国际环境演化新特征、影响与中国高水平开放的对策建议

黄建忠 梁媛媛

摘 要： 近年来，“百年未有之大变局” 加速演化，中国对外开放的国际环境发生了深刻复杂的变化。理论界和实践中已有的认识存在明显不足，对其主要领域和特征的本质及其影响分析不透，由此可能导致对战略机遇和挑战把握及应对上的偏差。本文通过对当前世界经济不景气、不确定性的超长期性、超强度性和超常规性本质特征进行剖析，研究其可能的影响，进而对中国稳步扩大高水平制度型开放提出若干对策建议。

关键词： 国际环境； 高水平开放； 应对策略

中图分类号： F125 文献标志码： A 文章编号： 1003-5559- （2024） 04-0011-06

习近平总书记在考察上海并主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会时强调指出，要 “树立全球视野和战略思维，坚定不移深化改革、扩大高水平开放”。近年来，“百年未有之大变局”加剧演化，中国制度型开放的国际环境随之发生了深刻的变化，客观上要求我们必须因应形势，科学识变、积极应变和主动求变。

一、当前国际环境演化的新特征

（一） 当下世界经济不景气、不确定性的本质特征

世界经济不景气、不确定性是当前国内外热议的高频词。然而，理论界和实践中人们对于“不确定性” 的认识似乎过于浅层，停留在 “黑天鹅”“灰犀牛” 或基于严格前提假定下的量化分析上，对于本轮世界经济不景气、不确定性的特殊性质及其超长期性、超强度性和超常规性本质特征认识不足。根据世界经济长周期理论亦即 “康德拉捷耶夫长波理论” 所揭示的一般规律和20世纪的历史经验，世界经济不景气、不确定状态往往出现在长周期的下行阶段，例如上世纪1929—1933年的 “大萧条” 和80年代的经济 “滞胀”。21世纪头25年应当是世界经济的上升期。事实上，中国也准确把握这一发展规律和及时抓住本世纪头10年战略机遇，实现了 “入世景气” 和战略崛起，跻身于世界第二大经济体，并成为集第一贸易大国、制造大国、互联网大国和主要的农业大国、服务大国、数字经济大国于一体的世界第二大经济体，形成综合影响力。但是，由于2008年金融经济危机、2018年起始的中美贸易战和2020年出现的新冠疫情冲击叠加影响，造成了本轮“战略机遇期” 的中断，形成 “规律的例外” 或 “发展趋势的偏离扭曲” 现象。从规律逻辑和历史经验观察，长达15年的世界经济不景气、不确定性发生在经济增长与波动规律作用的上升阶段，是前所未有的特殊历史现象。加之贸易战、疫情叠加冲击造成的强烈影响，这种不确定性逐渐显示出超长期性、超强度型和超常规性本质特征。从结果来看，它不仅改变或 “逆转” 了全球化的进程，还造成了全球范围内普遍的战略焦虑，表现为全球性的民粹主义、保护主义日益抬头。于是，各种 “国家安全” 的概念不断泛化，“以邻为壑” 的政策泛滥成灾，以 “友岸外包” 和 “供应链安全” 为名义的 “小院高墙”“甩锅栽桩” 式的个体理性日益造成全球性 “合成谬误”，全球治理由此陷入深刻的危机。俄乌战争、巴以冲突成为全球安全治理危机的典型表现。这种本质特征背景下的世界经济不景气、不确定性最终成为当前全球价值链、产业链和供应链扭曲紊乱的直接导因。

（二） 中美博弈在大国战略竞争史上的特殊性

中美博弈是世界经济不确定性视角下的特殊命题，也是深刻影响世界經济的特定因素。根据美国学者格雷厄姆·艾利森在 《注定一战——中美能避免修昔底德陷阱吗？》 （Graham Allison，2019）中揭示的历史现象考察，大国战略竞争从未休止。然而我们深入观察2500年以来的大国战略竞争历程，不难看出中美战略博弈的特殊性质。其一，中美博弈的经济体量不同于过去。过往的所谓大国战略竞争，主要发生在几万亿美元GDP或可称之为小数量级的经济体之间，而中美博弈双方经济实力均在18万亿—25万亿美元数量级上，这种大体量经济体之间的博弈冲突前所未有，必然产生更大范围、更深层次和更加深远的历史与现实影响。其二，中美博弈的经济结构不同于过去。以往的大国战略竞争主要是发达国家或称之为西方列强之间的位次更替，而中美博弈发生于世界最大的发达国家与最大的发展中国家之间，这种不同发展水平、不同发展阶段乃至不同经济结构上的大国战略竞争前所未有，其未来走向与最终结果也变得无法推断、不可预知。其三，中美博弈的文化背景不同于过去。过往的所谓大国战略竞争，终究是发生在西方文化、基督教文明甚或是同一央格鲁—撒格逊民族之内，而中美博弈双方基于西方文明和华夏文明之间。两种文化语义不同、差异甚大，导致双方在沟通交流、相互理解上存在困难，彼此的利益诉求、战略意图容易出现误解误会、误示和误判。最后，中美博弈的制度基础不同于过去，此中寓意自不必多言。显而易见，中美博弈是一个长期复杂、波诡云谲、前景扑朔不明的过程，终究会对国际政治、经贸格局产生难以预测和把握的影响。

（三） 亚太产业链供应链相对全球产供链的特殊性

在全球三大产业链供应链中，相对而言，以欧盟为核心的欧洲、以美国为核心的北美两大产业链供应链具备了较强的研发、制造和消费能力，其产业链供应链具有相对完整和自我闭合的特征，而以东盟为核心的亚太产业链供应链则显得研发相对不强、消费相对欠旺，更多是以中间产品制造能力取胜。全球范围内美国、德国、印度、中国四大中间产品生产国中，中印两国居于重要地位且共处亚太区域。亚太产业链供应链的这一特征，产生了两方面效应。一方面，在现代工业融合数字科技和服务经济背景下，通过《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP） 协定的加持赋能，亚太产业链和供应链演绎出更加显著的复杂性与交互性，促使区域内的分工不断加深走细，贸易和投资关系相对于欧美而言更加热络，推高了产业链供应链的韧性，显示出相对高的景气度。因此，从美国奥巴马政府时期的 “重返亚太” 到特朗普、拜登政府提出的 “印太战略”，从欧盟 “关注亚太” 到英国脱欧后加入 《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），从中国政府制订的 “立足亚太、辐射周边、面向全球” 等战略考察，各主要经济体都高度关注本国在亚太区域经济发展中的战略利益。另一方面，在欧美占据高端研发、终端消费市场优势的情况下，域外大国极易于通过 “脱钩断链”“友岸外包” 甚至削减外贸订单和 “资本、制造回流” 等政策，对亚太产业链供应链进行挤压式、扭曲性的重构重塑。加上亚太以东盟10国为基轴的特殊政治秩序使然，域外大国也极易于进行政治操弄、利益撩拨和恶意干扰。因此，作为身处亚太的世界第二大经济体，中国对外开放将难免受到更多、更频繁、更深的影响。

（四） 国际经贸规则加速演化的新趋势和新特征

由于多边贸易体制接近停摆，世界范围内区域、双边经贸合作协定层出不穷，新增的区域、双边协定呈现出一些引人瞩目、令人不安的趋势和变化特征。一是区域、双边协定日益增多，覆盖国家和地区的广度密度不断扩大。在1995年世贸组织成立之前，平均每年大约有3个区域贸易协定被通报到 “关贸总协定”（GATT），1995年以来已增长到平均每年16个左右。在新冠肺炎疫情造成的贸易环境恶化和一些国家采取贸易限制的背景下，区域贸易协定数量仍然增势明显。2021年上半年就有17个区域贸易协定被通报到世贸组织。目前，每一个世贸组织成员均参与了至少一个区域贸易协定。传统意义上双边自贸协定签订伙伴 “地理相邻”“阶段相近”“制度相似” 等特征逐步被突破改变。二是区域、双边协定涉及的新领域、新议题、新规则不断增多。“美加墨自贸协定”（USMCA）、CPTPP、DEPA 和美欧、美新等新增的区域、双边协定不再停留局限于世界贸易组织 （WTO） 原有规则作用范围的扩大延伸，而更多地向投资便利化、服务自由化、知识产权保护、国企中立、中小企业促进、环境安全、劳工权益、数字跨境流动等新领域、新议题创新升级。三是某些由美欧主导的区域、双边协定出现滥用 “国家安全” 概念，不断模糊经济问题边界向政治意识形态领域泛化、双标化和 “武器化”的倾向。例如USMCA中的非市场经济国家概念、欧盟的 “碳调节税”、供应链部长级会议、印太经济框架协议 （IPEF） 等。此外，多边贸易体制在改革过程中也越来越多地涉及环境气候、电子商务、妇女权益问题等非传统领域。总而言之，国际经贸规则新发展不再局限于世界贸易组织原有的制度框架，而越来越多地涉足 “边境后措施”或国内规制领域，呈现出更多、更快的制度性创新趋势，制度型开放成为区域、双边开放合作的底层逻辑。

二、国际环境演化新特征的主要影响

（一） 对中国改革开放的影响

不言而喻，当前具有特殊性质和特征意义的这轮世界经济不景气、不确定性是全球价值链、产业链和供应链陷入扭曲紊乱的直接导因，它构成全球性经济复苏增长的共同困境，在扭曲国际比较优势的同时抬高了全球价值链重构的成本，形成全球产业链供应链安全稳定的威胁，也不可避免地对中国改革开放造成深刻影响。第一，短期内国际社会难以形成共同应对不景气、不确定性的共识，难以形成全球治理的合力。当下具有特殊性质和特征意义的世界经济不景气、不确定性催生了国际社会的普遍性战略焦虑，增强了政治不互信，对国际合作和全球治理改革带来阻力，迟滞了世界经济的复苏增长，造成中国改革开放以来持续多年的总量性、速度型、稳态的战略机遇转变为结构化、碎片化和非稳态状态。第二，众多遏阻型 “小院高墙” 和杂乱丛生的 “小圈子” 造成 “以邻为壑” 的政策取向。其一经肇始便会引致连锁式零和博弈，并通过多阶段报复、反报复导致负和式结局，既增加了国际合作的困难也对冲削减了中国高水平开放的效果，且可能弱化中国持续性改革的努力和单方面扩大开放的决心及信心。第三，直接或间接性贸易转移、投资转移效应导致所谓 “高端回流” 和 “低端分流”结果，破坏了中国国内外产业链供应链的安全稳定，削弱了中国奉行高水平对外开放政策、开展国际竞争合作、实现高质量發展的经济基础。第四，旷日持久的不景气、不确定性局面会加剧国际秩序紊乱和造成国内政策实施的困难，影响到中国对外开放既有经贸合作协定的战略升级和新签协定条款的落地效果。外部挑战频繁出现和复杂生变的局面势必对中国稳步扩大高水平、制度性开放产生深远的影响。

（二） 对中美博弈的影响

中美博弈包括合作与竞争是贯穿于中国高水平制度型开放始终的一个无法回避的命题，也是我们必须认真对待、科学把握的特殊因素。我们必须认识到国际环境演化新特征对于中美博弈产生的深刻影响。第一，中美大体量级竞争博弈中美方基于政治制度差异的意识形态导向不会改变。据笔者不完全统计，奥巴马政府时期美国出台的涉华法案和政令约为100余条，到特朗普执政期间猛增为718条，拜登政府执政至今其新增涉华法案政令已累积达到前两任政府的70%以上，可见其遏华战略已逐步体系化。与此同时，美国对华政策从 “全面遏制”（Contain） 转向” 选择性脱钩断链”（De-Coupling）、精准化 “去风险”（De-Risking） 的过程，以及高级官员频繁访华对话和相关政策调整，也显示出其对华战术上的灵活性。第二，中美博弈的波及面广、冲击性大。由于中美两国分属最大的发展中国家和最大的发达国家，产业经济、科技金融水平和结构存在明显差异，其 “资本、制造回流”“脱钩断链”“去风险” 等政策实施势必对中国某些关键领域产生一定的制约影响。根据美国回归倡议协会数据显示，最近几年来不管从公司数目还是就业岗位数目计算，美国制造业回归最多的企业来源地都是中国。从数据来看，前20位的回归来源国名单中中国位居榜首，其余绝大部分来自发达国家和新兴市场国家。第三，中美博弈的文化背景差异甚大容易导致双边沟通困难，甚至出现误解误判和局部失控。从长远看，中美博弈如何影响中国高水平对外开放的根本性决定因素是中国经济实力的成长。若中国能够克服困难挑战、保持经济稳定发展和不断壮大实力，则中美战略性竞争的局面中将会朝着于我有利的方向转化；若中国经济长期下行、基础产业受到削弱和宏观战略决策失当，则可能承受越来越大的外部压力和面对国内各种矛盾的积累加剧，从而陷入 “大国赶超陷阱”。

（三） 对中国国内外经济循环的影响

亚太产业链供应链的韧性和脆弱性并存特征对于中国内外经济循环运行具有特殊性意义。首先，从开放经济视角出发，中国产业链供应链是亚太产业链供应链的核心组成部分，后者构成了中国产业嵌入全球价值链的基础平台并向价值链附加值高位攀升的纽带桥梁。换言之，亚太产业链供应链的稳定韧性有助于增强中国产业在全球价值链中的粘性活力。其次，从发展趋势观察，亚太国际分工正处于过往以日本为首的“旧雁阵” 向以中国为首的 “新雁阵” 模式转换关键阶段，亚太产业链供应链的稳定韧性构成雁阵安全转型和 “头雁” 交替转换的必要条件。换言之，亚太产业链供应链的脆弱性会增大中国国际分工地位攀升的难度或成本代价。其三，从国际复杂关系分析，欧美亚太战略是导致亚太产业链供应链脆弱性的源头，其遏制或带有双标化倾向的对华技术、贸易和投资政策，对以东盟为核心的亚太政治秩序的冲击扰乱势必干扰亚太合作进程，影响中国国内外、区域内外经济循环的安全稳定。

（四） 对中国参与国际经贸治理的影响

全球范围内区域、双边协定日益增多，议题与规则创新度持续增强，意识形态导向和国家安全概念不断被泛化运用的趋势，对中国实施高水平对外开放和参与、引领国际经贸治理产生了复杂的影响。一方面，区域、双边协定日益增多，议题与规则创新持续增强的显著趋势，意味着参与国际经贸合作的主流模式不再仅限于 “物理形态” 上国内外规则的简单 “对接”，而是不断转向了 “化学状态” 上的国内外制度 “交互” 和 “融合”，即从过往要素流动性的 “边境上开放” 转入规制融合型的 “边境后开放”，亦即 “制度型开放”。从严格意义上说，这一趋势蕴含着从 “两个市场、两种资源、两类规则、两套本领” 竞争模式向全方位、高水平、深层次竞争策略的根本转变。另一方面，某些高标准的区域、双边协定中意识形态导向和国家安全概念不断泛化的倾向，也势必模糊了国际经贸合作的发展取向，人为地划定了价值观界限，产生了经贸合作的双标隔阂。这种复杂的现实背景和多变的动向趋势，空前模糊了区域和双边自贸协定的 “垫脚石” 与 “绊脚石” 性质界限，全球经贸关系再次陷入 “意大利面碗” 的境况，增加了中国高水平对外开放的风险因素。

三、中国稳步扩大高水平制度型开放的对策建议

（一） 在高水平开放中实现高质量发展和高标准安全

针对当前世界经济不景气、不确定性局面，我们必须深刻认识其特殊性质和复杂特征，充分发挥中国货物出口大国与庞大国内市场 “双重市场角色” 地位稳固、利用外资大国与对外投资大国 “双重投资主体” 角色活跃、央企及大型国企和民营企业 “双重企业主体” 韧性强劲、实体经济体量庞大与数字经济结构升级 “双重驱动力量” 充沛活力的基本盘优势作用，为克服外部环境的不确定性提供可靠保障。同时，继续秉持和强化“人类命运共同体” 的理念，奉行全球化和多边主义坚定立场； 积极发挥大国综合优势，倡导相向而行、扩大开放、合作共赢的集体行动； 主动把握结构化合作方向、碎片化合作领域、非稳态战略机遇，并致力于不断系统集成； 在自主开放和协同开放中努力维护多边贸易体制的有效性和权威性，参与及引领全球治理改革方向，与国际社会形成合力，不断累积世界经济复苏增长的信心、预期，增强其确定性。在此基础上，切实统筹好高水平开放、高质量发展与高标准安全三者之间的辩证统一关系。

（二） 积极灵活应对中美博弈

面对中美战略博弈的特殊性，我们须高度重视其影响方向、严格把控其涉及范围和科学评估其影响深度，积极采取灵活应对策略。一是强化中美双方高层战略对话机制和实施危机管控，对冲减弱美国对华战略的影响面，同时扩大对其战术面的有效互动，保持长期竞争的战略耐心与定力，用时间换取空间，不可失之焦虑而决策失误。二是在中美经济垂直分工领域寻求扩大合作面，在水平竞争领域切实把握竞争烈度，积极稳定地发挥中美经贸关系的 “压舱石” 作用。三是加强对欧盟主要国家的经济合作，分化美欧在涉华政策领域的利益和立场，达成相对有利的对冲、减压、谈判、促合效果。四是积极发展数字贸易和跨境电商、离岸贸易和第三方贸易等新经济、新业态、新模式、新渠道，克服外部关税和非关税壁垒的障碍，使之形成拓展欧美传统市场的升级手段。五是优化营商环境和扩大应用场景，促进欧美日高技术资本在华投资集聚，培植自身经济发展和国际科技协同创新的长久动力。据中国商务部网站披露，2023年1—8月，英国、加拿大、法国、瑞士、荷兰、德国实际对华投资分别增长132.6%、111.2%、105.6%、59.2%、25.3%和20.8%（含通过自由港投资数据），这一事实充分证明了该项策略的现实可行性。

（三） 加强自主创新和协同创新，提高 “双循环” 质量水平

针对亚太产业链供应链的特殊性，中国应当充分利用其产业链供应链韧性，在高水平开放中增强对亚太，从而对全球价值链、产业链供应链的粘性，加强自身产业链供应链的自主可靠性和提高国内国际 “双循环” 的质量水平； 同时，应致力于自主创新和国际协同创新，克服亚太产业链供应链易遭挤压重塑而产生的研发相对不强、消费相对不旺的脆弱性。具体而言，一要积极发挥东盟作为中国近年来最大贸易伙伴的优势地位作用，充分攫取和挖潜升级RCEP与CPTPP的政策红利，防止由于CPTPP、IPEF等高标准经贸协议因与RCEP多个成员国叠加而可能造成的红利转移与比较优势偏转。二要推动 “一带一路” 合作高质量发展，促进亚太区域和 “一带一路” 沿线贸易投资扩规模、升结构和增效益。2022年中国对这些国家出口贸易增长19.4%，进口增长7.5%，显示出当下较大的贸易发展潜力。从长远分析，由于 “一带一路” 沿线国家尤其是中亚、非洲地区当下外汇储备不够充裕，甚至一些国家背负较重的债务负担，可能更加渴望增大来自中国的投资，因而中国对其投资合作的空间也会相应扩大。三要积极开展亚太经济新科技、新业态、新模式和新领域合作，加强亚太区域国家和地区民营经济、数字经济、服务经济、中小企业等合作，逐步提高自主性、协同性科技研发水平，稳步扩大区域内国家和地区的消费能力与内需市场。四要积极利用亚太是中国自贸区 （FTAs） 重要集聚区的有利条件，加强中国自贸试验区的 “扩围提质增效” 力度，推进区域、双边自贸协定和国内自贸试验区的战略升级，加快构建中国面向全球的高标准自贸区网络，以此为主轴形成壮大中国内外产业链供应链战略链接枢纽与中心节点。

（四） 直面国际经贸规则敏感性议题的挑战，推进结构性改革

因应国际经贸规则加速演化的趋势和方向要求，我们应直面敏感性议题的挑战，大力推进结构性改革。一是积极利用亚太作为中国积极参与全球治理的重要基地的地位，通过亚投行、新发展银行、“进博会”、上海合作组织、APEC 等框架平台，扩大国际合作范围和拓展新的合作领域。二是基于中国稳步扩大制度型开放的战略要求，以中国对外签订自由贸易协定 （FTAs） 和对内设立自贸试验区 （FTZs） 形成的两大网络体系为主轴，围绕规则、规制、管理、标准核心内涵，聚焦投资、贸易、金融、创新重点领域，在 “双自联动” 中深化体制机制创新、加大 “压力测试” 和扩大高水平对外开放。三是化被动为主动，对标对表国际经贸新规则开展投资便利化、服务业国内规制改革、知识产权保护等方面的制度创新，在政府采购、國企中立、劳工权益、数据储存和跨境流动等敏感性领域大胆突破，加快谈判加入CPTPP、DE-PA的历史进程，实现中国参与、引领全球治理改革工作局面的有效突破。2023年6月，国务院印发 《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，率先在上海、广东、天津、福建、北京等具备条件的自由贸易试验区和海南自由贸易港，试点对接相关国际高标准经贸规则，稳步扩大制度型开放。11 月，国务院又推出了 《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海） 自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》 的通知，对 “率先实施高标准数字贸易规则” 作出最新部署，围绕金融、电信服务贸易，提升货物贸易自由化便利化水平，加强知识产权保护，推进政府采购领域改革，推动相关 “边境后” 管理制度改革，以及加强风险防控体系建设等作出 80 条突破性部署安排。认真贯彻和落实好两个新的文件，对于推进全面深化改革开放具有十分关键的意义。

四、结语

如何在高水平开放过程中实现高质量发展和高标准安全，这是我们必须高度重视、切实把握、平衡协调的对立统一关系。从辩证的逻辑和历史的经验出发，自我封闭绝对不是实现高度安全的理性选项，只有在高水平的开放中加强高质量的贸易、投资和科技协作，持续壮大经济实力和增进国际间的相互依存，才是获得安全的可靠路径。因此宏观战略上，以高水平开放为前提条件，以高质量发展为实力基础，方能实现高标准的国家安全。在微观战术上，通过具体解构外部政经环境变化、认真分析大国竞争政策措施、及时把握亚太产业链供应链重构具体动向、深入研究国际经贸规则条款创新，才能综合性判断、结构性应对和系统性控制其中蕴涵的机遇、挑战，采取精准的风险防控策略。根据中国改革开放的基本经验，不断积累自贸试验区 “压力测试” 和差异化制度创新形成的试点经验，持续提升对外缔结的区域、双边自贸协定质量水平，在双向联动中循序渐进地扩大开放、推动发展，是实现安全稳定的可行路径。

总而言之，当前 “百年未有之大变局” 加速演化，国际经贸环境正在发生深刻复杂的演变，中国作为世界最大的发展中经济体和坚定推动全球化的主导力量，必然要继续坚持推进高水平制度型开放进程。唯有科学辨识世界经济不景气、不确定性的本质特征，在大国竞争博弈中不断累积自身实力和保持战略定力，不断巩固国内经济的基础韧性和充分利用亚太产业链供应链的粘性活力，因应国际经贸规则加速创新演化的趋势扩大高水平开放，平衡把握好发展与稳定、开放与安全的辩证关系，才能实现国民经济的高质量发展。

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New Characteristics， Impacts， and Policy Recommendations for China's

High-level Opening UP in the Evolving International Environment

HUANG Jianzhong1，2， LIANG Yuanyaun2（1.Shanghai University of International Business and Economics， Shanghai 201620， China;

2. Zhejiang Yuexiu Foreign Language Institute， Shaoxing Zhejiang 312000， China）

Abstract： In recent years， the "unprecedented major changes unseen in a century" have accelerated， resulting in pro-found and complex changes in the international environment for China's opening up. There is a significant insuffi-ciency in the understanding within both theoretical and practical circles， with an opaque analysis of the essence andimpact of its main areas and characteristics， potentially leading to deviations in grasping strategic opportunities andchallengs and in response strategies. This paper analyzes the ultra- long- term， ultra- intense and unconventional na-ture of the current world economic downturn， studies its possible impacts， and thus proposes several policy recom-mendations for China to steadily expand its high-level institutional opening up.

Keywords： international environment; high-level opening up; countermeasures

（責任编辑： 丁晓鸿）