《教师法》修订：基本理念、教师身份与立法技术

程雁雷 隋世锋

（1. 安徽大学 法学院，安徽合肥 230601；2. 安徽医科大学 法学院，安徽合肥 230601）

党的二十大报告强调，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。2023 年5 月29 日，习近平总书记在主持中共中央政治局第五次集体学习时指出：“强教必先强师，要把加强教师队伍建设作为建设教育强国最重要的基础工作来抓。”高素质教师队伍建设，离不开法治的引领、促进和保障。《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》，为行文简洁，下述相关法律均以具体法律相称）制定于1993 年，是新中国第一部专门规范教师职业的法律。《教师法》实施30 年来，在保障教师合法权益、提高教师队伍整体素质和社会地位、推进教师队伍建设与管理法治化以及推动教育事业发展等方面发挥了重要作用。伴随社会经济发展，我国教育事业取得了巨大成就，同时也面临着一些挑战，尤其是教师队伍建设法治化需要进一步加强。一是教师的法律身份不够明确；二是教师的权利义务规范相对简单，尤其是教师申诉制度操作性不强且与其他救济渠道衔接不畅等直接影响教师权益的保障。为贯彻落实习近平总书记关于教育的重要论述，特别是关于教师队伍建设的重要指示批示精神，完善教师法律制度，2021 年11 月教育部发布了《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。至此，《教师法》修订成为学术界与立法实务部门亟需回应的一项新课题。从立法活动看，立法要素包括立法理念、立法内容和立法技术。其中，立法理念是基础，指引和规范立法内容和立法技术；立法内容是关键，表现为具体制度设计；立法技术是保障，确保立法的科学性和法律的有效实施。立法理念是立法的逻辑起点和价值归宿，立法内容和立法技术须遵循和落实立法理念。法律修订是立法活动之一，本文拟从修订理念、修订内容与修订技术三个方面进行分析①本文中的教师指公立学校教师，若无特别说明，中小学是指公办中小学，高校是指公立高校。，以期对《教师法》的修订有所助益。

一、修订理念：保障教师合法权益

立法理念体现立法的立场和价值取向，是对法的本质的一种深刻反映，是法生命力之所在。在立法活动中，立法理念直接决定着法律的调整范围与制度设计。教师立法是国家依法创造尊师重教的社会环境、保障教师合法权益的需要。[1]全国人大常委会法制工作委员会在解读《<教师法>的立法过程和立法指导思想》时指出：“在我国国民经济12 个行业中，教师工资在倒数第二、第三位中徘徊。更有甚者，拖欠教师工资现象日益严重……仅1992 年中小学教师就流失43 万人，占中小学教师总数的4.9%。这给教育事业的发展带来严重威胁。国家制定教师法就是要从优先发展教育的战略地位来考虑，解决教师存在的实际困难和切身问题。”[2]针对教师合法权益保障的必要性和紧迫性，立法者将“保障教师的合法权益”作为立法理念写入《教师法》第1 条。教师权利、工资收入、福利待遇等制度化规定均是保护教师合法权益的具体体现。

随着教育事业改革的推进，“教师法律身份模糊”“教育惩戒权缺失”“权利救济渠道不畅”等影响教师合法权益保障的问题成为制约新时代教师队伍建设的短板。《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》等党和国家政策文件均指出，保障教师合法权益是保持教师队伍稳定性、提升教师职业吸引力、促进新时代教师队伍建设的关键。因此，《教师法》修订仍需秉持保障教师权益的立法理念，教师法律身份的界定、权利义务的完善、荣誉表彰、福利待遇保障、权利救济等制度设计均需以权益保障为“中心轴”，这不仅是建设高素质教师队伍的重要保障，也是依法治教的具体要求。

除了保障教师合法权益，《教师法》第1 条立法目的还应包括：其一，规范教师职业行为。截至2023 年8 月，教育部共曝光12 批违反教师职业行为十项准则典型案例，这些典型案例既有师德违规行为，也有涉嫌违法犯罪行为。党的二十大报告明确指出，要加强师德师风建设，培养高素质教师队伍，弘扬尊师重教社会风尚。《教师法》修订需回应教师师德失范问题，为依法规范教师师德失范提供总的制度指引。其二，建设高素质专业化教师队伍。百年大计，教育为本；教育大计，教师为本。教师是教育的第一资源，高素质专业化教师队伍是建设高质量教育体系、实施高质量教育的根本力量。其三，推进教育强国建设。教育强国是全面建设社会主义现代化国家的必然要求，也是中华民族伟大复兴的基础工程。习近平总书记强调，教师是教育工作的中坚力量，有高质量的教师才会有高质量的教育。高质量的教育是推动教育强国建设的基础性支撑。《教师法》修订需站在建设教育强国的高度进行制度谋划。因此，建议《教师法》第1 条修改为“为了保障教师合法权益，规范教师职业行为，建设高素质专业化教师队伍，推进教育强国建设，根据宪法和教育法，制定本法。”其中，“保障教师合法权益”是《教师法》立法的首要目的，“规范教师职业行为”是直接目的，“建设高素质专业化教师队伍”是间接目的，“推进教育强国建设”是根本目的，这四者之间是从直接到间接、从微观到宏观的逻辑关系。

二、修订内容：厘清教师法律身份与完善教师权利义务

科学定位教师的法律身份是保障教师合法权益的前提。教师的权利义务是教师基于不同的法律身份所享有的各种权利义务，该权利义务是教师法律地位和法律身份的外在表现①笔者曾于2006 年提出从教师法律地位的视角重构教师权利义务体系。详见：程雁雷，廖伟伟.教师权利义务体系的重构——以教师法律地位为视角[J].国家教育行政学院学报，2006（6）：18-25.。现行《教师法》将教师定位为“履行教育教学职责的专业人员”，凸显的是教师的专业身份，但教师身份的公共性及其他法律身份则缺少规定。法律身份不明确将导致教师权利义务的不健全。

（一）厘清不同学段教师的法律身份

身份在现代社会不仅包含了角色区分，还反映了包括社会地位在内的更丰富的内涵。[3]教师法律身份不仅决定教师的社会角色和职业法律地位，而且还决定教师与相关主体之间的法律关系。《教师法》中教师法律身份没有明确对教师权益保障，这将对教师队伍稳定和法治化管理产生重大影响。究其原因，这与教师法律身份的特殊性和复杂性有关。教师与其他专业人员最显著的区别即在于教师职业的公共性，同时不同教育阶段、不同性质学校教师群体的公共性强度也存在显著差异。[4]国家在高等教育与义务教育治理中具有不同的角色。义务教育具有强制性，属于政府提供的公共产品范畴。高等教育具有竞争性，属于政府提供的准公共产品范畴。《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确将义务教育划入公益一类，高等教育划入公益二类。义务教育与高等教育的差异性决定了国家应实施不同的教师管理制度。关于中小学教师和高校教师是否一道立法，《教师法》制定时就有巨大争议。虽然采用了统一立法模式，但对教师的法律身份缺乏明确规定。《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等法律亦缺少相关规范。目前，通过修订《教师法》明确教师的法律身份已逐渐成为学界共识。[5]从其他国家教师立法看，除了专业身份之外，教师的法律身份主要有公务员、公务雇员、雇员等形式。不同法律身份体现的是不同的管理理念，将教师法律身份定为公务员，强调国家在教师的管理中处于主导作用；若是界定为雇员或者公务雇员，则突显学校和市场在教师管理中的主导作用。针对义务教育、高等教育的不同特征，应贯彻“分类施策、精准治理”的要求，明确中小学教师和高校教师的不同法律身份②因篇幅所限，本文仅分析公办中小学教师和公立高等学校教师的法律身份。公办高中教师法律身份宜等同于公办中小学教师，这也符合将普通高中教育纳入义务教育的发展趋势。。

1.中小学教师宜定位为专业技术类公务员

首先，将中小学教师确定为公务员身份是保障教师权益、稳定教师队伍和提升职业吸引力的现实需要。改革开放以来，在教育优先发展战略的引领下，我国教师经济和社会地位虽有显著提升，但与公务员相比，仍有较大差距。有学者对全国中小学教师工资抽样调查发现：“多数样本显示县（市）中小学教师平均工资水平低于社会平均工资水平；义务教育教师平均工资水平也低于当地同级别公务员平均工资水平；中小学教师工资水平和结构主要受县（市）级政府财政保障能力影响。”[6]中小学教师平均收入水平直接影响教师队伍的稳定性和吸引力，“样本农村教师中有17.8%和20.3%的比例有更换学校意愿和退出教师职业的意愿，存在流失隐患；教师工资水平是影响教师流失意愿的首要因素。”[7]此外，义务教育阶段教师职业吸引力，尤其是农村偏远地区义务教育阶段教师职业吸引力令人堪忧，如“候选教师生源质量显著下降，教师职业中男性从业者占比全面持续下降”[8]。教师是提升义务教育质量最重要的、根本性的一环。为保障中小学教师全身心地开展教书育人工作，有必要通过明确法律身份来保持教师队伍的稳定性，以吸引更多高素质人才进入中小学教师队伍。在《教师法》中将中小学教师规定为公务员，有利于实现教师职务的稳定性和公共性，能够切实保障教师的合法权益和提升教师社会地位。一方面，公务员管理中协议工资制度、人事争议仲裁制度、申诉诉讼制度等，对解决因身份不确定而引发的矛盾和纠纷具有重要作用。另一方面，公务员工资、惩戒、退休、回避、辞职辞退等《公务员法》配套法规对保障教师的权益将会起到更实际的作用。[9]

其次，公共性和专业性的职业特征决定中小学教师法律身份应区别于一般公务员。一方面，中小学教师职业具有公共性。中小学是由国家设置的、通过公共财政维持运营的公共服务机构。教师所实施的教育教学活动具有典型的国家性、公益性和稳定性等性质。针对中小学教师职业的公共性，日本、德国、法国等国家通常将其明确为公务员。[10]我国现行《教师法》规定教师工资水平、福利待遇对标的是公务员，这也说明将中小学教师纳入公务员序列管理有一定的现实基础。另一方面，中小学教师职业具有专业性。教师的工作服务对象是成长中的人，对人的了解和研究，其难度远远超过其他行业。教师教育教学活动是精神领域中具有高度创造性、个体性和复杂性的活动。探索学生的成长轨迹，提供和指导学生掌握一种适合他自己的学习方式是教师的专业使命。[11]因此，根据中小学教师职业公共性和专业性特征，不宜将其定位为一般公务员。

最后，明确中小学教师为专业技术类公务员有法律依据，并且符合政策法律化的立法路径。一方面，我国《公务员法》第16 条规定：“国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”这一规定为将中小学教师归入专业技术类公务员序列提供了法律依据。另一方面，明确中小学教师为专业技术类公务员也符合政策法律化的立法要求。“政策是法律的依据和内容，法律是政策的规范化。”[12]政策法律化是我国立法路径之一，即立法机关将党和国家政策通过法定程序上升为法律。立法过程中“无论是立法动议的提出，还是法律草案的起草，都应当参考当时国家和执政党政策的总体精神”[13]。《中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出：“确立中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位，明确中小学教师的权利和义务，强化保障和管理。”近年来有关教师行业的全国人大议案和全国政协提案主要围绕“将教师纳入公务员行政序列管理，或通过转变教师身份为‘教育公务员’而修订《教师法》”[14]。因此，《教师法》修订时将中小学教师明确为专业技术类公务员也是政策法律化的体现。

2.高校教师的事业单位工作人员身份宜通过法律予以规定

首先，高校教师职业特征决定其法律身份不宜定位为公务员。高校教师职业虽具有公务性，但其职业特征与中小学教师不尽相同。高校教师职责不仅仅是教书育人，而且还承担科学研究的重要职责。对高校教师来说，专业是立身之本，促进、引领学科专业发展是高校教师自我价值实现的重要体现，这决定了高校教师从事的是富有探索性、创造性、高水平、高强度的脑力劳动。高校教师劳动的特殊性对探寻知识和真理以及追求自主的个性有重大影响。开展科研项目研究需要宽松的学术环境。高校教师强调自我管理，追求自主，倾向于灵活的管理和自由的工作环境。[11]国家应尊重科研规律和高校教师职业特殊性，保障高校办学自主权和学术自由。从我国宪法规定看，以科研自由为代表的高校教师自主权已为宪法所特别保障。因此，对高校教师的管理不宜采用行政管理体制中上级对下级的管理方式。

其次，将高校教师定位为纯劳动合同关系中的劳动者不利于高等教育健康发展。任期制是劳动合同关系的形式之一。任期制采用的是优胜劣汰的竞争机制，通过考核便可以续聘、晋升，否则将被辞退。任期制虽然短期内有利于高校人才流动和提高创新活力，但其弊端亦不容忽视。一方面，绩效考核指标数字化不仅会加剧“重科研轻教学”态势，而且会导致科研急功近利现象。在绩效考核指挥棒下，一些教师会通过多发文章、多申请项目等形式从数量上达到考核指标。另一方面，科研活动尤其是基础性研究具有周期性和创造性特点，部分“高校教师为了在合同期限内完成考核内容，可能会为了追求短期效益而放弃长期的基础性研究”[15]。为避免高校对教师实行违背科研规律和教育本质的数量化、短期化的绩效考核，高校教师法律身份应区别于企业劳动者。

最后，将高校教师依法明确为事业单位工作人员符合我国高校人事制度现状。计划经济时期，高等学校是教育行政部门的延伸，高校教师与行政机关公务员皆被称为国家干部；1986 年国务院颁布《实行专业技术职务聘任制度的规定》，高校人事制度逐渐转向聘任制；1993 年《教师法》规定“学校和其他教育机构应当实行教师聘任制”，但未明确高等学校教师的具体法律身份；1993 年《公务员暂行条例》和2006 年《公务员法》也没有将高校教师纳入公务员序列；2011 年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》将高等教育归入公益二类；2014 年《事业单位人事管理条例》细化了事业单位聘用制；2018 年《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》针对高校教师提出“推行职务聘任制改革”，实现“能进能出”。从我国高等教育人事制度改革历程看，国家对高校教师管理逐渐由权力色彩浓厚、具有管理与被管理特征的任命制逐渐向平等协商、具有公法契约关系特征的聘任制转变。

鉴于我国将高校教师纳入事业单位工作人员序列进行管理的实际情况，以及立法必要性和可行性要求，建议《教师法》修订时将高校教师属于事业单位工作人员的现有规定上升为法律制度，以法律的形式明确高校教师为事业单位工作人员。依法明确高校教师具有事业单位工作人员的身份，既能体现高校教师职业的公共属性，保障高等教育发展的稳定性和持续性，也能充分保障高校人事管理的自主权和灵活性，同时也符合我国高校人事制度现状。

综上，基于义务教育与高等教育的不同特征以及我国教师队伍建设实践诉求，建议《教师法》修订时将中小学教师和高校教师分别明确为专业技术类公务员和事业单位工作人员。

（二）根据不同法律身份完善教师权利义务

1.教师的不同法律身份及其对应的权利义务

教师的权利义务是教师法律身份的外在表现形式，即基于教师专业身份和职业使命的实现而产生的各种法律关系中，教师依法所享有的权利和承担的义务。根据法律身份不同，可以将教师的权利义务进行类型化区分：（1）基于专业身份的专业权利和义务：包括专业自主权、进修学习权、与本职工作无关的拒绝权、遵纪守法的义务、积极维护学生权益的义务、承担教学的义务、教育引导学生的义务、弘扬师德师风的义务、职务上保守秘密的义务，等等。（2）基于专业技术类公务员和事业单位工作人员身份的权利和义务：职位保障权、福利待遇保障权、执行职务权、忠于宪法和法律的义务，等等。（3）基于劳动者身份的权利义务：由学校和教师在聘任合同中约定，但不得违反法律法规等禁止性规定，如通过合同约定教师的权利义务内容。[9]据此，《教师法》修订须根据不同法律身份，结合教育民主化、教育个体化、教育科技化、教育国际化、教育法治化等教育现代化基本要求重新梳理教师权利义务条款。例如，完善教师工资福利和职位保障的规定，赋予教师更多的民主参与和课程开发的相关权利[16]，保障教师在职进修权利，明确行政复议和行政诉讼权，增加职业保密义务、隐私保护义务，等等。学界对上述权利和义务内容的修订已有基本的共识[5]，但对教师教育惩戒权入法问题的研究较薄弱。

2.根据教师专业身份明确中小学教师教育惩戒权

教师教育惩戒是中小学教师基于教书育人工作的特性，为了学生利益，在教育教学活动中采取的必要的秩序性措施或教育性措施。[17]从概念可知，教育惩戒发生在校园内，针对的是受教育者违反教育教学秩序的行为，实施主体是中小学教师，实施手段以物理上或心理上有限度的强制力为标准，目的是纠正受教育者轻微的不当行为。教师教育惩戒权的法理基础不是基于宪法上的公民个人权利和自由，而是以强化教育功能为其理论基础。教师教育惩戒权的核心，并非为了赋予教师个人权力，而是为了使教师完成教书育人的教育任务，即保障学生受教育权的实现。教育惩戒的本质不是惩罚，而是教育，诚如学者所言“通过教育惩戒培养学生的规则意识、法治思维”[18]。

教育惩戒是教师基于专业身份实施的事实行为。学界一般认为事实行为并非追求一种法律效果，而旨在产生一种事实效果。事实效果和法律效果的区别在于，前者是对事实状态的改变，即事实上可以改变的现实并且直接产生影响；后者是对法律状态的改变，即对当事人法律上权利义务的影响。[19]教师教育惩戒是教师基于教育目的而采取的秩序性或教育性措施，如学生因行为失范而被警告、点名批评、面壁思过、暂时没收物品、适当增加运动量等，这些行为并不产生法律后果。一方面，教师教育惩戒并不能使在学法律关系产生、变更或消亡。易言之，教师教育惩戒并不改变受教育者的在学身份。学生入学后与学校形成了特定的法律关系，即在学法律关系，学生因此而获得学籍，具有相应的法律地位，享有相应的权利和义务。在学法律关系存续期间，当学生的学业没有达到规定要求，或者严重违纪被停学、勒令退学、开除学籍，这种足以引起在学法律关系消亡的行为是法律行为。据此，《中小学教育惩戒规则（试行）》将教育惩戒与“警告”“严重警告”“记过”“留校察看”“开除学籍”等纪律处分作了区分，纪律处分的实施主体、适用情形、实施程序、权利救济则不同于教育惩戒。另一方面，教师教育惩戒是对学生权利的必要限制。教师负有教育学生的职责，若任由学生毫无限制地行使其基本权利，不仅破坏学校基本教学秩序，影响他人受教育权益，而且不利于自己的成长发展。在教书育人目标主导下，教师基于维持教育教学秩序的目的，可以对学生基本权利作必要的限制。教育惩戒超过必要限度和范围，侵犯受教育者权益时，即构成法律行为。罚跪、殴打、羞辱等则可能会侵犯学生的人格尊严、身体权、健康权、生命权等合法权益。

教师教育惩戒是否属于行政行为或准行政行为？国内不少学者主张教育惩戒权属于国家教育权，认为教育惩戒是行政行为或准行政行为。与此同时，也有学者认为将教师教育惩戒认定为行政行为或准行政行为明显违背基本法理，具体从国家立法语词表述、行使主体、行使原则、行为效力、纠纷类型及其解决途径、权力法定、民办非义务教育学校及其教师特殊性等方面分析了教师教育惩戒与准行政行为的法理差异。[20]本文认同后者观点，并认为教师教育惩戒区别于行政行为和准行政行为主要在于教育惩戒是事实行为而非法律行为。

综上，为消除中小学教师行使教育惩戒的顾虑，保障教师和受教育者的合法权益，《教师法》应予以确认和规范中小学教师教育惩戒权。建议将中小学教师教育惩戒权单独作为一条内容加以规定，如“中小学教师依法行使教育惩戒权。教育惩戒措施应符合比例原则。”

三、修订技术：衔接协调、增加程序规范与纠正硬法规范软法化

立法理念和立法内容确立的相关制度离不开立法技术的支撑。立法技术是立法活动中所遵循的用以促使立法臻于科学化的方法和操作技巧的总称，其主要功能和作用是使立法成为科学的立法，使立法臻于较高水平，从而保障法律的有效实施。[21]结合全国人大常委会法工委《立法技术规范（试行）（一）》和《立法技术规范（试行）（二）》的基本要求，《教师法》修订时应注意法律体系协调统一、增加程序规范与纠正硬法规范软法化等。

（一）法律规范协调统一

“法律是治国之利器，良法是善治之前提。”良法不仅内部逻辑严谨、结构科学以及内容完善，而且还要与其他法律相一致，不得冲突。《教师法》修订时应注意法律规范的协调统一。

其一，《教师法》修订要以《宪法》《教育法》为依据。由现行《教师法》第1 条可知，教师法缺少对制定依据的规定。《立法技术规范（试行）（一）》明确说明：“宪法或者其他法律对制定该法律有明确规定的，应当明示宪法或者该法律为立法依据。”结合《教师法》与相关法的关系，我们建议《教师法》第1 条修改为“为了保障教师的合法权益，……依据宪法和教育法，制定本法。”一方面，宪法是我国的根本大法，具有最高法律地位和法律效力。《宪法》第23 条、47 条的规定与教师职业息息相关。另一方面，《教师法》与《教育法》是教育专门法与教育基本法的关系。

其二，正确处理《教师法》与《义务教育法》《高等教育法》《学前教育法》《民办教育法》在教师事项上一般法与特别法的关系。虽然特别法优于一般法，但特别法不能减损权利或增加义务。如《教师法》第25 条规定“教师的平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高” ，而《义务教育法》第31 条第2 款规定教师的平均工资水平应当不低于“当地公务员”的平均工资水平，“这就导致适用《义务教育法》的中小学教师不仅在收入上低于其他地区同类教师，而且可能与本地区其他学段教师形成较大差距，此种规定显然不利于该地义务教育阶段的教师。”[22]

其三，《教师法》与《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》在教师教育惩戒上应保持一致。《教师法》中增加中小学教师教育惩戒权，但惩戒形式不能超出《义务教育法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》关于对行为失范学生“批评教育”“管教”“制止”“矫正”“严加管教”和“帮教”等规定[20]，惩戒限度要与《义务教育法》第29 条、《未成年人保护法》第27 条要求教师尊重学生人格，不得体罚、变相体罚或侮辱人格尊严等规定保持一致。

其四，《教师法》与《行政复议法》《行政诉讼法》在教师权利救济上相衔接。《教师法》作为规范教师行为的专门法，只规定了教育申诉制度，没有明确教师的行政复议权和行政诉讼权。如果教师对申诉处理结果不服，只能申请“复核”而不能提起行政复议、行政诉讼。“申诉成了封闭性的行政救济，在客观上构成了教师进行行政复议和行政诉讼的障碍，限制和剥夺了教师获得此项救济的权利。”[23]虽然《国家教委关于＜教师法＞若干问题的实施意见》（1995）规定“教师申诉内容直接涉及人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或行政诉讼”，但“目前我国高校人事争议存在救济途径不畅的现实问题，高校聘用人员仅靠仲裁、申诉等传统手段难获得充分的救济。有数据显示，截至2017 年11 月，以教育部直属高校为诉讼主体的人事争议案件为例，共检索、收集、筛选62 个案件，其中有40 个案件因“不属于法院受理人事争议案件的范围”而放弃对高校聘用人员进行司法救济。[24]因此，《教师法》修订时应明确教师的行政复议权和行政诉讼权。教师对学校或者其他教育机构作出的申诉处理决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。立法技术上需注意校内申诉程序与校外申诉程序、行政复议程序、行政诉讼程序之间的有效衔接。

其五，正确处理一般条款和特殊条款的关系。《教师法》适用对象是“在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的专业人员”，而各级各类学校以及其他教育机构之间的特殊性决定了教师身份、权利义务的差异性。这要求在立法技术上需正确处理好一般条款和特殊条款的关系。如，中小学教师教育惩戒权应单独作为一条内容加以规定，不宜写进“教师享有下列权利”或“教师应当履行下列义务”等一般性条款。又如，幼儿园、中小学教师除履行教师的一般义务外，还应承担保护未成年学生的人身安全等特殊义务，该特殊义务单独规定较妥。再如，可以单列条款保障偏远地区中小学校教师特殊待遇。

（二）增加程序性规范

法律规范包括实体性规范和程序性规范。实体性规范一般明确实体性权利和义务。程序性规范旨在为权利的实现提供必要的规则和方式，是用来主张、证明或实现权利义务的手段，尤其是确保被侵犯的权利得到救济。《教师法》中程序性规范严重缺失，具体表现在两个方面。

一是事前程序的缺失。事前程序是指学校或者教育行政部门作出的对教师不利处分决定时应提前告知被处分人，并为其提供申辩、听证和申诉的机会。“教师受到不利处分前遵循严格的程序规定，是教师工作安全感、教育连续性和教师职业公共性的有力保证。”[25]对于取消评奖评优、职务晋升、职称评定资格，停止教学工作，停止招生，以及解聘、停聘或不续聘等影响教师重要权益的处分决定，《教师法》鲜有程序性规定。例如，《教师法》只是采用“肯定列举”的立法方式规定了四种解聘教师情形，没有具体实施的程序性规范。《教师资格条例》中也缺少对吊销教师资格相关事前正当程序的规定。事前正当程序的立法缺失使得实践中学校往往不履行提前通知义务，以及为受到不当处分的教师提供申辩的机会而自行解聘教师。

二是救济程序的不健全。《教师法》关于教师申诉制度的规定仅有1 条内容，对于申诉事项、管辖、申诉程序、申诉处理决定的形式及其效力等内容都缺乏细化规定，极大地削弱了申诉制度的实效。[26]此外，《国家教委关于＜教师法＞若干问题的实施意见》虽规定了教师申诉制度，但教师申诉的相关程序性规范仍不健全，尤其是说明理由程序、回避程序、听证程序的缺失已经成为教师教育申诉的主要程序瑕疵。

为了使教师权益保障落在实处，《教师法》修订需强化程序法，尤其是权利救济制度建设。因此，事前程序和申诉制度的完善尤其是程序性规定的健全理应成为此次《教师法》修订的重点。

（三）纠正硬法规范软法化

判断同一法规范文本中特定法规范是否属于硬法有两个标准：（1）是否依靠国家强制力保证实施；（2）对那些在其所属文本中虽然没有相应的责任条款，但在其他文本甚至其他位阶的法律规定了相应的能够依靠行政、司法等国家强制力保证实施的法律规范亦是硬法规范。[27]根据上述标准，《教师法》有6 条软法规范。这些软法条款可以分为两类：一是典型性软法规范，如《教师法》第34 条规定：“国家支持和鼓励社会组织或者个人向依法成立的奖励教师的基金组织捐助资金，对教师进行奖励。”通过支持、鼓励、引导等方式实现对奖教基金的“软治理”，这是由开放的公共管理与广泛的公众参与整合而成的公共治理模式，不仅回应了公共治理需求，而且有助于降低法律实施成本。二是非典型性软法规范，如《教师法》第25 条规定：“教师的平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”第29 条规定：“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查，并因地制宜安排教师进行休养。”这两个法律条文看似是硬法规范，实则是软法规范。权利的相对义务人是谁？权利无法实现时救济途径有哪些？法律对这些问题均未作明确规定，在某种程度上是硬法规范软法化的表现。新时代教育立法要求原则性、倡导性、指引性的软法条款，向明确违法后果、体现法律的强制性和规范性的“硬法”条文转变。针对《教师法》中硬法规范软法化的条文，《教师法》修订时应明确第25 条和29 条的责任主体，并在“法律责任”一章规定相关主体违反第25、29 条的法律责任。例如，可将《教师法》第25 条修改为“各级人民政府应当保障教师的平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”。

除此之外，《教师法》修订时还应注意：（1）增加兜底条款。为了确保《教师法》与教育改革发展和教师队伍建设实际需要相衔接，同时也体现《教师法》修订的适度开放性和前瞻性，建议采取“列举+概括”的方式完善教师处分条款和权利义务条款。（2）更新语词表述，如第8 条中的“法制教育”“促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展”应分别修改为“法治教育”和“促进学生德智体美劳等方面全面发展”；第11 条“取得教师资格应当具备的相应学历”也建议修改为“根据实际情况适当提高教师资格的学历”。