共同富裕理念下职业教育权责划分研究

宋凤轩 刘莹 竭红云

【摘 要】 富民之道，教民为要。推进职业教育财政事权与支出责任划分改革不仅是建设现代职业教育体系的重要保障，也是深化财政体制改革的应有之义，更是实现全体人民共同富裕的必行之务。文章梳理了职业教育财政事权与支出责任划分的相关文件，并通过政府年度财政决算数据，对职业教育领域财政事权与支出责任划分现状进行研究，认为其存在政府与市场供给职责不协调、财政事权与支出责任划分不清晰、不合理和不规范等问题，进一步结合共同富裕理念与实际情况提出针对性对策建议。

【关键词】 共同富裕； 职业教育； 财政事权； 支出责任

【中图分类号】 F812.2  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）12-0116-07

一、引言

百年大计，教育为本。教育是事关国家发展和民族未来的重大问题，作为与普通教育具有同等重要地位的教育类型，职业教育在培养高素质技术技能人才、促进高质量就业创业、扩大中等收入群体、推进全体人民共同富裕等方面发挥着不可替代的重要作用。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，擘画了职业教育高质量发展的宏伟蓝图，并强调“把推动现代职业教育高质量发展摆在更加突出的位置，……，有序有效推进现代职业教育体系建设改革，切实提高职业教育的质量、适应性和吸引力，培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠，为加快建设教育强国、科技强国、人才强国奠定坚实基础”。发展职业教育离不开财政资金的支持，财政资金的有效保障和充足供给有赖于职业教育财政事权与支出责任的合理划分，即职业教育供给职责与保障义务在不同层级政府之间有效安排。自党的十八届三中全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度”之后，国务院办公厅相继印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6号）、《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2019〕27号）等文件，深化教育领域财政事权与支出责任划分改革。为积極响应中央与地方财政体制改革精神，部分省份印发了省以下教育领域财政事权与支出责任划分改革实施方案②，明确省以下职业教育领域财政事权和支出责任的划分方式。2022年，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），为进一步规范省以下财政事权与支出责任划分提供了根本遵循。相关文件见表1。

教育领域财政事权与支出责任的合理划分是深化财政体制改革的内在要求，也是促进教育高质量发展的必然要求，受到了学术界广泛的关注。目前，学术界对学前教育[1]、义务教育[2]、高等教育[3]、基础教育[4]、公共教育领域[5]财政事权与支出责任划分进行了深入探讨，且普遍认为政府间教育领域财政事权与支出责任划分不相适应。作为与普通教育具有同等重要地位的教育类型，目前仅有少数文献聚焦于职业教育领域展开研究，且相关文献主要围绕中央和地方层面进行探讨[6]，缺乏囊括省以下全域的整体分析。职业教育财政事权与支出责任的合理划分是在教育领域持续深化财政体制改革的内在要求，也是促进政府间资源合理配置以及推动现代财税体系建设的应有之义，更是提升教育服务效率性、公平性，进而扎实推进共同富裕的重要支撑。职业教育财政事权与支出责任的合理划分对职业教育高质量发展和共同富裕具有重要意义。

鉴于此，基于共同富裕理念，在梳理了职业教育财政事权与支出责任划分相关文件的基础上，对职业教育领域财政事权与支出责任划分现状及存在问题进行研究。本文可能的边际贡献在于以下两点：一是聚焦于职业教育财政事权与支出责任划分，研究职业教育财政事权与支出责任划分现状及存在的问题。二是通过整理各省改革文件，基于中央、省、市县全视域剖析职业教育财政事权与支出责任划分现状及存在的问题，进一步提出对策建议。值此共同富裕扎实推进之际，结合共同富裕理念，聚焦职业教育领域，对深化省以下财政体制改革和推动实现共同富裕具有重要意义。

二、共同富裕理念下职业教育财政事权与支出责任理论分析

（一）政府与市场边界划分的理论分析

职业教育整体遵循“政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”的原则，故厘清政府间财政事权与支出责任划分的首要步骤是明确职业教育服务供给主体的供给职责划分，即合理界定政府与市场的边界。公共产品理论是处理政府与市场边界的理论基础[7]。职业教育属于公共物品，同时具有较强的私人物品属性，在一定条件下很容易呈现排他特征或构成消费上的相互竞争。一方面，职业教育因其具有公共物品属性和正外部性的特征，单纯依靠市场容易导致市场失灵，难以实现职业教育服务的均衡供给，有失公平。此外，政府部门在推动城乡、区域职业教育均衡发展和职业教育均等化方面具有显著优势。因此，政府部门应肩负起职业教育供给的主要责任。另一方面，职业教育具有较强的私人物品属性，这就需要受教育者合理承担教育费用，并激发市场主体供给的内生动力，进行有益补充以提高供给效率。职业教育深化改革要求在形成以教促产、以产助教、产教融合、产学合作模式下，推动形成同市场需求相适应、同产业结构相匹配的现代职业教育结构。基于此，职业教育需要政府和市场协同发展，政府引导职业教育紧跟市场形势，市场积极参与职业教育的供给。

（二）财政事权与支出责任划分的理论分析

在中国式现代化征程中，政府间职业教育财政事权与支出责任划分要以共同富裕理念为前提指引。共同富裕不是平均主义，也不是“劫富济贫”，而是要求在“做大蛋糕”的基础上，做到“分好蛋糕”，是“共同”与“富裕”的统一，是效率和公平的统一。在合理界定政府与市场边界的基础上，有必要结合共同富裕理念从效率和公平两方面划分职业教育财政事权与支出责任。在效率方面，职业教育财政事权与支出责任的划分应遵循受益范围原则和激励相容原则。其中，受益范围原则指在兼顾不同层级政府在信息获得与处理上具有不同的比较优势基础上，按照受益范围确定中央和地方及省以下政府间职业教育权责划分，受益范围应尽可能与该层级政府辖区范围一致，即本地区居民享受的职业教育服务，应由该地区政府承担财政事权。激励相容原则指实现机制设计者和机制需求者最后目的一致性的原则，即职业教育权责划分应使得各级政府自发地积极履行相应的财政事权，如果某一层级政府能够更有效地提供职业教育服务，则应该由该层级政府承担相应的财政事权。在公平方面，职业教育财政事权与支出责任划分应结合差异性原则和匹配性原则。其中，差异性原则是指由于经济发展水平、财力状况和支出成本等差异，不同区域政府间财政事权与支出责任划分应有所差异。匹配性原则强调财政事权与支出责任的划分应该与该地区的经济发展水平和地方财力状况等条件相匹配，并且高层级政府应承担一定的统筹职责以保障职业教育发展的充分性与均衡性。

三、共同富裕理念下职业教育财政事权与支出责任划分现状分析

（一）职业教育领域政府与市场边界划分

明确界定政府与市场的边界是厘清政府间权责划分的基本前提。结合职业教育服务的属性，在政府发挥主体和引导作用的基础上，充分发挥市场的积极作用，支持民办职业教育的发展，并使其与公办教育相互补充、借鉴和提升。由于职业教育的供给最后都可追溯到公共资金和社会资金的投入上，因此，为更好厘清职业教育领域政府与市场边界的划分现状，参考《中国教育经费统计年鉴》，使用全国教育经费投入数据作为政府与市场供给责任的代理变量，其中用职业教育领域的“国家性财政教育经费”衡量政府部门供给责任，市场部门的供给责任则用包括“民办学校中举办者投入”、“捐赠收入”、“事业收入”（主要为学费）、“其他教育经费”在内的四类非财政性教育经费投入衡量。图1表示2010—2020年职业教育领域国家财政性与非财政性經费及占比。从图中可以看出，无论是政府部门还是市场，投入的绝对量都呈现逐年增长的态势，表明二者在参与职业教育经费的筹集上力度不断增强。然而相对量上，政府部门的力量在不断增强，市场部门的力量逐渐减弱，说明在职业教育领域，政府承担的供给责任与日俱增，相较之下，市场主体承担的供给责任有所下降，2015年后比例基本维持在25%以下。平均来看，在职业教育领域政府部门与市场主体边界的划分上，目前政府部门大体承担了75%的供给责任，市场主体承担了不到25%的供给责任。

（二）职业教育领域财政事权划分

职业教育财政事权属于中央与地方共同财政事权，所需财政补助经费主要按照隶属关系等由中央与地方财政分别承担，中央财政通过转移支付对地方统筹给予支持。根据《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2019〕27号），中等职业教育涉及的财政事权有国家奖学金、免学费补助、国家助学金和其他职业教育财政事权。中央与地方职业教育财政事权的划分上，中等职业教育国家奖学金制度所需经费由中央财政承担，其他类型为中央和地方共同财政事权。免学费补助和国家助学金的中央与地方财政事权划分方式主要有两种，第一种是根据中央测算补助标准确定地方执行标准，所需经费中央与地方按不同比例分担，大部分省份的财政事权按该种方式划分。第二种是免学费补助和国家助学金的财政事权全部归各地方，只有少数省份如宁夏、新疆按此种方式划分。在省以下职业教育财政事权划分上，免学费补助和国家助学金的财政事权划分大体有三种模式，第一种是地方分担部分，按照学校隶属关系由同级财政承担；第二种是中央承担后余下部分由省与市县财政按既定比例分担；第三种是分地区按不同比例分担不同的财政事权。以河北为例，免学费补助和国家助学金的财政事权地方分担部分，省与直管县按2∶2分担，省与市、市管县（市、区）按1∶1∶2分担，为政府间共同财政事权。具体划分方式如表2所示。

（三）职业教育领域支出责任划分

量化分析中央与地方政府间职业教育领域支出责任划分。基于数据的可得性考虑，使用“中央/地方一般公共预算支出”中用于职业教育支出的决算数来分别衡量二者实际承担的支出责任③。表3分别给出了中央和地方职业教育一般公共预算支出情况及其占比。从表3中看出，地方政府承担了绝大部分的职业教育支出责任，各类职业教育均在90%以上。以2021年为例，在全国职业教育财政支出中，中央政府承担了0.52%，地方政府承担了99.48%。在中央和地方职业教育各阶段财政支出的分担比重中，初等职业教育、中等职业教育、技校教育和高等职业教育阶段的地方政府财政支出责任占比均在99%以上，中央财政分担比重不足1%；在其他职业教育阶段，地方政府也承担了93.69%的教育财政支出。

进一步量化分析省以下政府间职业教育领域支出责任划分情况。结果如表4所示，市县级政府承担了大部分的职业教育地方政府支出责任，处于三分之二左右。分职业教育阶段来看，除高等职业教育市县级政府承担了不到一半的支出责任外，中等职业教育、技校教育和其他职业教育均由市县级政府承担大部分的支出责任。就三年平均水平而言，职业教育各阶段省本级和市县级支出责任分担比重大体为：初等职业教育，0.11%■99.89%；中等职业教育，12.57%■87.43%；技校教育，38.14%■61.86%；高等职业教育，56.32%■43.68%；其他职业教育，11.85%■88.15%。

（四）省以下职业教育财政事权与支出责任代表省份分析

综合考虑央地档次划分④、地理区位等因素，并兼顾数据的可得性、完整性，选取甘肃（第一档次、西部地区）、河北（第二档次、东部地区）、辽宁（第三档次、东北地区）作为分析的代表对象，详细梳理省以下职业教育财政事权与支出责任划分现状。

如表5所示，在省以下职业教育财政事权划分方面，各省的中等职业教育国家助学金财政事权划分方式与各自省份的普通高中国家助学金的财政划分方式相同。故总体上职业教育财政事权划分现状在学生资助方面，甘肃省省级财政承担较高比重的财政事权，河北省职业教育的部分财政事权下沉到市县级政府，辽宁省与甘肃省、河北省职业教育财政事权划分安排不同，职业教育学生资助由省与市分档按比例分担。其他财政补助经费与其他教育阶段的安排相同，均按照隶属关系等由省市县财政分别承担。

由表6—表8可以看出，在省以下职业教育支出责任划分方面，相对而言，甘肃省的职业教育支出责任划分较为均衡，省市县均处于30%左右。河北省的职业教育支出责任主要由市级政府与县级政府分担。辽宁省职业教育的支出责任划分情况与甘肃省、河北省存在明显差异，相应支出责任主要由市级政府与省级政府分担，县级政府分担相对较少。

四、共同富裕理念下职业教育财政事权与支出责任划分的问题探讨

（一）政府与市场供给职责不协调

推动职业教育高质量发展，发挥职业教育在推动实现共同富裕的积极作用，要合理处理政府与市场的关系。既要激发市场主体供给的积极性，又要有效防止政府部门的“越位”与“缺位”[8]。此外，发挥市场主体的积极性也是共同富裕的题中应有之义。我国职业教育多强调政府责任，调动市场力量的措施少。根据前文分析，政府承担了约75%的供给职责，而市场只承担了25%左右的职责。如果将“事业收入（包括学费）”从非地方财政性教育经费中去除，市场主体分担的供给责任将会更少，存在一定的失衡现象。市场的参与度较低，有违共同富裕共建共享的价值取向。如果过分依赖财政的作用，将会导致政府包揽过多的支出责任，进而忽视市场在资源配置中的作用。

（二）财政事权与支出责任划分不清晰

多数省份的权责划分改革方案主要对义务教育、学生资助等基本公共服务事项进行明确划分，在职业教育方面的规定事项偏少，明确规定的只有国家奖学金、免学费补助和国家助学金三项，其他职业教育的规定较笼统，缺乏具体的划分安排，如“学前教育、普通高中教育、职业教育、高等教育等其他教育……，所需财政补助经费主要按照隶属关系等由中央与地方财政分别承担，中央财政通过转移支付对地方统筹给予支持”。此外，部分省份的具体统筹方式、支持规模、分配原则等均未明确交代，易产生“一事一比例、一项目一比例”的现象，存在着财政事权与支出责任划分不清晰问题，违背了在共同富裕理念下职业教育财政事权与支出责任划分的激励相容原则，难以保障职业教育服务的有效供给与均衡发展。

（三）财政事权与支出责任划分不合理

职业教育领域大多为政府间共同财政事权，易导致事权下移和事权主体错位[9]，有违激励相容原则。与此同时，其中大部分政策由国家和省统一制定和调整基础標准，且都需要地方政府提供与之相对应的配套资金。若高层级政府制定的基础标准偏低，同时超过基础标准的部分却又要求由同级财政承担，这很容易造成部分政策实施过程中高层级政府虽按相应比例承担所需经费，但市县级政府自行承担的为主要部分的现象，加大了市县级政府财政压力，容易产生“上级点菜，下级无力买单”现象[10]，使得其财力与支出责任不匹配，违背了匹配性原则，不利于职业教育均衡发展，难以发挥其在推动共同富裕实现中的积极作用。此外，教育财政事权划分未充分考虑人口流动因素，违背了受益范围原则。不同教育阶段的外溢性不同，例如省级政府在职业教育方面相较于高中教育承担了更多的财政事权，但在某种程度上高中教育的外溢性要强于职业教育，有违教育服务受益范围划分原则，易造成人才流出地与人才流入地的苦乐不均。

（四）财政事权与支出责任划分不规范

政府间职业教育财政事权与支出责任划分依旧存在不规范的问题，违背了在共同富裕理念下职业教育财政事权与支出责任划分的匹配性原则。各级政府间职业教育财政事权与支出责任的划分大多以相关部门通知的形式发布，没有形成其应当承担的职业教育财政事权与支出责任具体划分的相关法律规范，缺乏相应的法律依据，尤其是省以下各级政府职业教育财政事权和支出责任具体划分更为突出。在事权层层下移、财权层层上移的情况下，若没有明确规定各级政府在职业教育发展中的责任、分担方式和刚性比例，很容易导致各级政府对职业教育的财政投入具有很大的随意性，不利于发挥其推动共同富裕实现的作用。

五、共同富裕理念下职业教育财政事权与支出责任划分对策建议

（一）积极调动市场力量，完善多元供给格局

在共同富裕理念下，强调公平的同时应注重效率的提高，充分调动市场在职业教育服务供给中的活力，即在坚持职业教育公益性和普惠性的基础上，突出职业教育在某些领域的竞争性和市场性。同时，要充分发挥市场在推动全体人民共同富裕中的积极作用，在不断加大政府职业教育投入的同时，逐步提高职业教育领域社会投入的比重。发挥财政资金的杠杆作用，刺激市场参与职业教育投资的积极性，提高市场在职业教育经费中的总投入。采用政府与社会资本合作模式，激发市场内生动力[6]。通过签订相关合同、协议确立契约关系，在政府发挥主导作用的基础上，鼓励独资、合资、股份制、委托办学等方式参与职业教育服务供给，扶持市场力量依法举办职业学校和职业培训机构以满足职业教育接受者的多样化需求，充分发挥市场在职业教育领域资源配置的决定性作用，提高职业教育服务供给的效率，推动实现共同富裕。

（二）合理划分财政事权与支出责任，扎实推进职业教育均衡发展

在坚持事权与支出责任相适应的基本原则下，因地制宜、因时制宜地合理划分各级职业教育的财政事权和支出责任，在职业教育薄弱环节适当增加高层级政府的财政事权和支出责任。在中央与地方职业教育财政事权与支出责任划分方面，应当理顺中央与地方的财政关系，适当上移部分支出责任，中央积极承担自身的支出责任，弥补中央在其负担的支出责任部分上的“缺位”。对于省以下职业教育财政事权与支出责任划分，应在充分了解考察市县级政府的经济水平、财力状况的基础上，明确市县级政府尤其是县级政府力所不及的职业教育财政事权，适当加大该部分省级政府的统筹力度，适时逐步改变单纯的上级主导型的事权划分模式[11]，合理调整政府间职业教育财政事权划分，保障职业教育的均衡发展，进而助力共同富裕的实现。

（三）逐步规范职业教育权责划分，清晰界定财政事权与支出责任

逐步推进职业教育财政事权与支出责任划分制度化，提高职业教育财政事权与支出责任文件通知的法律地位，使财政权责划分逐渐清晰化、规范化。为保障政府间职业教育权责划分的规范性和稳定性，应适时按程序将中央与地方职业教育财政事权和支出责任划分以法律或行政法规的形式予以规定。通过法律形式明确各级政府的职业教育财政事权与支出责任划分，确立政府间财政关系的制度框架。应在职业教育财政事权与支出责任划分规范化的基础上，各牵头部门因地制宜、因时制宜地根据自身情况，采取列举方法详细列举并形成完整清晰的职业教育领域财政事权清单。同时，为提高财政事权划分的可操作性、确保职业教育财政事权划分清晰全面，财政部或有关部门综合汇总形成职业教育财政事权总清单，统筹推进财政事权划分，尽可能减少中央和地方政府间因财政事权和支出责任不明确、不匹配造成的职业教育服务供给的效率损失。●

【参考文献】

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