乡村振兴战略下农村承包地“三权分置”问题研究

屈虹 陈晓燕

摘要 作为我国实现农业现代化建设和乡村振兴的必由之路，农村承包地“三权分置”制度在乡村振兴战略实施中的探索与实行必将得到进一步深化。农村承包地“三权分置”的制度设计是为了增强农业的规模化经营、提高农业生产力以及保障农民收入等。在乡村振兴战略下实行农村承包地“三权分置”具有必要性，通过对乡村振兴和“三权分置”的政策进行梳理，并结合相关研究与农村实地调查，总结农村承包地“三权分置”的成效，针对“三权分置”中承包地土地经营权的性质尚不明确、集体所有权虚置、土地流转“非农化”“非粮化”现象等问题，提出相应的对策建议，为解决农村承包地“三权分置”中存在的问题提供思路，从而推动乡村振兴。

关键词 乡村振兴战略；“三权分置”；农村承包地

中图分类号 F301  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2024）10-0255-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.054

Research on the “Separation of Three Rights” of Rural Contracted Land Under the Rural Revitalization Strategy

QU Hong1，CHEN Xiao-yan2

（1.Journal of Inner Mongolia Academy of Social Sciences，Hohhot，Inner Mongolia 010020;2.Institute of Pastoral Development，Inner Mongolia Academy of Social Sciences，Hohhot，Inner Mongolia 010020）

Abstract As a necessary path for China to achieve agricultural modernization and rural revitalization，the exploration and implementation of the “separation of three rights” system for rural contracted land in the implementation of rural revitalization strategy will be further deepened.The system design of the “separation of three rights”for rural contracted land is aimed at enhancing the scale operation of agriculture，improving agricultural productivity，and ensuring the income of farmers.It is necessary to implement the“separation of three rights”for rural contracted land under the strategy of rural revitalization.Through sorting out the policies of rural revitalization and “separation of three rights”，and combining relevant research and rural field investigations，the effectiveness of “separation of three rights” for rural contracted land is summarized.In response to issues such as the unclear nature of the contracted land management rights in the “separation of three rights”，the virtual establishment of collective ownership，and the phenomenon of “non agriculturalization” and “non grainification” of land transfer，propose corresponding countermeasures and suggestions in order to provide ideas for solving the problems in the separation of three rights in rural contracted land and promote rural revitalization.

Key words Rural revitalization strategy;“Separation of powers”;Rural contracted land

基金項目 内蒙古自治区哲学社会科学规划项目（2018NDB013）。

作者简介 屈虹（1978—），女，内蒙古兴安盟人，副研究员，硕士，从事经济学研究。

收稿日期 2023-10-09

农村是农民赖以生存的空间，农业是农民主要的生活来源。“三农”问题的解决关系到城乡融合发展，关系到城乡发展不平衡矛盾的消除。党的十九大报告提出了乡村振兴战略，乡村振兴战略集中体现了习近平“三农”思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。乡村振兴不仅能够解决我国农业农村发展的短板问题，也能够为我国经济社会的长期稳定发展奠定了稳固的基础。作为新时代中国特色社会主义建设的新战略，乡村振兴反映了党和国家农村发展政策的重大转变，包括战略思维的转变、战略主体的转变和战略内容的转变。因此，可以说，乡村振兴战略是国家作为主体推动的，在农村实施的宏观的、全面的、立体和多元的，旨在推动乡村全面振兴和全面建设现代化国家任务实现的重要国家战略。

在推动乡村振兴战略实施的过程中，农村承包地“三权分置”问题不容忽视。从制度经济学视角看，“三权分置”制度的实行有着强烈的现实需求和深厚的实践基础。随着我国工业化和城镇化的不断推进，原有的城乡二元格局逐步被打破，农业生产发生了深刻变化。2020年，全国农民工达28 560万人，土地流转面积为3 547.928万hm2，比上年增加了4.3%［1］。如果对实践中大量存在的农村承包地流转现象视而不见，未能厘清农村承包地的承包权与经营权的关系，不仅会阻碍农地流转市场的健康发展，而且不利于农业规模化经营和农业现代化的发展。因此，我国的农地制度亟待进一步改革，“三权分置”制度急需推进。如果将农村承包地“三权分置”问题解决好，就能够充分调动农民进行土地流转的积极性，从而释放农村的发展动力。从当前我国农村发展的实际出发可知，“三权分置”的重点在于放活经营权，“三权分置”的核心是进行土地流转［2］，“三权分置”的基础是土地确权，“三权分置”的关键是进行配套建设。从本质上讲，“三权分置”是将土地承包经营权分为承包权和经营权，其核心是土地流转；从基础上讲，“三权分置”的实行是建立在土地确权基础之上的；从实践上讲，只有完善相关配套制度，才能使“三权分置”真正落实，从而避免农村集体组织主体的错位以及土地承包人和土地经营权人的利益受损。

1 农村承包地“三权分置”的成效

1.1 “三权分置”制度体系初步确立

我国现行涉及调整土地承包经营权流转的法律法规主要有《民法典》《农业法》《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等。其中，《农村土地承包法》从立法上确定了我国农村土地实行“三权分置”，并界定了所有权、承包权和经营权的权能以及农地的流转方式和原则，具有一定的可操作性。《民法典》强调土地承包经营权的用益物权属性，并增设了土地经营权制度。在一系列法律法规的保障下，我国已经初步确立承包地“三权分置”制度体系，基本完成了承包地确权登记颁证工作，2亿多农户领到了土地确权证书。土地流转管理服务机制逐步健全，农业适度规模经营健康发展［3］。

1.2 土地流转取得一定成效

据统计，在我国实施“三权分置”后，农村土地流转取得了一定成效。其一，2020年农村家庭承包经营的耕地面积为10 411.083万hm2，比上年增长了1.0%；家庭承包经营的农户数为22 040.98万户，比上年增加了0.2%；颁发土地承包经营权证21 008.82万份，比上年增加了3.1%。其二，2020年土地流转面积为3 547.928万hm2，比上年增加4.3%，其中，出租（转包）面积为3 166.482万hm2，比上年增加了6.5%；入股面积为195.107万hm2，比上年减少了11.5%；其他形式流转面积为186.339万hm2，比上年减少了10.0%。其三，2020年土地经营权流转入农户的面积为1 658.851万hm2；流转入家庭农场的为474.951万hm2；流转入专业合作社的为76.334万hm2；流转入企业的为370.569万hm2；流转入其他主体的面积为280.023万hm2［4］。

截至2022年6月，内蒙古土地流转总面积266.667万hm2，占农村家庭承包耕地面积的39%，其中，建成的高标准农田流转比例显著高于其他农田，流转价格提高了3 000元/hm2以上。为了引导土地经营权有序流转，内蒙古农牧厅历时5年开展了土地承包经营权确权登记颁证工作，以稳定现有土地承包关系，从而奠定了土地经营权有序规范流转基础；相继出台了《关于引导农村牧区土地草原经营权有序流转发展农牧业适度规模经营的实施意见》《关于完善农村牧区土地草原所有权承包权经营权分置办法的实施意见》等政策文件；大力宣传《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》等相关法律法规引导农牧民有序规范流转土地。同时，不断建立健全土地流转服务体系，已建成旗县、苏木乡镇、嘎查村3级土地流转服务中心（或服务站）1 570多个，进一步规范引导土地流转行为，保护流转双方的合法权益。联合中国建设银行内蒙古分行共同开发了数字农牧业综合服务平台，其中，土地流转信息管理子平台已于2021年5月正式上线运行，先后在全区41个旗县（市、区）开展土地流转管理信息化试点。

1.3 对农民的生产生活产生了良好影响

据实地调查，内蒙古赤峰市、呼伦贝尔市以及通辽市的农户未流转户人均纯收入水平要低于转入户和转出户家庭，相比未流转户，转入户家庭人均纯收入要高出2 877元，转出户家庭人均纯收入要高出4 122元。转入户家庭转入土地从事农业生产，其家庭收入来源以农业经营性收入为主，农业生产人均纯收入为5 210元，转出户转出土地从事非农行业，其家庭收入来源以非农收入为主，非农人均纯收入为6 874元［5］。

2 农村承包地“三权分置”中的问题

盡管“三权分置”制度顺应了我国经济社会的发展需要，从立法到规划日益制度化、法制化，已初步确立了承包地“三权分置”制度体系，但无论是在理论上还是在实践中，“三权分置”仍存在诸多亟待解决的问题。

2.1 土地经营权的性质尚不明确

2018 年12月新修订的《农村土地承包法》首次在法律上明确赋予经营主体更有保障的土地经营权。在此基础上，2020 年颁布的《民法典》将土地承包经营权规定在“物权编”的用益物权分编，用4个条文规定了土地经营权，在土地承包经营权基础上进一步明确承包权与经营权可再次分离，形成了农村承包地的“三权分置”。虽然两部法律都明确要保障土地经营权，但都对土地经营权的性质予以淡化。由于《民法典》在物权编中的用益物权分编中对土地经营权进行规定，有学者比较认可将土地承包经营权定性为用益物权。然而，这并不科学。将土地经营权规定于物权编是因其派生于土地承包经营权，因此，仅因其体系解释而将其纳入用益物权范围内并不合理。有学者指出，在农村承包地“三权分置”改革过程中，经济政策先行，而后法学逻辑跟进，对其进行检视、补充和完善［6］。因此，明确土地经营权的性质对于农村承包地的流转具有决定性作用，有利于“三权分置”的长久推行。

2.2 集体所有权虚置

据统计，2020年农村土地经营权流转入农户的面积为1 658.851万hm2，即46.76%的承包地转到了农户，占比最高，可见，规模化经营整体上仍难以实现。从流转主体上看，参与土地流转的经营主体主要是个体农户；从流转形式上看，主要包括转租、互换和转包，只是使小块土地变成大块土地，形成了相对的规模经营，属于较为低端的流转形式，因此，激发土地要素活力的作用非常有限。应当承认的是，随着“三权分置”的全面实施，改革成效的确有所显现但并非符合预期。我国农村经济从集体化时期的产权高度集中发展到家庭联产承包责任制再到“三权分置”，集体所有权不断地“退让”，农村土地的承包经营权不断充实。有学者指出：“承包经营权和集体所有权的权能和地位已经发生了‘主客倒置” ［7］。正如贺雪峰所指出的，“如何提高国家资源的效率，激发农民的主体性，让农民组织起来，成为当前‘三农问题和乡村振兴战略的根本性问题”［8］。可见，“缺少组织的一家一户式个体农户显然不可能成为鄉村振兴的主体”。在家庭联产承包责任制实施过程中，强调统分结合是指既要发挥出集体统的作用，又要发挥出家庭小生产经营的积极性。随着农业税和“三提五统”等税费的取消，农民集体的收益权被搁置，集体所有权丧失了经济上的实现渠道，加之，农村人口的大量流失，农民对于集体和土地的依赖逐渐减弱，从而使集体土地所有权在私法意义上的所有权权能难以发挥作用。在一定程度上，集体土地所有权日益被虚置，而农村承包地的权利日益固化，更加不利于规模化经营的实现。

2.3 土地流转中的“非农化”“非粮化”现象不容忽视

在深化农村土地制度改革过程中，实施“三权分置” 要守住耕地红线不突破的原则，也就是说，不能把耕地变少了，不能把粮食的生产能力变弱了，不能把农民的利益损害了。“三权分置”制度的实施推动土地流转是一种必然。工商企业等社会资本进入农业生产领域本质上属于一种投资行为，根本目的就是盈利。因此，应当对工商企业的投资行为进行规范，守住耕地红线。尤其是，在我国农业发展面临着严峻挑战的形势下，“非农化”“非粮化”现象更不容忽视。

2.4 农村土地流动性不强，流动服务体系不健全

在“三权分置”实施过程中，农村土地流动性不强，流动服务体系不健全。一方面，为了提高收入，大量农民涌入城市，造成大量农村土地闲置，而农民往往将土地作为自己在城市失业的最后保障，而不愿流转土地；另一方面，实践中，土地流转以自发转让为主，未履行相关法律程序，缺少法律保障［9］。加之，土地流转相关服务不完善，难以确保农地双方的利益得到公平分配，土地流转价格缺少准确依据，导致社会福利发生损失。

3 完善 “三权分置”制度，推动乡村振兴

大力实施乡村振兴战略是党中央着眼于全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出的重大战略决策，是加快农业农村现代化、提升亿万农民获得感和幸福感、巩固党在农村的执政基础和实现中华民族伟大复兴的必然要求，为新时代农业农村改革发展明确了重点、指明了方向。该研究通过梳理“三权分置”制度实施过程中存在的问题与原因，提出完善“三权分置”制度的对策建议，以期充分调动农民的积极性，充分释放农村的发展动力，从而推动乡村振兴的实施。

3.1 在立法上明确土地经营权的性质

土地经营权的设立是为了充分发挥土地的市场属性，适应经济社会的发展需要，使土地资源得到充分利用，从而优化土地配置。由于农村土地承包经营权具有严格的身份属性，不具备完全市场化的条件，因此，实践中先出现了土地经营权的流转，而后土地经营权流转逐渐得到了学界和国家政策的认可，从而使“三权分置”制度得以形成。实质上，只有在法律上对土地经营权的性质予以明确，才能使“三权分置”制度得到充分的实施。目前，法学界对于土地经营权的性质主要存在3种学说。第一种是物权说。物权说将土地经营权定性为物权，分为用益物权说和次用益物权两种。然而，用益物权说难以克服集体土地所有权被架空的风险，而次用益物权说亦无法合理化自己对一物一权原则的突破。第二种是物债二元说。物债二元说认为土地经营权的性质混合了债权性和物权性。物债二元说最大的问题是与我国现在坚持的物债区分体系不相融合［10］。第三种是债权说。一方面，从法学理论上讲，通过检视土地承包经营权主要流转方式及其法律效果，无法得出其分离出的土地经营权具有债权属性的结论。也就是说，出租、转包、入股等流转形式生成的土地经营权具有债权性质，而转让、互换仅是原土地承包经营权的享有及其行使主体的变化，不涉及土地经营权的定性问题。另一方面，从实践上讲，将土地经营权定为债权无须对现有的农地权利体系进行本质性变革，既可以最大程度地节约制度变革成本，也可以实现农业适度规模经营的目标并稳定土地经营权人的经营预期。

3.2 发挥出集体“统”的作用，激发农民的主体性

《民法典》明确了集体土地所有权的主体是“农民集体”，即集体中每个成员都享有集体所有权。农地集体所有权的功能激活依赖于村集体功能的归位，应当进一步发掘村集体的调整功能，协调农村社会的变化，保持政策制度的弹性；以村集体为中介协调农地流转，协调农村现实的人地矛盾，保证土地利用效率和粮食安全，实现基本人权保护和社会公平，推动乡村振兴［11］。

对于集体所有制的优势，贺雪峰［8］进行了较为详尽的分析，认为当前农村土地细碎在一定程度上造成了土地抛荒，从而使农村难以形成适度的规模经营。他指出：“如何提高国家资源的效率，激发农民的主体性，让农民组织起来，成为当前‘三农问题和乡村振兴战略中的根本性问题” ［7］。他还着重分析了广东省清远市农村进行土地整合、资金整合的经验和安徽皖河农场实行“两田制”的案例，通过土地整合和资金整合以及实行“两田制”，农村土地都取得了较高的生产效率。与贺雪峰的观点类似，付磊等［7］指出，崇州农业共劳制、塘约道路、南海模式等改革案例已经突破了集体所有权、承包经营权和经营权的递进派生逻辑，实现了三权重组。改革的重点应当聚焦在以集体所有权重构为基础的“统”的作用的发挥，做实集体所有权的功能，实现承包经营权从土地的实物形态向注重价值形态的转变，改变经营权的派生路径，这既是发展集体经济、促进共同富裕的有效实现形式，也是坚持和完善集体所有制的应有之义。因此，集体所有权的落实就是将集体所有权从主体缺位和权能残缺状态向做实产权功能转变。集体土地所有权具有双重性质，既是一项公有权，也是一项私有权，即在共同所有的基础上实现集体成员利益、反映集体成员意志。公有权体现在对集体土地的民主管理和民主监督，如公共产品的供给，改良和维护集体土地及设施，集体对承包方案的确定，以及土地抛荒弃耕、违法使用土地的监督管理等；私有权一部分为集体所保留，另一部分由集体成员分散行使，通过经营使用等实现土地的财产价值。

3.3 加強土地流转监管，制定工商企业等社会资本取得土地经营权的管理办法

在经济利益的驱使下，农村流转土地的“非农化” “非粮化”现象速度不断加快。对于土地流转，不能只重视经济效益，而忽视粮食安全和生态安全。地方政府除了应当依照政策安排对“非农化”和“非粮化”农地进行专项清理之外，还应当注重发挥好其自身在农村土地流转中的导向、监督作用，守住粮食安全底线，确保粮食生产的可持续性，从而实现经济与生态的协调发展。具体而言，既要正视工商企业等社会资本在农业生产中的正当利益追求，还应当将工商企业等社会资本介入农业生产的行为限定在合法的范围内，以杜绝土地流转中的“非农化”“非粮化”现象。

3.4 健全土地流转服务体系，实行配套制度改革

通过实行“三权分置”制度来推动农村土地流转和激发农业发展活力，关键是健全土地流转服务体系和实行配套制度改革。首先，要使闲置的农村土地不被浪费，就需要尽快完善土地流转服务体系。具体而言，健全土地流转服务体系包括5个方面：一是建立高效的土地流转机制，解决土地流转中的信息不对称问题；二是建立科学合理的土地流转价格评估服务体系，科学划分土地登记，切实保障农民利益；三是建立农业生产经营资质审核机制，保证农业经营主体能够满足必要的条件；四是建立农村土地流转后的监管机制，及时查处违法违规不合理利用土地的行为；五是建立激励土地复垦机制，鼓励和肯定农民和集体主动将闲置宅基地、建设用地复垦为耕地的行为，给予其一定的土地承包权作为奖励，还可对治理农地有成效的农民给予耕地保护补贴。其次，随着农村承包地“三权分置”改革的深化，要促进农地流转和耕地资源优化，就必须实行配套制度改革。一方面，确保国家粮食安全，完善农业补贴制度，包括精准农业补贴对象、优化农业补贴内容、提高农业补贴标准；另一方面，促进农业人口市民化，健全土地增值收益分配制度。对于转移到城市的农民，应当通过对其在农村的集体资产确权登记颁证，保障集体资产权益，让更多的土地增值收益用于促进农民的城镇化。

参考文献

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