中国新能源汽车产业的政策变迁与政策工具选择

李珒+战建华

摘要 伴随着新能源汽车产业的发展，中国政府有关新能源汽车产业政策也在不断地跟进。梳理相关产业政策变迁之中的内在逻辑，分析政策工具的选择是一项极为重要的任务。本文基于政策框架理论及其分析方法，对有关新能源汽车研究文献进行了分析，将关注重点从政策的评价转到从历史的角度关注新能源政策变迁的推动力上。政策变迁是与其动力因素密切相关的，这些动力因素又总是体现为政策变迁的主导力量。在中国新能源汽车产业的政策变迁历程中，其主导力量或政策制定的主要影响因素不断变化，中国新能源汽车的发展政策也可以分为政府主导、汽车厂商主导和消费者主导的三个阶段。政策变迁体现了政策本身的社会价值。基于中国新能源汽车发展的各种不同政策要素及其相关性，本文发现，在中国新能源汽车产业的组织性政策工具、管制性政策工具、经济诱因性政策工具、信息性政策工具和资源性政策工具这五个方面，经济诱因性工具和信息性工具应该是推动新能源汽车产业的关键工具，组织性和管制性工具只适用于产业化初期，后期应逐渐减少，而自愿性工具在新能源汽车产业市场完善前不提倡使用，在该产业市场得到完善后可以成为政府的选择之一。经过研究发现，在新能源汽车产业发展过程中，政府应注意自身的作用范围，适当处理市场与政府规制的便捷，降低交易成本，提高规制效率，是未来产业化政策工具选择应重点关注的环节。同时，政府必须在政策上致力于技术创新，把通过技术创新推动新能源汽车产业发展作为重要的政策目标。

关键词 新能源汽车；产业政策；政策变迁；政策工具

中图分类号 F019.6 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2017）10-0198-11 DOI：10.12062/20170426

自改革开放以来，随着中国经济的持续迅猛发展，能源消耗、环境污染与温室气体排放也逐年上升。首先，能源需求与消耗持续上涨，中国原油对外依存度达到50%[1]，在2015年，中国石油对外依存度更是突破了60%[2]。其次，能源的大量消耗导致了环境污染与温室气体排放的大幅增加。部分地区PM2.5空气达标天数屈指可数。自2009年起，中国成为世界上最大的温室气体排放国[3]。在逐渐恶化的空气质量中，运输领域担负着不可推卸的责任。根据公安部交通管理局的数据统计，截至2014年底，中国的机动车保有量达到2.64亿辆[4]。如此巨大数额的机动车在汽柴煤三大成品油消费中占比63%，在PM2.5中占比20%[2]；交通运输业的二氧化碳排放量占中国总排放量的比重从2011年的7%上升至目前的10%左右，并将在2050年增至30%以上[5]。交通领域是国民经济的重要组成部分，并一直迅速发展。但其也有能源消耗量大、耗能快、碳排放量高、对环境污染性强等特征。中国总油品消耗的70%归于交通领域，终端能源消费量的8%也归于交通领域[6]。由此可见，交通领域有大量的节能减排空间，是中国实现绿色发展的重要领域。新能源汽车的诞生，是交通领域实现节能减排的有效途径，是低碳和绿色发展在交通领域的必然选择，是汽车产业发展的必然趋势。基于此，本文将对新能源汽车产业进行研究，在对现有政策文件和理论的基础上，从产业政策的角度梳理在政策变迁中的内在逻辑和政策选择。在政策工具的分析框架下划分政策类别和适应性分析，找到新能源汽车产业化的各阶段相应的政策工具的选择。

1 文献回顾与问题提出

1.1 新能源汽车相关文献发表年度趋势

新能源汽车是指采用非常规的车用燃料作为动力来源（或使用常规的车用燃料、采用新型车载动力装置），综合车辆的动力控制和驱动方面的先进技术，形成的技术原理先进、具有新技术、新结构的汽车[7]。通过对中国知网（CNKI）中以“新能源汽车”为主题进行文献检索（见图1）。我们发现，自2001年以来，相关文献总体来讲呈递增的趋势，尤其在2009年之后，学术界对新能源汽车相关领域的关注不断升温，且呈持续上升趋势。

1.2 研究主题的聚焦

《国家“十二五”科学和技术发展规划》将新能源汽车产业定位为国家大力培育和发展战略性新兴产业。对于一种战略性产业，作者认为，除了技术方面的创新和进步之外，对于该领域政策相关的研究也必不可少。为此，作者以“新能源汽车”为主题，对CNKI网络期刊数据库进行对学科分类的全文检索，结果显示，汽车和电力等工业系统方面的文献数量远高于其他学科的数量，占总文献数的78.67%，而有关政策分析方面的期刊，包括“宏观经济管理与可持续发展”、“贸易经济”、“经济体制改革”、“财政与税收”、“中国政治与国际政治”、“行政学与国家行政管理”几个学科分类中，文献数量均比较少，占21.24%，由此可见，学者们在新能源汽车的政策分析领域所做的研究的力度还远远不够。

CiteSpcace是一款在科学文献中识别与可视化新趋势与新动态的应用程序[8]，我们使用CiteSpace为工具将中文社会科学引文索引（CSSCI）检索出的共计117篇中文社科领域的文献的关键词（Key words）进行分析，结果见表1。

通过表1可以看出，社会科学领域对新能源汽车相关的政策研究，集中在对推动新能源汽车的产业化、以及技术创新以及环境保护这三个方面的相关制度和政策上。关注的更多的是集中于新能源汽车政策在推行时的某一个环节或针对某一技术推出的政策，而缺乏历史的眼光，缺乏从政策发展的角度来研究对新能源汽车的政策变迁的推动力的相关研究，这便是本文研究的起点。

1.3 研究主题的提出

政策工具是公共政策的主体选择的并具体加以运用以执行公共政策以达成相关目标，继而解决政策问题的途径和手段。对于政策工具的分类，欧文·休斯[9]认为政策工具可以分成供应、补貼、生产、管制四类；Rothwell 和 Zegveld[10]则将政策工具分为供给型政策、需求型政策和环境型政策三类。国内学者陈振明[11]也将政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三种；陶学荣[12]则将政策工具分为经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社会性工具五类。各个学者从不同的视角来认知政策工具，侧重于对按照政策工具属性来把握政策发展，对我们是有益的启发。有学者将政策工具研究应用于新能源汽车的产业分析，比较有代表性的有王淳[13]从新能源汽车产业的财政补贴方面、融资方面和产业技术方面来分析现有政策的实施效果和不足之处；魏淑艳[14]根据新能源汽车政策的目标特征，将政策分成了与技术进步相关的政策（研发投入和建立新能源汽车联盟）和推动产业化相关的政策（主要指试点补贴、税收减免、政府采购、生产产品准入）来分析政策工具在推动新能源汽车产业化方面的作用；汪沁[15]则在现有政策的基础上，对中国政府在新能源汽车领域的政策的提出时间、不同阶段的不同扶持方面和政策之间的关联做出研究。这些研究着重于对政策具体内容的认知，而缺少对政策工具属性和政策工具推动力的分析。

就中国新能源汽车政策发展来看，王淳[13]以国家的五年计划为标准，将中国的新能源汽车政策可以分成四个阶段，第一个阶段主要指在“八五”、“九五”期间，作为电动汽车的起步阶段，在这个阶段国家将电动汽车的关键技术列入国家科技重大攻关项目和将电动汽车列入重大产业工程项目；第二个阶段是十五期间，以新能源汽车产业的研发布局为主。开始对新能源汽车产业进行研发布局。第三个阶段是十一五期间，以新能源汽车的初步产业化为主要目的的阶段，第四个阶段主要指“十一五“以后的时间，国家出台了一系列的措施对新能源汽车开展大规模推广。史利民[16]则以2001年科技部将电动汽车研究开发列入了“十五”国家“863”计划重大专项和2008年11月国家工业和信息化部将比亚迪双模电动车F3DM列入第179批车辆生产企业及产品名单中，标志着国内首款电动车获得量产和上市的批准，也标志着中国新能源汽车产业化转化阶段的到来为划分点，把中国的政策发展分成了三个阶段。

通过对现有研究成果的对比，作者发现：第一，现有的对新能源汽车相关政策的研究成果关注的重点主要是针对现有政策的实施效果和不足之处，并在此基础上提出相关的政策评价以及行动建议；第二，对政策阶段的划分，更多的是以某项政策文件的发布或某件重大事件为标准而不是以对政策的驱动因素的转变来划分。本文针对这两个问题，将关注重点从政策的评价转换到从历史的角度关注新能源政策变迁的推动力上，研究是由于什么因素推动了新能源汽车政策变迁。

综上所述，本项研究将从时间的维度展开，将关注的焦点从具体的某项环节或针对某项技术的政策转变到对新能源汽车产业相关政策从诞生开始的全过程的研究，在相关政策梳理的基础上，通过对中国新能源汽车产业的政策变迁和政策历程的分析，对政府在推动新能源汽车产业过程中的政策工具进行探讨，从历史的角度对新能源汽车产业相关政策作出一个较为系统的思考。

2 新能源汽车产业的政策变迁与动力分析

2.1 新能源汽车产业政策變迁分析框架

目前，学界关于政策变迁的解释有三种比较主流的理论，分别是萨巴蒂尔的倡导联盟框架理论、约翰·金登的多源流理论和鲍姆加特纳和琼斯提出的间断均衡理论，三种理论对于引起政策变迁的因素做了详细具体的说明[17]。为了能够更直观、更清晰地界定倡导联盟理论、多源流理论和间断均衡理论中引起政策变迁的因素，本文用表格的形式将以上三个理论中引起政策变迁的因素表示如表2。

通过上述对于理论的梳理，本文发现三种主流理论对于引起政策变迁的因素有各自的解释，对于我们理解政策变迁提供了解释框架。三种理论的共同点都在于，分析了哪些因素影响到政策制定者进行决策制定、调整、修改的，这对于本文分析理解新能源汽车产业政策的变迁提供了一个切入点。

政策变迁的发生是受到政策制定者认可和关注的因素推动着政策变迁的发生，在某个时间段，一种因素或者力量突然受到政策制定者的关注和认可，政策变迁随即发生。在新能源汽车产业政策发展变迁的过程中，随着汽车产业的逐步发展，催生了新能源汽车厂商和消费者的出

现，加上政府作为行业产业的发起者，这三者在新能源汽车产业发展过程中，其影响力量对比不断发生变化，直接引起了政策制定者（即中央政府）的关注，政策变迁发生也就顺理成章[18]。这对于分析中央新能源汽车宏观产业政策的变迁提供了一个分析框架和视角，对于更好地理清新能源汽车产业政策的发展脉络和过程，更好地理解新能源汽车产业政策都有所帮助。

2.2 新能源汽车产业政策变迁与主导力量

新能源汽车产业作为一个新兴行业，中央政府在其发展的过程中提出了一系列的政策来促进发展，显示了国家对于新能源汽车产业发展的重视。本文通过梳理从2001年至2016中央政府出台关于新能源汽车产业发展的相关政策，发现不同的时间阶段政府的政策导向有所不同，显示了在推进新能源汽车产业的发展的过程中，政府工作重点的变化，也能很好地揭示政府新能源汽车产业政策在这十余年来的发展变迁。

在新能源汽车产业政策的发展过程中，对政策产生影响作用的力量主要包括三方：政府自身、新能源汽车生产商和新能源汽车消费者，三方在不同时期对于新能源汽车产业政策变迁的力量对比有所差别，作用于政策的不同时期，体现了政策变迁的不同阶段。本文按照不同相关主体对新能源汽车产业政策影响力量的不同，将新能源汽车产业政策变迁划分为三个阶段，分别是政府主导的宏观战略阶段、汽车厂商主导的行业规范阶段和消费者主导的汽车市场推广阶段，不同阶段显示了政府的政策导向。

2.2.1 政府主导的宏观战略阶段（2001—2005）

此阶段，对政策制定起主要影响力量的是政府自身感知和部分新能源汽车科研技术专家的论证，而这时汽车生产商和消费市场还没有建立起来，其力量对于政府政策的影响较小。政府受国际环境的影响，积极推行可持续发展战略，通过相关技术专家反复论证技术的可行性，中央政府基于可持续发展的认知，开始制定发展新能源产业的政策，在产业政策发展中处于绝对地位，政府主导并引领新能源汽车产业的发展。此时的中央政策数量不多而且多为宏观战略指导政策，侧重于新能源汽车发展的规划、发展目标。例如在2001 年我国启动了“863”计划电动汽车重大专项，构建了“三纵三横”的新能源汽车开发布局；2004 年国家发展改革委员会发布了《汽车产业发展政策》，提出要突出发展节能环保和可持续发展的汽车技术；在2005年，中央政府出台了优化汽车产业结构，促进发展清洁汽车和电动汽车政策措施，提出了未来5年、25年两个阶段的电动汽车发展目标等政策[19]（见表3）。

政府受国际可持续发展大环境的影响，结合国内经济飞速发展带来的资源环境问题，以及对于国家技术研发的可行性的认知等因素的影响，政府自身发展观念发生变化，在政策制定中发挥了主导作用。此阶段，新领域刚兴起，其他相关者的力量非常薄弱，不足以进入中央政府的视野内，而此时政府自身掌握着资源、技术和信息的优势，在政策开始阶段的影响力最大，政府主导着新能源汽车产业政策的方向和内容。

2.2.2 汽车厂商主导的行业规范阶段（2006—2008）

随着国家宏观战略政策的引导，新能源汽车技术研发技术的提高和相关资金支持，在2006—2007年，我国新能源汽车产业取得了重大的进展，我国自主研制的纯电动、混合动力和燃料电池3类新能源汽车整车产品相继问世，研究方向几乎囊括了当时国际上流行的所有新能源解决路径。在2008年北京奥运会上，科技部组织相关国内汽车厂商，共向奥运会提供各类节能与新能源汽车500辆左右，新能源汽车的集中展示和使用，开启了我国新能源汽车的元年。

在此阶段，新能源汽车的研发成功催生了新能源汽车厂商的出现。随着产业体系的基本形成，其力量逐步壮大，中通、南车等成为具有一定竞争力、影响力和增长潜力的企业。新能源汽车生产商一方面通过各种渠道积极参与相关政策的讨论与修改，一方面注重通过企业协会的力量影响决策，如2007年11月中国汽车工业协会和国家开发银行共同举办了“支持新能源汽车产业发展座谈会”，对新能源汽车政策的影响越来越大，而政府的主导带动力更多地要让位于汽车生产厂商，因此在这一阶段的多数政策均以新能源汽车生产商为主要对象。此时汽车消费市场还处于萌芽阶段，消费群体的力量依然不足以影响政府新能源政策的导向。汽车厂商在三者的力量对比中处于突出位置，政府在新能源汽车政策上更多地向新能源汽车生产厂商倾斜。例如，2007年11月1日起，《新能源汽车生产准入管理规则》正式开始实施。此规则对新能源汽车的定义、新能源汽车的生产企业资质、生产准入条件以及申报要求等内容都做了具體详细的规定[20]；同年12月18日，国家发改委发布了《产业结构调整指导目录（2007年本）》。在新《产业结构调整指导目录》中，将汽车鼓励类的“先进的轿车用柴油发动机开发制造”一项内容在新目录中删除，把新能源汽车列入国家发改委的鼓励产业目录（见表4）。

随着生产准入管理条例和产业指导目录的发布实施，标志着新能源汽车行业进入规范化时代。可以看出国家保护汽车生产厂商和规范汽车生产行业的政策导向，真正鼓励发展新能源汽车，汽车行业市场化已经开始。

2.2.3 消费者主导的汽车市场推广阶段（2009年至今）

按照新能源汽车产业政策的数量划分，可以很明显的以2009年为界划分成两个阶段，2009年之前关于新能源汽车产业的政策数量较少，从2009年开始国家出台了一系列关于新能源汽车产业发展的支持政策（见表5），据统计2015年一年已经有20项政策发布。政策内容中有关于新能源汽车示范推广试点、购买新能源汽车财政补贴和税收减免的政策占据了绝大部分，显示了国家对于新能源汽车产业市场推广的政策导向，值得注意的是，上文提到的文献数量上看，也是在2009年的时候，相关文献数量呈井喷式暴增，这也从侧面印证了这个观点。

随着新能源汽车生产行业的规范化，国家对于生产商的政策支持，新能源汽车生产规模逐步形成，产业化逐步成熟，由于新能源汽车成本较高，新能源汽车消费市场供大于求，需要刺激消费市场，此时新能源汽车消费者群体在影响政策的力量对比中处于突出位置，通过这一阶段的新能源汽车产业政策主要设涉及对象为消费者和消费市场便可一目了然。政府在政策变迁时更多地考虑了新能源汽车消费者群体，政策导向到新能源汽车消费市场上。例如，2009年发布的一些重要政策包括《关于节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》、《“十城千辆”节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》、《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》等[21]；2010年发布《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知（私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法）》；2011年发布《关于节约能源、使用新能源车船车船税政策的通知》；自2014年至2016年，国家相继出台了一系列关于基础设施建设奖励、电价控制、充电服务费标准、城市公交补助调整等相关政策。

受技术限制，对于消费者来说，新能源汽车的购买成本与传统汽车相比仍然很高，加上新能源汽车刚刚兴起，消费者对新能源汽车的了解还不是很全面，导致消费者在购买汽车的时候依照习惯和成本选择传统汽车，使得新能源汽车在市场上的需求很低，此时在新能源汽车政策影响力量对比中，消费者群体代表的消费市场的力量处于突出的位置，进入了中央政府的决策视野，引起政策制定者的关注。此阶段关于新能源汽车产业政策的变化，中央政策更多地侧重如何刺激新能源汽车的消费市场，政策更多地向新能源汽车消费者群体偏向。

综上，本文发现国家关于新能源汽车产业政策的变迁过程，不同时间段政府对于新能源汽车产业政策发展的政策倾向，显示了不同力量随着新能源汽车产业的发展对于政府政策的影响力的差异，也能帮助我们很好地理解新能源产业政策变迁背后的原因，真正理解政策实施的立足点，进而推动新能源汽车产业的大发展。

3 中国新能源汽车产业发展的政策工具选择

通过对我国新能源汽车产业的政策梳理，可以发现为实现新能源汽车产业发展政策目标，政府采用了多种多样的政策，而政策工具可以从经验上被当做分析政策最基本的单位，分析新能源汽车产业政策，可从不同政策工具的选择入手。加拿大政策学者迈克尔·豪利特提供一种“光谱”的视角，按照国家干预程度强弱将政府工具划分成 1 到 10 的连续光谱，并将10种工具划分成自愿性工具、混合型工具和强制性工具三类[22]。此种划分应用较广，但是混合型工具将政府运用信息、经济激励等方式整合到一起。

如前所述，国内学者中陈振明教授将政策工具划分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三类，陈振明教授借鉴了新公共管理理论的观点，但是忽视了管制性工具作为政府基本的政策保障性工具的地位和作用。顾建光教授从使用方式的不同将其划分成管制类工具、激励类工具和信息传递类工具[23]。基于此的分类强调了政府作为政策主体的一个作用，却忽视了市场和自愿性组织的积极性。国内对政策工具的分类研究进行系统梳理的是朱春奎教授，他在豪利特的分类基础上，进一步细分了次级政策工具，增加了命令性和权威性工具、契约和诱因型工具[24]。此种分类虽然充实了政策工具的分类，但是次级工具过于庞杂，有些相互矛盾且难以执行。因此，对于本文的研究问题而言，我们借鉴以上学者对政策工具的分类，依据政策工具的作用方式、作用程度的差别，分为组织性工具、管制性工具、经济诱因性工具、信息性工具和自愿性工具。从这五类政策工具的视角去看中国新能源汽车产业政策的内容，以挖掘更深层次的规律。

3.1 组织性工具的应用

组织性工具是指政府机构依靠自身的力量来直接解决政策问题，并不通过市场或其他组织进行相应的政策活动。组织性政策工具的特点是方式相对直接，主体也相对独立，政府自身会去直接解决问题，采用组织性政策工具时往往运用科层控制的方式，由上至下的“权威”性比较明显，另外采取组织性的政策工具要求政府具有充足的资源，包括权力、经济和信息等。因此而言，组织性政策工具适用于政府主观的行动意愿强烈而且具有充足的资源保障政策的实施，同时市场和社会的力量比较弱小或者是市场和社会不愿意介入的一些政策问题。在新能源汽车产业发展过程中，由于市场的不完善和积极性的缺失，往往需要政府通过一系列主观上的行动来确立新能源汽车产业发展的方向和路线，因此，纵观整个新能源汽车产业政策的发展，组织性工具在其中的应用还是有很多体现的。

首先为了解决新能源汽车产业市场起点的问题。财政部和科技部在2009年1月份联合发出了《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》，通过在北京、上海、重庆、长春、大连、杭州、济南、武汉、深圳、合肥、长沙、昆明、南昌等13个城市开展节能与新能源汽车示范推广试点工作来鼓励试点城市率先在公交、出租、公务、环卫和邮政等公共服务领域推广使用节能与新能源汽车。之后科学技术部和财政部在2009年2月共同启动了“十城千辆”电动汽车示范应用工程和百辆混合动力公交车投放，决定在3年内，每年发展10个城市，每个城市在公交、出租、公务、市政及邮政等领域推出1000辆新能源汽车开展示范运行。到了2010年，财政部、科技部、工信部、发改委四部委继续深化扩展新能源汽车产业的市场，联合发布《关于扩大公共服务领域节能与新能源汽车示范推广有关工作的通知》，将试点城市由13个扩大至20个。

其次为了解决新能源汽车的实际应用问题，在2014年7月，财政部、科技部、工信部、发改委与国管局联合制定了《政府机关及公共机构购买新能源汽车实施方案》（以下简称《方案》）以配合落实《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》与《国务院关于印发大气污染防止行动计划的通知》，从政府自身做起，大力推动新能源汽车的运用和节能环保事业的发展。《方案》设立了2014至2016年度对政府机关购买新能源汽车的目标，即新能源汽车推广应用的城市中对新能源汽车的配备对该年度配备更新总量的占比要高于30%，并要逐年增高，其他省区市政府在2014年的新能源汽车对总配备更新的占比要高于10%，并以每年比上年增长10%的速度上升。这是政府利用自身的经济资源采取组织性政策工具打开新能源汽车产业市场的一个很好的例证。

組织性工具在技术前景和路线不确定的新能源汽车产业的起步阶段有着较强的推动力。在起步阶段，市场自身发育不成熟，组织性工具的使用可以通过政府这只看得见的手大力推动和促进新能源汽车市场和产业的形成和发展。通过以上的政策例证可以发现采用组织性政策工具在一定程度上可以促进加快相关市场的建立和完善，在这个过程中，由于是政府直接行动，所遭遇的阻力相对就会较小。但是组织性的政策工具的缺点也是显而易见的，其中一个很重要的方面就是会带来财政上的压力，就比如上述提到的，国家为了进一步打开新能源汽车的应用市场，采取政府直接购买的方式直接参与市场活动，这样的话，由于新能源汽车的造价本身就高，就会给政府带来不小的财政压力。另外，为了开拓新能源汽车市场，设立试点城市，就意味着相应城市市政府需要抽调部分工作人员主要负责这一事项，这样就可能会造成组织上的低效和机构人员膨胀。因此要注意的是在新能源汽车产业市场逐步建立完善起来之后，组织性的政策工具就应当一步步的减少了。

3.2 管制型工具的应用

管制性工具是指政府依靠强制力要求目标群体采取行动来解决政策问题。体现在新能源汽车产业上就是政府运用自己的权力强制性的制定一些规则、制度，引导新能源汽车市场相关主体采取政府预想中的行动，来达到政策目标。管制性政策工具的特点是政府的直接作用有所弱化，需要直接与间接相配合，也就是说，政府直接干预，但需要目标群体的间接配合，此外采取管制性政策工具往往会运用和法规条例等方式，具有强制性，这就要求政府在相关方面有充足的权力资源。因此而言，管制性政策工具适用于政府有较强的主观行动意愿，掌握较多的权力资源，并且市场在解决时会失灵的情况。在新能源汽车产业政策中，管制性政策工具的应用是比较多的，这与新能源汽车市场特征是密不可分的，尤其是在新能源汽车发展过程中，许多方面的问题容易产生市场失灵的现象，尤其是在新能源汽车的一些行业标准和技术标准方面，一定是需要政府政策的引导和管制的。

因此，为了规范新能源汽车产业市场，政府出台了一系列法规条例，确定新能源汽车产业的产业标准等。国家发展与改革委员会在2007年10月发布了《新能源汽车生产准入管理规则》，首次明确了新能源汽车的概念（包括混合动力汽车、纯电动汽车、燃料电池电动汽车、氢发动机汽车、其他新能源（如高效储能器、二甲醚）汽车等），并对企业上马新能源车项目设定了15道“准生”门槛，要求企业需要至少掌握新能源汽车车载能源系统、驱动系统及控制系统三者之一的核心技术。此后在2009年6月，工信部又发布了《新能源汽车生产企业及产品准入管理规则》，完善了之前的准入管理规则，并增添了许多新的内容，将新能源汽车分为起步期、发展期、成熟期三个不同的技术阶段，对处于不同技术阶段的产品采取不同的管理方式。同时，进一歩细化了新能源汽车企业和产品准入条件。

在之后的几年中，国家相关部门相继出台一系列办法和管理条例等，完善新能源汽车产业规范，不断提高对新能源汽车产业的管理要求。工信部于2010年下发《关于进一步加强轻型汽车燃料消耗量通告管理的通知》，完善汽车燃料消耗量公示制度。之后的2011年工业和信息化部印发了《2010年第一批行业标准制修订计划》，其中汽车行业产品类标准共61项，其中涉及新能源汽车的标准包括《混合动力汽车动力总成系统性能试验方法》等共11项，要求2011年底前完成。

最近的一次变动就是在2016年12月30日，财政部、科技部、工信部、发改委四部委联合下发《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，规定从2017年1月1日起，将提高推荐车型目录门槛并动态调整。具体来看，一是增加整车能耗要求。二是提高整车续驶里程门槛要求。三是引入动力电池新国标，提高动力电池的安全性、循环寿命、充放电性能等指标要求，设置动力电池能量密度门槛。提高燃料电池汽车技术要求。四是提高安全要求等。

可以看出，管制性工具在新能源汽车产业的发展的各个阶段都有较为着普遍的实用性，因此贯穿新能源汽车产业政策发展过程的始终。政府不断明确新能源汽车产业的标准和准入门槛，就是为了规范新能源汽车产业市场的发展，在新能源汽车产业政策中，管制性的政策工具往往是必要的，尤其是像现在新能源汽车产业市场相对还不完善的前提下，管制性政策工具的实施无疑是短时间内的一剂良药，但是我们也应当清醒的认识到，政府采取管制性政策工具往往会导致资源配置效率的扭曲，而且，在相关政策的实施过程中极有可能受到相关市场参与主体的反对，而且像国家设置新能源汽车产业的行业标准和准入门槛，这就带来了之后监督成本的增高，极有可能会导致腐败。因此，为了新能源汽车产业的长期可持续发展，在采取管制性政策工具引导新能源汽车产业市场发展完善之后，还是应当充分发挥市场的主导作用。

3.3 经济诱因性工具的应用

经济诱因性工具是除了管制性工具，在新能源汽车产业中所运用到的最常用的政策工具。经济诱因性工具是指政府依靠经济诱因诱导目标群体采取行动来解决政策问题。在新能源汽车产业中也就是政府通过税收、财政方面的政策倾斜，引导新能源汽车产业市场的各参与主体积极参与市场活动，激发各参与主体完善新能源汽车产业市场的主动性和积极性。采取经济诱因性政策工具的特点是具有间接性，政府并不直接参与市场活动，而是通过一定的经济手段引导市场主体采取行动，因此来说，采用经济诱因性政策工具就比较具有弹性，不像组织性政策工具和管制性政策工具那么“僵化”和强制，另外采取经济诱因性政策工具要求政府有充足的经济资源，这样才能充分的调动市场主体的积极性。具体来看，在新能源汽车产业政策中，经济诱因性的政策工具也是贯穿始终的，一方面与当前新能源汽车产业市场尚未完善有关，另一方面，技术不成熟导致的高昂的生产成本，使得新能源汽车的市场需求较低，在政府基于战略考量，推广新能源汽车的背景下，经济诱导是在当前市场经济下不错的选择。

为了进一步完善新能源汽车产业市场，扩大新能源汽车的消费需求，财政部于2009年2月发布文件确认了中央财政对购置新能源汽车给予补贴的对象和标准。之后为了进一步推广新能源汽车，财政部、科技部联合制定了《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》。该《办法》对各种类型的新能源汽车的补贴标准都进行了详细的规定。为了扩大消费，财政部和国家税务总局联合在2008年7月，联合发布了《关于调整乘用车消费税政策的通知》，其中明确说明对纯电动乘用车和燃料电池电动汽车进行消费税免征。之后在2015年1月，两部门又针对新能源汽车电池消费而联合发布了《关于对电池涂料征收消费税的通知》，其中明确说明了对锂原电池、太阳能电池、燃料电池等新能源电池的消费税免征政策。此举进一步降低了民众购买新能源汽车及其动力源的基础，使新能源汽车在价格方面对民众更具吸引力。

此外为了吸引企业更加积极主动的参与到新能源汽车产业的市场，一方面，国家进行关税优惠。财政部于2016年1月1日起对部分商品的进出口关税进行了部分调整。与新能源汽车相关的如高速电力机车牵引变流器、纯电动汽车或混合动力汽车用电机控制器、纯电动或插电式混合动力汽车用锂离子蓄电池单体、纯电动或插電式混合动力汽车用锂离子蓄电池系统、纯电动或混合动力汽车用电机控制总成等新能源汽车早车原材料的关税分别降至3%（最惠国10%）、4%（最惠国10%）、8%（最惠国12%）、10%（最惠国12%）和4%（最惠国7%）。上述新能源汽车零部件的关税大幅下降使得新能源汽车造车成本下降，降低了企业参与新能源汽车行业的成本付出。另一方面就是高新技术企业所得税优惠。早在2008年，科技部、财政部、国家税务总局就制定了《高新技术企业认定管理办法》，对包括新能源汽车发动机零部件、新能源汽车电子系统及配套零部件的前端技术采取高新技术认定工作，若认证成功，则享受高新技术所得税减税、免税等优惠政策。此举刺激了新能源汽车的创新性发展，为中国新能源汽车技术和制造工艺的提升创造了条件。

经济诱因性政策工具在新能源汽车产业的销售和推广阶段起着重要作用。通过经济诱因性政策工具，新能源汽车产品得到价格上的优惠，从而获得了需求量的提升，进而促进了新能源汽车产业的发展。通过例证，我们可以明显的看出运用经济诱因性的政策工具可以优化局部资源配置效率，而且，运用经济诱因性政策工具带来的阻力也比较小，比较能够激发新能源汽车产业市场各参与主体的动力，有利于推进新能源汽车市场的开拓和发展，而且经济诱因性政策工具还是比较符合市场规律的政策工具，但是，在经济诱因性政策工具不完善的情况下，就会导致新能源汽车产业市场各参与主体“钻空子”的现象出现，因此今后在新能源汽车产业政策中采取经济诱因性政策工具是需要我们政府把握一个“度”的。

3.4 信息性工具的应用

信息性工具是指政府不直接作为，而是通过一定的信息发动目标群体采取行动来解决政策问题的方式。在具体情境中就是，政府并不参与到新能源汽车产业市场，而是通过一定的信息资源来鼓励和发动新能源汽车产业相关主体参与到其中来。信息性政策工具和经济诱因性政策工具一样具有间接性，政府通过提供信息发动目标群体间接采取行动，而并非直接参与，因此也是有较大的弹性，这就要求政府有充足的信息资源。信息性政策工具在新能源汽车产业政策中最突出的体现就是国家一系列的鼓励创新政策。

为了鼓励新能源汽车产业的创新，国家先后制定了各种创新计划，973计划（国家重点基础研究发展计划）、国家科技支撑计划等是为落实《国家中长期科学技术发展规划纲要（2006—2020）》而产生的科技创新发展计划，每年为国家重点研发计划的研究专项设立研究基金，并批准合格的申请者为相关领域进行发展和创新。新能源汽车是该计划的重点研究专项之一。“新能源汽车”试点专项每年约启动6个技术方向并实施20个项目，拨款10余亿元人民币，拟在动力电池、电机驱动、电动汽车智能化、燃料电池动力系统、混合动力系统、纯电动力系统等领域实现技术创新。

另外针对新能源汽车科技创新与持续发展，财政部2012年下发了《新能源汽车产业技术创新财政奖励资金管理暂行办法》。中央财政将步伐节能减排专项资金作为奖励资金，奖励为新能源汽车车型设计、动力研发、关键零部件创新、制造工艺等做出贡献的科研人员，从经济方面刺激新能源汽车科技创新的发展。这种通过给予科研人员和相关工作人员荣誉，并辅以一定经济奖励的方式就是信息性政策工具一个典型的体现，极大地激发了新能源汽车产业创新的积极性。

因此来看信息性政策工具在引导新能源汽车产业创新方面发挥着不小的作用，而创新则是新能源汽车产业中的核心部分，选择信息性政策工具的成本也相对较小，一旦有了创新成果，对于整个产业的发展是有持久性的作用的，因此信息性工具应当成为之后新能源汽车产业政策的很重要的组成部分。

3.5 自愿性工具的应用

自愿性工具是指政府不作为，而是依靠市场机制或自愿性组织机制来解决政策问题的活动方式。也就是政府并不或很少参与到新能源汽车产业的某项活动，可能只是起到一个一开始的引导作用，后期就主要依靠市场机制或相应组织的自主活动来进行产业的建设。采用自愿性政策工具也是具有间接性，政府像是一只“看不见的手”，具有相当的弹性，强制力很弱。在新能源汽车产业发展中，政府也是有意识的引导相关组织的发展，通过相关组织的活动来进一步加强新能源汽车产业市场的完善。

为了新能源汽车产业发展的凝聚力，加快当地汽车企业新能源汽车的發展歩伐，一些地方政府纷纷组织区域内企业和科研院所成立了新能源汽车产业联盟。最先成立地区性新能源汽车产业联盟的是北京。2009年3月，北京新能源汽车产业联盟宣告成立，紧接着，重庆、吉林、江苏、安徽等地也纷纷成立了自己的新能源汽车产业联盟。这些地区性产业联盟的参与者主要都是本地的科研院所和企业，为实现该地区在新能源汽车产业发展上的集聚效应、规模效应和协同效应做出了不小的贡献。

中央政府在这方面也是通过了成立产业联盟的方式来增强新能源汽车产业的集聚效应，“新能源汽车央企大联盟”就是国务院国有资产监督管理委员会在2010年发起成立的由16家中央企业联合成立的、共同支持新能源汽车发展的联合机构，“新能源汽车央企大联盟”的成立将结束国企在新能源汽车发展上单打独斗的局面，这意味着16家央企将在新能源汽车的研发、生产和相关配套的基础设施建设等各个环节整合优势资源，集中力量共同发展新能源汽车。

自愿性政策工具的使用在新能源汽车产业市场发育较为完全的阶段有着促进作用，因为自愿性的政策工具可以在一定程度上促进新能源汽车产业市场的完善，有利于新能源汽车产业的发展壮大，而且这样的话，政府的成本就比较低，也算是利用市场规律进行了资源配置的优化。在中国新能源汽车产业市场不断完善之后，自愿性的政策工具也是政府一个很不错的选择。

4 对中国新能源汽车产业政策的反思

中国新能源汽车产业的政策变迁与政策工具考察证明，作为低碳经济践行者以及代表汽车产业未来发展趋势的新能源汽车产业，其发展动力在很大程度上是国家给予的各项政策扶持。这一方面是基于市场失灵和新能源汽车的强外部性。虽然世界范围内的能源衰竭和环境危机需要新能源技术的创新，但在新能源汽车发展初期，市场发育不成熟，缺乏利润刺激的企业没有进行新能源汽车研发和生产的积极性；另一方面，新能源汽车的最终效应归于整个国家的环保效应和能源战略，这是国家层面上的公共利益，所以需要国家政策的强力支持。

目前，基于市场失灵和国家发展战略的新能源汽车产业政策已经渐成体系，并呈现出较为良性的发展态势：在政策变迁过程中，国家通过战略规划启动新能源汽车产业化市场需求、提高社会对新能源汽车的认知程度，并结合新能源汽车发展的市场环境逐渐倾向于对汽车厂商和消费者利益的充分回应；在政策工具的选择和运用上，政府根据新能源汽车发展的战略阶段不断调适政策工具，并愈加重视市场化的运作机制。

新能源汽车产业政策变迁和政策工具的研究充分说明，虽然中国新能源汽车是一个对政策高度依赖的市场，但必须对政策进行适时评估以调整政策方向、引导产业的持续市场化运作。政府的作用限度应该逐步调整，合理处理市场与政府规制的边界问题，随着新能源汽车产业发展的逐步完善，把更多的决定权交给市场而不是由政府亲自促进新能源汽车产业发展。对此我们可以做如下解释：

一方面，新能源汽车相关产业政策在通过对新能源汽车产业在市场准入、税收和补贴、融资和信贷、土地优惠、进出口许可等方面对相关企业直接的特殊对待，也就不可避免的创造出权力租金和政策漏洞，企业如果对这些漏洞加以利用，就会滋生许多违法行为。如中国在《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》等设立了明确且具体新能源汽车的销售目标，由此而来引发了以销售量为主导的新能源汽车发展的衡量指标，并且政府的新能源汽车补贴政策也有与汽车销售量相挂钩的相关政策，就间接的导致了2016年9月8日财政部发布《关于地方预决算公开和新能源汽车推广应用补助资金专项检查的通报》中，“苏州金龙”、“深圳五洲龙”等5家涉嫌骗取财政补贴的典型企业，涉案金额达数十亿人民币的典型的利用政策漏洞和政策取向骗取高额补贴的案件。而且，这种以销量为导向的产业补贴政策，也使得多数汽车企业和地方政府把生产量和销售量放在首位，更加重视营销而不是技术、制度、设施的发展，这无疑又是对产业政策中推动技术创新的初衷的一个背离。

另一方面，新能源汽车产业政策的一个重要目标在于推动相关技术的创新，实际上，所有的产业政策都有一个隐含的假设：技术进步是可以事先預见的，因而是可以计划的。而创新的不可预见性使得我们没有办法预见创新的结果，创新过程充满一系列的不确定性，并且一个创新从诞生到应用这意味需要更多的相关的创新来对其配套。因此，这就意味着以推动技术创新为重要目标的产业政策一定会出现错误：也就是支持了不该支持的企业和产业。但是，实践中，政府部门一般不愿承认自己的错误，而掩盖错误的一个办法是对失败的项目提供更多的支持，这又从另外一个方面进一步的加剧了政府从源头直接参与推动相关技术创新的负效应，循环往复，无疑是对产业政策初衷的另外一种背离。

基于以上分析，新能源汽车产业的市场失灵虽然是政府进行干预和介入的前提，但是政府并不是完全理性的，也会存在一定程度的失灵。因此，新能源汽车产业的未来发展方向应该更加关注政策调整，通过政策变迁与政策工具的选择改变其发展过程中的政策以来格局。具体来说，在政策变迁过程中，要借鉴国外相关发展与管理经验，改变目前国内较为粗放的激励支撑和驱动，加强产业发展的规范和监督，着眼于市场供给侧的竞争与创新，以不断扩大市场自身的发展基础和驱动力；在政策工具方面，要设计选择多元化、可持续、具有杠杆作用的工具组合。考虑到不同政策工具的使用条件与适应环境，新能源汽车产业发展应该适度弱化政府力量直接介入市场活动、强化更多发挥市场作用的工具。就本文分析的集中真个工具而言，组织性和管制性的政策工具应被适当弱化，而信息性政策工具和经济诱因性工具应逐渐强化，从而推动新能源汽车产业的市场化创新发展格局。

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