欧盟出口管制回顾与展望

韩爽 程慧

摘要：欧盟出口管制的实施关系各国的共同安全及经济利益，一直以来备受各界关注。随着大国博弈的加剧和俄乌危机的持续，欧盟出口管制面临着外部环境巨变以及框架机制待完善的双重挑战。欧盟亟待协调国别管制与联盟管制的关系，完善新兴技术的管制清单，在国际上争取更加统一和强大的欧盟声音。欧盟重塑出口管制将影响中欧的经贸合作以及技术合作，我国政府和企业应坚持以积极合作对抗“脱钩”，以自主创新抵制“断链”，充分挖掘国内大市场的潜力，在双循环新发展格局中，积极参与国际分工秩序，维护我国经济安全利益。

关键词：欧盟出口管制；国别管制；新兴技术；中欧合作

中图分类号：F752.62；F753/757文献标志码：A文章编号：1003-5559-（2024）04-0005-06

出口管制是对外贸易管理制度的重要组成部分，与国家政治外交、国防军事、经济发展和社会稳定密切相关，是世界各国维护国家安全和地区和平，保障经济社会稳定运行的重要手段。欧盟一直将出口管制视为保障安全、维护人权的重要战略工具。2024年1月24日，欧盟委员会公布了《出口管制白皮书》，对出口管制改革实施进行系统总结，在评估当下形势和自身问题的基础上，提出了完善现有体系的四点建议。自欧盟2021年出口管制新规实施以来，全球出口管制外部环境发生了巨大变化。一方面，俄乌冲突持续激化，以美国为首的主要国家（联盟）对俄罗斯的经济制裁程度以及手段不断升级，出口管制已经成为阻断敏感物项以及战略物资流向俄罗斯的重要工具。另一方面，美国定调中美博弈主战场，在科技领域试图给中国造成各种困局，新兴技术成为大国战略竞争的核心关注，而欧盟对“战略技术”的管制相对滞后。重塑管制体系，平衡管制与合作，将是欧盟维护自身利益，彰显欧盟实力，在大国博弈中占据主动的重要一步。

一、欧盟出口管制实施回顾与挑战

基于成员国共同的贸易政策和安全政策考虑，欧盟统一的两用物项出口管制条例自1995年正式实施。在实施过程中，各成员国间一直存在着执行差异，影响共同安全目标的实现；与此同时，技术的快速迭代以及供应链布局的全球化扩展引发的管制难度提升也推动着欧盟出口管制的改革。自2014年起，经过七年的修订期，欧盟出口管制改革落地，欧盟出口管制新规《第2021/821号条例》（《军民两用条例》）在2021年正式生效。

新规实施至今已有2年多，从欧盟委员会（以下简称欧委会）公布的《出口管制白皮书》中的内容可以看出，欧盟出口管制新规明确扩大了受管制的物项、对象和行为，其管制清单也根据国际多边出口管制机制的调整不断更新；联盟层面的协调机制在一定程度上突出了联盟出口管制政策的统一，成员国国别管制更加透明化；欧委会通过更新合规指南明确企业合规要求，并致力于推动与出口管制多边机制的国际合作。

（一）欧盟出口管制新规实施回顾

作为欧盟现行出口管制的框架性规定，《第2021/821号条例》在一定程度上确实加强了欧盟应对不断变化的安全环境、快速的技术发展以及国际贸易格局演变的能力。

1.框架条例明确对技术管制的关注，管制清单随多边机制多次调整。《第2021/821号条例》将技术援助纳入管制范围，“技术援助者”也成为管制对象；同时加强对技术转移的过程和载体的管制，如行李中携带两用物项和技术资料出境也作为受管制行为，出口商、研究人员、自然人以口头或电子方式传输两用技术定义为“视同出口”。同时，2021—2023年，欧盟共6次更新其《两用物项出口管制清单》，随着新兴技术发展的日新月异，及时调整生物技术、新材料、先进计算的管制内容，与国际防扩散制度以及多边出口管制安排更新保持一致（见表1）。

2.建立协调机制统一监管和执法，国别政策更加公开透明。欧盟开发了联盟层面的电子许可平台，提升联盟管制效率；强调成员国执法一致性，建立执法协调机制，促进内部执法信息交换；制定统一的成员国许可和执法官员培训，加强标准一致的能力建设。2023年10月，欧盟出台首个成员国出口管制清单汇编，该汇编包括荷兰对半导体制造设备的管制以及西班牙对量子计算等新兴技术的管制。以此为手段，欧盟将在联盟范围内定期公布成员国国别管制清单，而成员国可对列入该清单汇编的其他成员国管制的物项出口施加许可要求。

3.精简程序提升管制效率，明确产业界为“第一道防线”。欧委会通过构建更加简化的许可程序，使出口管制系统更加灵活，以适应不断发展和变化的情况；同时增加许可便利，新增了“大型项目许可”以及出口通用授权，减轻出口企业负担。此外，欧委会更加重视产业界在出口管制领域的“防线”关键作用，规定成员国在签发全球许可证或单项许可证过程中需充分考虑企业合规机制的构建情况，并成为申请新增两项欧盟通用出口许可的必要条件。2021年9月23日，欧洲委员会发布了《关于控制涉及两用物品研究的内部合规规划的2021/1700号建议》，对研究机构构建内部合规机制建设进行了全面的指导。建议肯定产业界作为“第一道防线”的关键作用，更新联盟合规指南，明确定义“内部合规计划”，要求使用全球出口许可证的出口商应实施内部合规计划。

（二）外部环境发生巨大变化

由于对象的敏感性和手段的特殊性，出口管制实施需要时刻关注外部环境的变化并及时调整，才能做到灵活有效。欧盟出口管制新规实施后，全球出口管制形势发生了重大变化，一方面俄乌冲突持续，多边管制机制的脆弱性凸显；另一方面大国博弈激烈，单边管制以及小多边管制升级，欧盟面临的外部环境更加复杂。

1.多边出口管制面临巨大压力。以瓦森纳安排（WA）、核供应集团（NSG）、导弹及其技术管制机制（MTCR）、澳大利亚集团（AG）为代表的出口管制多边机制是欧盟出口管制框架的重要基础，直接影响欧盟出口管制清单的制定和调整。作为多边出口管制机制的主要成员国，俄罗斯在多边出口管制清单调整中有明确的发言权，自2022年俄乌危机以来，由于与其他成员国存在明顯差异，俄罗斯多次否定其他成员国清单调整的提议，影响了多边管制清单的调整。可以看到，在地缘政治局势紧张的时期，多边机制很难达成统一意见，促成清单及时更新。这也使得欧盟成员国不得不采取单独行动，诉诸单边管制保障国别利益，增加了单一市场支离破碎的风险。

2.单边出口管制以及小多边管制活动积极。新规实施后，主要国家单边出口管制措施越来越多。尤其是以美国为代表的单边技术出口管制。2022年10月、2023年10月美国不断加紧对先进和高性能计算芯片以及先进半导体制造设备的单边管制。美国单边管制由于具有域外法律效力，不仅直接阻断管制产品的正常贸易以及管制技术的正常合作，还逐渐改变管制产业的全球供应链布局。此外，以美国为主要参与方的小多边出口管制活动活跃，体现美国除了为牢牢把握战略产业全球布局的主动权外，还意欲拉拢合作伙伴，针对新一轮半导体、人工智能等新一轮产业革命的基础技术建立排他性“小圈子”。2023年1月，美日荷三国就限制出口部分先进芯片制造材料、设备达成协议，意图达到对半导体产业形成“技术—设备—原料”全链条“闭环”控制。在缺少欧盟整体声音的全球管制体系中，欧盟整体的安全利益难以得到有效保障。

（三）欧盟出口管制实施面临挑战

当今技术发展日新月异，世界格局正经历历史性变革，服务于单一市场和联盟利益的出口管制制度面临外部环境变化以及自身框架缺陷的双重挑战。

1.管制框架的内容仍需完善。尽管《第2021/821号条例》已经做出重大突破，但就实施反馈来看，欧盟出口管制仍受限较多，措施也不连贯。首先，欧盟的新规中缺乏涉及经济安全的政策安排，无法为出口管制工具的（扩大）使用提供依据。其次，欧盟技术限制区分了“纯”商业技术和军民两用技术，没有根据新的形势对“战略技术”作出定义，因此无法将技术地位的竞争上升到国家安全和经济安全层面，这就意味着欧盟很难将出口管制作为战略技术竞争的管控手段。此外，随着商业和安全政策日益重叠，欧盟的制度框架将受到严重挑战。就目前框架来看，包括出口管制政策在内的外交和安全政策，在很大程度上取决于欧盟各个成员国，而商业政策则取决于欧盟，这就使得欧盟聯盟的整体利益不能全面体现。

2.国别与联盟管制机制仍需进一步协调。在现有管制框架下，欧盟成员国可就未在多边机制达成一致的管制物项协调单边管制措施。2023年10月20日，欧盟首次根据成员国通报的其国内出口管制措施新增或修订有关情况，发布欧盟成员国出口管制清单汇编。第一版清单汇编包括荷兰对半导体制造设备的管制措施，以及西班牙对量子计算、增材制造和其他新兴技术的管制措施。尽管有了第一次国别清单汇总的尝试，但由于缺少事前沟通和磋商，对单个成员国的国别清单调整的风险评估不足，国别管制可能影响欧盟其他成员国的正常贸易以及供应量运转，甚至引发联盟外国家对欧盟全体成员国的连锁反应。

此外，成员国国别管制还可能存在“择地诉讼”的风险。也就是说，如果欧盟内部成员国管制清单并不统一，出口商可以通过一个不管制A物项的成员国向欧盟外国家出口，从而避免受到监管。这种内部“选国出口”的短期后果就是削弱国别管制效力，同时对欧盟单一市场和共同贸易政策的完整性造成挑战；长期来看，还会导致管制产业在欧盟内部的供应链的重新布局。欧委会认为，在地缘政治局势紧张和多边制度受阻的情况下，成员国之间现有的协调机制有可能无法提供欧盟所需的统一、及时和有效的管制制度。

3.欧盟缺少出口管制的共同声音。与欧盟其他对外政策相比，欧盟在出口管制问题的国际管制机制上缺乏共同声音。由于缺乏欧盟的共同声音，在争夺技术领导权和战略技术控制权的地缘政治角逐中，成员国面临着强大的地缘政治压力，谈判地位较弱。拥有特定技术优势的成员国越来越多的受到第三国的裹挟压力或者竞争压力。同时，由于参加多边出口管制机制的是欧盟成员国而非欧盟联盟，各成员国在多边制度会议上的立场并不能有效协调，很难彰显单一市场的地位，直接限制了欧盟在出口领域的整体话语权。

二、欧盟出口管制的趋势与对华影响

分析下一步欧盟出口管制改革趋势，对于我国积极采取措施应对相关风险，维护国家利益具有重大意义。

（一）欧盟出口管制的发展趋势

此次《出口管制白皮书》提出了短期和中期行动建议，包括确保欧盟继续并加强统一管制、设立一个高级别的出口管制政治协调论坛、更好协调近期推出的国家管制清单（NationalControllists）、明确对两用物项出口管制条例评估时间等，明确了欧盟拟重塑出口管制，争取更强欧盟声音的发展趋势。

1.拟采取更加统一的管制行动。正如欧盟《经济安全战略》所预料的那样，在出口管制领域，欧盟迫切需要采取更加迅速和协调的行动，因为成员国不加协调的多重国家管制会加大管制风险，损害出口管制的有效性和单一市场的完整性。鉴于上述情况，欧盟委员会将提出短期和中期行动建议，以解决所关切的问题。同时，为解决多边管制清单无法更新导致联盟管制清单不能更新的问题，欧委会拟在《第2021/821号条例》附件1中引入新的出口管制项目，将允许在所有27个成员国实行统一管制，同时以欧盟所有官方语言通过并公布。单一管制措施不仅能保护内部市场，为欧盟出口商提供公平的竞争环境，还将提高欧盟管制的有效性和各成员国管制的效率，更有效地利用各成员国的立法和监管资源。

2.拟设置更加合理的协调机制。鉴于上述日益增长的地缘政治压力，成员国和欧委会拟设立一个论坛，在高级别场合讨论出口管制发展，以促进欧盟的共同立场，同时使成员国从单一市场的规模中获得更强大的谈判能力，并确保任何管制措施都是基于欧洲对风险和自身利益的评估。在短期内，欧委会认为必须加强对欧盟成员国提出的新的国家管制清单的协调能力。欧委会拟加强国别管制清单出台前的事前磋商，也就是建议会员国在通过任何新的国家管制清单之前通知其他会员国和委员会，并建议其他会员国在认为该清单可能影响其公共安全的情况下，对他国国家管制清单提出意见。如果委员会认为某成员国出台新的国家管制清单可能影响到其他成员国的公共安全或欧盟的利益，委员会也会提出相应的意见。欧委会拟通过事前磋商通报，促进成员国之间根据《第2021/821号条例》第9条和第10条协调管制，使得国别管制清单出台能够充分考虑对其他成员国和欧盟的潜在风险或影响。

3.拟实施更加科学的出口监管。2023年6月，欧盟发布了备受关注的《欧洲经济安全战略》，战略提议对影响经济安全的4个领域进行彻底的风险评估，包括以能源安全为主的供应链弹性风险、关键基础设施的物理及网络安全风险、技术安全和泄露风险、经济依赖长期化或胁迫风险。受此影响，在不确定性增加的大环境中，欧委会将2026—2028年的《第2021/821号条例》实施评估提前到2025年年初进行，以便对其有效性和效率方面的不足之处进行及时评估，并根据管制风险变化提出可能的补救建议。管制评估不仅将依靠严谨的专项研究，还将借鉴欧盟经济安全若干技术的评估结果。同时，评估将更重视与成员国相关利益方的协调沟通，并及时征求产业界以及公众的意见，提出切实可行的改革路径，实施更为科学有效的出口监管。

（二）对华影响分析

2023年6月，欧盟发布《欧盟经济安全战略》，提出综合性方案来强化欧盟工具箱，降低涉及外国对欧投资、欧盟对外投资、军民两用产品和加强研究安全的系列风险，明确维护共同市场以及区域安全的态度。2024年1月，欧委会通过五项加强经济安全的新倡议，包括修订并强化欧盟现行外资安全审查机制、监测并评估对外投资风险、更有效管制两用物项出口、推动进一步支持两用技术的研发、加强欧盟科研安全。欧盟重塑出口管制，将其作为对外战略竞争工具的意图更加凸显。面对更加复杂的出口管制外部环境和欧盟的出口管制发展趋势，中国出口管制、供应链以及科技合作等将受到一定影响。

1.中国将面临欧盟内外联合管制的风险。

2023年6月发布的《欧盟安全战略》彰显欧盟的安全态度，年底的白皮书呼吁内部采取更为统一的管制行动，成员国之间的对外政策更加协调一致。对中国而言，面对统一行动，与单个成员国出口管制外交斡旋的空间将更加狭窄。在以美国为代表的主要國家通过单边或小多边对中国实施关键技术封锁的背景下，欧盟统一的出口管制行动可能将某个成员国的管制调整推广到联盟层面（如荷兰半导体管制）。就此而言，中国“卡脖子”技术以及设备的引进，将面临从单边国别突破到联盟统一交涉，谈判难度更大，突破时间也会更长。

随着中美大国博弈的持续升级，美国施压欧盟形成统一战线，将出口管制“工具化”。2021新规出台后，欧盟和美国成立了《欧盟—美国贸易和技术委员会联合声明》（简称《TTC声明》），围绕技术标准制定、供应链安全、出口管制等方面的问题成立了10个工作小组，并就出口管制、投资审查、人工智能、半导体供应链、全球贸易挑战等方面的具体工作事项签署了5份声明。欧盟对关键技术的评估也与美国新兴技术的范围高度重合。上述美欧联合行动将使中国面临更加严峻的外部环境。

2.欧洲企业在华投资以及供应链布局正在调整。根据中国欧盟商会发布的《商业信心调查2023》显示，部分欧盟企业已将其部分在华投资转移至海外，超过一半的受访企业认为，受地缘政治紧张局势影响，中国营商环境政治化加剧。对于欧盟投资者而言，中国市场的不确定性日益增加，约有12%的受访企业已采取实际行动将部分供应链转移出中国，同时超过20%的受访企业正在考虑或已经决定将在华投资项目转移到其他市场，其中东盟成为转移投资目的地的首选，其次则是重返欧洲。

与此同时，在全球价值链重构的大趋势下，欧盟企业仍会考虑中国产业链的完整性、市场的规模性与综合的成本优势，以及其自身的转移成本，从而更加密切关注中欧关系的走向以及中国的经济形势。由此，欧盟出口管制政策制定者也会从产业界反馈科学评估对华管制的必要性和松紧度。

3.中欧关键新兴技术的合作受到更多限制。2022年后，在持续不断的俄乌冲突和其他日趋紧张的地缘政治局势背景下，考虑到新兴技术的潜在军事用途，欧盟将安全利益与新兴技术应用高度关联。根据欧盟《经济安全战略》要求，欧委会于2023年10月公布一份关键技术清单建议（见表2），明确包括先进半导体、人工智能、生物技术等十个领域关键技术以及先进半导体等四个安全高风险技术。

中欧间的相关技术合作将会面临一定的限制或障碍。欧盟将经济与安全挂钩，泛用“混合威胁”概念，意在针对新的形势变化重塑自身在国际分工中的定位。可以预见，欧盟未来的战略细则，将对关键技术领域出台技术限制清单，以防范具有军事意义的关键技术发生外溢，技术限制清单和入境投资严格审查双管齐下，会对中欧之间的贸易和资本流动造成负面影响，同时会对双边技术交流形成新的壁垒。

三、应对建议

欧盟重塑出口管制，或将是我国政府与企业在一个相当长的时间里需要应对的挑战。当前，我国正处于以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展阶段，党和中央多次提出“高水平开放”“高质量发展”的发展理念。因此，针对欧盟出口管制新形势，我国应统筹国内外两个大局，对外强化合作对抗“脱钩”，对内强化创新对抗“断链”。

（一）继续扩大对外开放，强化合作对抗脱钩中欧作为现今世界多极化进程中的两大力量，其合作收益远大于对立竞争。2019年欧盟出台的《欧盟—中国战略展望》将双边关系定位由单一性转变为多面性，即中国既是欧盟的合作伙伴，又是经济技术竞争者和制度性对手，仍然将合作排在首位。中国领导层在中欧关系上确立了富有建设性的“三原则”，中欧“互尊互信，求同存异；互利互惠，平等协商；互鉴互荣，取长补短”，旨在引导大国关系进入相向而行的轨道，共同维护世界和平与进步。以此为指引，我国应在坚决捍卫国家根本利益的前提下，按照国际规则履行大国责任，扩大与欧盟可能的合作空间，同时开展公平竞争。

当前，欧盟在很多方面也需要与中国合作。例如，在诸多技术领域，欧盟同样面临着美国的技术壁垒；在科技领域，欧盟也同样需要中国的技术资源；并且在当前贸易投资低迷，经济增长缓慢的情况下，欧盟依然需要中国的支持。因此，中国应进一步寻求与欧盟在经贸及科技领域的合作，扩大中欧间的共同利益，增加中欧互信，提高欧盟配合美国遏制中国的成本。

（二）关注重点国别，以点带面扩大合作

德国与法国被普遍视为欧洲经济的核心引擎，两国对华态度将很大程度上影响欧盟对华政策的制定。在《欧盟经济安全战略》发布前夕，德国总理朔尔茨表示，德国政府不应当将所有对华出口都置于监管之下，但也应避免对中国过度依赖。与此同时，法国总统马克龙则发表演讲，表达不要过度依赖美国，欧洲需要自己保护自己的观点。加大做德、法等重点成员国工作，强化双边合作，利用我国超大市场规模以及完整的产业链条拉紧其对我国的依存度，以共同发展为核心诉求，以点带面加强合作。

（三）深化“一带一路”合作，加强区域价值链建设

抓住全球价值链重构的机遇，顺应趋势加强区域价值链建设，加强与“一带一路”沿线国家的经济合作。我国与“一带一路”沿线国家存在巨大的经济合作潜力，通过自贸协定升级、深化RCEP贸易及投资便利化，并積极创造条件争取早日加入CPTPP，对于我国当前形势下巩固区域价值链供应链具有特殊意义。

（四）依靠国内大市场，构架自主可控的产业链

以国内企业为依托，重视重点技术领域的基础研究和关键前沿技术的研发，借鉴德国等先进国家“产学研”良性互动关系，重点布局建设技术创新中心和产研院，依靠技术革新对产业链进行全面改造，进行关键核心技术攻关，解决欧美等国技术管制造成的“卡脖子”问题，避免技术清单出台带来的影响；同时加强自身优势技术的领先地位，构建国内统一大市场，凭借超大规模市场优势，构建行业标准，通过区域价值链进行标准输出，连接国内国外两个市场，助力构建双循环格局，在逆全球化浪潮中，抓住机遇找到破局之道。

参考文献：

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Review and Prospects of EU Export Controls

HAN Shuang， CHENG Hui

（The Institute of International Trade and Economic Cooperation of the Ministry of Commerce， Beijing 100710， China）

Abstract： The implementation of EU export controls involves the common security and economic interests of vari-ous countries， and has always been a focus of attention. With the intensification of the great power games and theongoing Russia-Ukraine crisis， EU export controls are facing the dual challenges of a changing external environ-ment and the need for an improved framework and mechanism. The EU urgently needs to coordinate country-spe-cific controls and union controls， perfect the control list for emerging technologies， and seek a more unified andpowerful EU voice internationally. The reshaping of EU export controls will affect economic and technological co-operation between China and Europe. Our government and enterprises should adhere to active cooperation to com-bat decoupling， independent innovation to resist supply chain disrupitons， and fully tap into the potential of the do-mestic market， actively participate in the international division of labor， and safeguard our economic and securityinterests under the new development pattern of dual circulation.

Key words： EU export controls; country-specific controls; emerging technologies; China-EU cooperation

（责任编辑： 丁晓鸿）