应急救助，并且在很大程度上还需要依靠民眾自救互助，应急物资储备与保障的力量相对薄弱，新政策图景和政策场域的形成存在一定的迟滞性。

此后，接连发生的1991年和1994年南方水灾，使得大量受灾群众的临时安置和生活保障成为十分棘手的问题，灾难造成大量民众无家可归，对帐篷、棉被、食品等生活保障类物资形成巨大需求。此后，民政部着手建立救灾物资储备体系，组织研制了救灾帐篷，并开始下单委托指定工厂进行生产。同时为强化防汛物资储备管理，1995年9月，财政部、水利部、国家防汛抗旱总指挥部联合发布《中央级防汛物资储备及其经费管理办法》，对中央级防汛抢险物资储备的部门分工、职责划分、物资储备品种、定额和管理方式以及经费等均作出了明确规定。1996年4月，为进一步落实《管理办法》，国家防汛抗旱总指挥部发布了《中央级防汛物资储备管理细则》，建立了从购置、验收入库、储存与管理以及报废等整个环节的实施办法，为中央救灾物资储备制度的建立奠定了基础。在各类突发灾害事件的催化作用下，应急救灾与物资储备的相关政策文件及措施不断出台，政策精准设置持续落实，促使这一时期的政策图景与政策场域朝着结构化和制度化的方向发展。

（四）间断点：张北地震后制度化建设的起点（1998年）

1998年1月，河北省张北地区发生了里氏6.2级地震，造成49人死亡、362人重伤、11077人轻伤，10万多间屋舍毁于一旦，经济损失约8.36亿元。此次突发灾害造成的影响广泛深远，其作为突发事件成为推动救灾物资储备工作迈向制度化的关键节点，应急救灾物资与储备的政策执行系统开始加快建设步伐。

此后，应急救灾物资储备的专项文件陆续推出，1998年7月，民政部、财政部发布《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》，明确了中央级救灾储备物资的暂定品种、经费以及职责分工，并指出将在我国东北、华北、华中、华南、西南、西北六个大区的中心城市设立8个代储点，由代储点所在省级民政厅（局）作为代储单位承担日常储备管理职责。由此，我国正式建立了以单、棉帐篷为核心应急物资的中央救灾物资储备制度，应急救灾物资的储备管理步入了制度化发展道路。

（五）均衡期：“以制度化发展为导向”政策图景下的集中发展阶段（1999——2012年）

进入21世纪，我国经济社会持续快速发展，人民生活水平不断提高。同时各类自然灾害时有发生，加之城市化、工业化进程不断加速，使得各类突发事件形成的综合风险不断累积，对我国经济社会的平稳发展构成威胁。这一时期内发生的诸如2008年南方冰冻雨雪灾害、汶川地震等罕见特大型突发事件都对我国应急管理及应急物资储备工作提出了更高的要求，从而促使中央政府及相关职能部门加快应急物资储备与保障的制度化建设步伐。

为延续、完善前一阶段以制度化建设为导向的政策目标，将政策方针落到实处。2002年12月，民政部、财政部下发了《中央级救灾储备物资管理办法》，明确提出，中央级救灾储备物资是指专项用于紧急抢救转移安置灾民和安排灾民生活的各类物资，并对购置储备管理、调拨管理、使用和回收等环节作了详细规定，使其具备了相当的完整性和可操作性。该《办法》成为当时中央救灾储备物资最重要的法律依据，标志着我国真正建立起了中央救灾物资储备管理制度。此后，民政部又于2006年发布《中央级救灾物资储备库建设规划》，提升现有中央救灾物资储备库的规模水平，并西部地区新增2个储备库，对救灾物资储备建设工作做了总体规划和部署。

此外，基于专业灾种应急的物资储备政策措施也陆续出台。2004年12月，财政部、水利部发布《中央级防汛物资管理办法》，对1995年制定的《管理办法》进行了修订，着力突出保障应急需求原则，就防汛物资储备定额、品种和方式、储备管理、物资调用、物资购置费和储备管理费等环节均作出了明确规定，使得中央防汛物资储备政策得到了进一步的扩展和延伸。2011年9月，依据最新出台的《中华人民共和国防汛条例》《中华人民共和国抗旱条例》等有关法规，财政部、水利部联合发布了《中央防汛抗旱物资储备管理办法》，进而在储备物资管理层面实现对防汛和抗旱应急保障功能的有效整合，进一步推进应急物资储备工作统一管理。

值得一提的是，这一时期以应对自然灾害为主的应急物资储备与保障是以灾种和救灾功能作为划分标准开展各自建设的。民政部主要负责各类灾害发生后灾民临时安置与基本生活保障类物资的储备管理，其物资应急功能具有一定的通用性，而水利部等部门则主要负责防洪抗旱类的专用应急物资储备，国务院抗震救灾指挥部统筹负责地质灾害类应急物资储备工作，进而在国务院应急管理办公室统筹协调的基础上在不同灾害以及应对灾情的不同环节上发挥着作用。

在完善政策精准设置方面，为加强和规范救灾物资储备库建设，民政部于2008 年6月，编制《救灾物资储备库建设标准》，成为民政救灾应急领域第一个基础服务设施建设标准，明确指出“是救灾物资储备库项目决策和合理确定项目建设水平的全国统一标准”。2009年10月，民政部发布《关于加强救灾应急体系建设的指导意见》提出，“未来一段时期的工作目标是建成布局合理、品种齐备、数量充足、管理规范的救灾物资储备系统”。在加强中央层面建设的同时，也开展了对省市层面应急物资储备建设的布局安排，推动全国应急救灾物资储备网络初步形成。

这一时期应急物资储备建设工作飞速发展，中央层面用于应急物资储备的财政资金不断增加，构建了具备核心支撑功能的中央级应急物资储备体系，并推动省市地方应急物资储备逐步发展，形成了覆盖全国的应急物资储备基本网络。这一时期的快速发展根源在于我国政府的应急管理工作在新的政策图景下，开启了以多灾种综合应急为核心的 “一案三制”制度建设新阶段［3］，应急储备作为应急管理工作的关键组成部分也走上了制度化发展的快车道。但仍应指出的是，此阶段的应急储备政策构建与实务工作大多是由某一主管部门牵头以应对单个灾种为目标、其他部门辅助的初级阶段，应急物资保障协同性较差，体系化水平较低，在实施应急救助与保障的效能上仍有许多不足。

（六）间断点：国家安全委员会成立后的整体变革（2013年）

党的十八大以来，为了推进国家治理体系和治理能力现代化，更好适应我国国家安全面临的新形势新任务，统筹加强对国家安全工作的领导。2013年11月，党的十八届三中全会提出“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”。随后，2014 年4月，习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议，首次提出总体国家安全观。通过对国家安全“五对关系”的统筹把握，确立了总体国家安全观在新时代国家安全工作中的指导地位。国家安全委员会的成立与总体国家安全观的提出，代表着最高决策层关于国家安全的核心价值理念发生了跨越式发展，使得国家安全与应急管理政策领域的总体性目标发生了根本性的变革，为我国应急储备体系的发展注入了强大的动力。因此，以国家安全委员会为核心的政策场域逐渐形成，基于总体国家安全观的新政策图景不断充实，必将推动涵盖各类突发事件的应急物资储备政策措施陆续出台，促使相关政策演进实现间断式发展。

（七）均衡期：“以总体国家安全观为指引”政策图景下构建大物资储备格局的完善阶段（2014至今）

这一阶段前期，政策执行系统还处在适应调整阶段，因此许多政策措施与布局仍在延续单灾种应对的思路，存在一定的政策滞后性。初期政策落实举措包括，2014年4月，民政部印发《救灾应急工作规程》明确在不同等级灾害下应急响应环节的流程规定。2014年10月，民政部、财政部对《中央救灾物资储备管理办法》进行了修订，对相关规定做了进一步规范。2015年8月，民政部等九部门联合印发《关于加强自然灾害救助物资储备体系建设的指导意见》着力构建“中央—省—市—县—乡”纵向衔接、横向支撑的五级应急救灾物资储备体系。

此阶段的政策措施虽然在陆续出台，但其政策导向仍呈现出明显的部门化倾向，横向协同水平较低，还未能真正贯彻落实总体国家安全观的宗旨要义，仍然是在以往民政主导、专业对口负责的行政组织结构中去强化政策措施，相关政策效能往往因为协作成本较高而无法充分发挥出来，亟须通过新的组织结构调整来引领新政策推行。

为落实总体国家安全观发展需要，提高国家应急管理能力和水平，提高防灾减灾救灾能力，并加强国家储备的统筹规划，进而提升国家储备应对突发事件的能力。2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会批准的 《国务院机构改革方案》，通过整合安监、消防、民政等九个部委以及四个国家层面协调指挥机构的相关职责，组建应急管理部，统一负责安全生产、防灾减灾救灾相关职能并统筹应急力量建设和物资储备建设工作。新组建国家粮食和物资储备局，整合民政、发改、能源、商务以及原国家粮食局的相关职责，组织实施国家战略和应急储备物资的收储、轮换、日常管理等，力图实现国家物资储备战略和应急功能的整体化管理。同时，两部门在职责衔接上明确，应急管理部负责提出中央救灾物资的储备需求和动用决策，下达动用指令，国家粮食和物资储备局负责日常储备管理，根据应急管理部的动用指令按程序组织调出。

至此，通过改革机构设置，重组新建相关职能部门，应急物资储备为防范化解重特大安全风险的保障效能得以最大程度发挥出来。战略和应急物资储备作为保障总体国家安全观的强力支撑进行了有机整合，被赋予了更高的使命。通过对政府机构与职能的合并重组，厘清了政策场域的基本结构，我国进入了大安全大物资储备统一构建、统一管理的进程。

党的十九大以来，党中央、国务院高度重视应急物资储备体系建设，对加强应急物资储备保障体系建设提出明确要求。2020年2月，习近平总书记主持召开中央深改委第十二次会议，明确指出要“健全统一的应急物资保障体系”。2021年8月，中央深改委第十二次会议又突出强调“我国是大国，必须具备同大国地位相符的国家储备实力和应急能力”。来自最高决策层的指示与意见推动应急物资保障体系加速建设。

在具体的政策措施及工具方面，以应急管理部为牵头，集中组织编制发布了一批有关加强应急物资储备与保障的规划文件，以此推动相关举措加快落实。2022年2月，国务院发布《“十四五”国家应急体系规划》，对“十四五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作进行全面部署。明确提出要“强化应急物资准备”，在此基础上从应急物资管理、物资实物储备、物资产能保障三个方面发力，提升应急物资储备保障能力。指出要“支持政企共建或委托企业代建应急物资储备库”。2022年5月，应急管理部发布《“十四五”应急管理标准化发展计划》，提及要加快制修订“应急装备标准，救灾和物资保障标准”等标准规范。此外，2023年2月，应急管理部牵头联合三部门发布《“十四五”应急物资保障规划》，对应急物资储备与保障能力建设进行专项规划。特别提出要“优化中央政府储备结构布局，整合中央应对重大自然灾害、事故灾难的各类应急物资储备，统一规划管理”，围绕体制机制法制、实物储备能力、产能保障能力、物资调配能力、信息化建设五个重点方向确定了主要任务目标。这一系列规范性文件更加明确了对应急物资储备的建设规划要求，绘制了未来一个时期内应急物资储备的总体规划与实践蓝图，在“总体国家安全观”的引领下，有关应急物资储备的政策文件不断出台，推动着政策不断向前演进。

四、分析探讨：应急储备政策变迁的内在逻辑

通过梳理新中国成立以来应急物资储备政策发展历程（见表2），可以看出，在应急物资储备领域，一方面最高决策集体价值观念转变会指引政策总体性目标变革造成政策间断进而创造新的政策图景与政策场域，另一方面特定时期的突发焦点事件也会成为改变现有决策路径创设新决策议程的触发器。在政策决议过程中，显现出以内部决策层理念转变引领演变的“自上而下”式和以外部突发焦点事件驱动演进的“自下而上”式两种互动作用模式。总的来说，其主体变迁逻辑主要表现在如下几个方面：

（一）决策层价值观念与焦点事件推动政策总体性目标变革

我国的政策议程中，总体性政治系统的主导性较强，一般是由党中央决策集体依据新时期新形势提出新的宏观指导思想，并通过党的政治会议以报告、决议等形式形成具有系统性的大政方针指引并重新确立该领域的总体性目标，进而由政策执行子系统通过贯彻领会其精神内涵来建立顶层政策架构，层层传导落实，形成“自上而下”的政策设计与建构路径，推动新的政策议程展开。同时，突发焦点事件的出现也能成为影响政策变迁的关键因素，尤其是以重特大事故灾害为代表的焦点事件能够在短时间内造成广泛的社会影响以及强烈的舆论波动，最终促使政府做出重大决策调整。

应急物资储备政策作为一项系统性工程，始终与国家政治进程和经济体制变革紧密关联，其总体性目标经历了两次重大变迁。1949年新中国建立后，我国应急物资储备的总体性目标是维护新生政权的稳定，确保政治安全。1978年，党中央做出了改革开放的战略决策，应急物资储备工作随即开始围绕“以经济建设为中心”的国家大政方针来展开，推动救灾与储备同步发展。1998年发生的张北地震，促使政府的总体性目标围绕制度化建设方向开展，开始针对应急物资储备领域进行制度化建设，通过专项文件来构建中央应急物资储备管理工作。此后2003年非典疫情、2008年的汶川地震，进一步加速了中央政府以制度化为导向的集中建设步伐。2013年，随着中央国家安全委员会的设立与“总体国家安全观”的提出，总体性目标转变为国家治理体系和治理能力现代化，构建战略和应急物资储备大一统的战略目标。在新的安全观指引下，应急物资储备工作的结构和功能不断完善，朝着总体化设计、整体化运行的方向持续发展。

（二）政策图景的激励

新中国成立以来，应急物资储备政策图景经历了“备战备荒”到“以经济建设为中心”再到“以制度化建设为导向”，最后是“以总体国家安全观为指引”构建大物资储备格局的长期演变进程。在应急物资储备政策变迁的过程中，政策图景受到包括国际政治经济格局、国家自身发展规律等内外部因素影响，持续打破政策均衡状态，推动政策变革发展。

新中国成立初期，新生政权面临着严峻的国内国际形势，经济上“一穷二白”人民白手起家。在此种背景下，超常规的外部因素促使国家物资储备主要用于备战备荒，确保政权安全稳定。1978年，改革开放前后，国际环境大为好转，和平与发展成为时代主题，因此在经济建设为主导思想的影响下，政府积极推动救灾与储备事业共同发展。1998年，张北地震造成的巨大社会反响，则从社会民生角度促使政府积极反思，推动中央层面的应急救灾储备工作走上制度化发展道路。2013年，习近平总书记立足新时代我国社会主要矛盾的本质特征，提出了总体国家安全观，推动谋划了“大安全大应急”格局下战略和应急物资储备保障整体推进，协同发展。

（三）政策场域的推动

我国的政策运行是植根于具备高度权威性的官方政治决策系统和政策执行系统的，具体而言，党中央作为政治决策系统的核心，在各项大政方针酝酿、起草、出台等环节均起着总揽全局的作用，国务院依据党中央的决策指示肩负起自身作为政策执行系统的主导落实责任，进而层层落实到地方各级党委政府，形成自上而下的政策场域。

新中国成立初期，应急物资储备的政策议定场域主要由党中央、政务院和直属的内务部、国家物资储备局构成，党中央对于国家储备问题的态度与认知直接决定其政策议程的节奏与进度，具备高度的政策封闭性，形成政策垄断。1978年，开始设立民政部，通过内设机构农村社会救济司、民政司等部门接管此前内务部关于救灾扶贫与应急物资储备相关职能，促使原先的政策场域被打破，应急物资储备政策进入了新阶段。1998年，民政部、财政部出台《关于建立中央级救灾物资储备制度的通知》等部门规章和规范性文件以及2007 年全国人大颁布施行的《中华人民共和国突发事件应对法》表明，越来越多的机构参与这一政策领域，共同构建应急物资储备的复杂政策体系。

2018年我国开始新一轮机构改革，新设立国家粮食和物资储备局开始统一负责组织实施国家战略和应急储备物资收储、轮换和日常管理。新组建应急管理部来整合优化应急力量和资源，统一管理以安全生产、自然灾害类突发事件应对为核心的应急管理体系建设。由此，二者作为新组建部门成为打破原有政策场域的主要力量，成为应急物资储备新政策场域的关键角色。这有助于推动形成从应对单一灾种向综合减灾转变的应急管理与储备支撑新格局，形成灾害风险整合式治理的新局面。可以预见的未来，党和国家也将秉持“人民至上”的安全观理念，推动政策场域朝着更加规范、高效与合理的方向发展。

五、结论

以新中国成立以来我国应急物资储备政策变迁历程为观察视角，运用间断—均衡理论结合政策范式所构建的分析框架开展探索性研究，旨在探析应急物资储备政策演进的间断均衡特征及其内在逻辑。研究发现：

1.在政策间断—均衡变换的非线性演进逻辑下，我国应急物资储备政策存在三次政策间断和四次政策均衡，政策变革模式与间断—均衡模型的逻辑具备高度一致性。有力验证了整合间断—均衡理论与政策范式的综合分析框架对于应急物资储备政策的解释力和适用性。

2. 在政策演变中，由最高决策层价值观念转变传导形成的特定时期政策总目标是推动发展的主导因素，从“维护新生政权稳定”到“改革开放”再到“国家治理体系和能力现代化”的总体性政策目标，推动实现了政策图景从“备战备荒”到“以经济建设为中心”再到“以总体国家安全观为指引”的变化，政策场域从由决策层一元主导逐渐转向决策层主导下的多元参与，主体范围不断扩展，加之突发焦点事件的触发作用，最终形成了应急物资储备政策的间断—均衡转换。因此，兼顾决策层理念转变的“推动—响应”与突发焦点事件的“驱动—回应”，单个或共同作用于总体性政策目标，进一步影响政策图景和政策场域的互动，打破既有均衡式政策垄断，从根本上推动旧政策范式向新政策范式的跨越式变迁。

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〔责任编辑：包 阔〕