《教师法》“待遇”部分修改的功能定位、法理分析与具体建议

于维涛

【摘 要】《教师法》“待遇”部分修改可为中国教育现代化提供法律依据;为深化新时代教师队伍建设改革拓展制度空间;为教师地位“待遇”进一步提升提供法律保障。《教师法》“待遇”部分存在立法内容与法律体系缺乏有机衔接、其他章节难以对其形成支撑功能、对政府职能的义务性表达不明确、相应主体责任认定模糊等法理问题。应以权利保障为本位修改内容体系，确保规范协调一致;增设新条款内容，赋予新时代特征;合理配置权利和义务，增强法律可操作性;明确权利的监督主体，规范法律责任。

【关键词】《教师法》修改 教师工资待遇 法理分析

“《中华人民共和国教师法》（编者注：以下简称《教师法》）是我国改革开放40年教育法治进程中，具有‘哥白尼’式转向意义的一部教育法律。”[1]其中，围绕教师合法权益保障问题展开的《教师法》“待遇”部分在性质上体现了先导性、基础性、对标性的特点，明确了教育优先、政府保障、权利平等的基本原则。这些立法价值和成果，是我们再次思考《教师法》“待遇”部分修改的前提和基础。但是，《教师法》“待遇”部分的法律条款，其法律功能与内容、权利与义务、法律责任等都尚处于起步阶段，期望其“一劳永逸”地解决新时期我国教师合法权益保障的核心问题已显得捉襟见肘。“2019年，《教师法》修改被提上了国家立法机关议程。”[2]在这样的时代背景下，借鉴国外发达国家对教师工资待遇进行修法立法的先进经验，对现行《教师法》“待遇”部分进行修改不仅必要，而且紧迫。

一、《教师法》“待遇”部分修改的功能定位

1. 为中国教育现代化提供法律依据

为贯彻党的十九大精神，党中央召开了全国教育大会，印发了指导我国教育事业未来发展的纲领性文件《中国教育现代化2035》，其中提出“构建完备的教育法律法规体系”的时代要求。教育现代化是国家现代化的先导，教师队伍建设是实现教育现代化的关键，保障教师的合法权利是教师队伍建设的重点。这对《教师法》“待遇”部分在立法层面健全完善，加快推进教育现代化，建设教育强国，办好教师满意薪酬体系、管理体制提出了迫切需求。因此，对《教师法》“待遇”部分的修改不仅是对过去诸多既有成功实践探索成果的确认，也是未来引领和推动教育现代化的权威性依据。

2. 为深化新时代教师队伍建设改革拓展制度空间

面对新形势、新任务、新要求，教师队伍建设还存在区域、城乡、校际、学科之间不平衡、不充分的问题。中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等一系列重要政策文本，都突出强调了教师主体地位，维护教师职业尊严和合法权益，并对高校、中小学和幼儿园教师的权利与义务作出了细化要求，部分理念与内容为立法提供了规范性指引。叶会成教授认为：“作为政治学的立法学是一门偏向描述和实证的科学。”[3]《教师法》颁布以来，各地积极探索多种多样的教师权益保障机制，出现了很多被实践证明行之有效的经验和做法，将各方面认识比较一致的经验、做法及时确认并上升为法律规定，可以丰富完善《教师法》“待遇”部分具有可操作性的立法内容，为深化新时代教师队伍建设改革拓展制度空间。对实践条件尚未成熟，但符合未来发展趋势的，也需要通过授权立法，为将来实践预留发展空间。

3. 为教师地位进一步提升提供法律保障

新中国成立以来，我国广大教师忠诚于党的教育事业，在自己的工作岗位上勤勤恳恳、任劳任怨、甘为人梯、不计清苦，“培养了一代又一代听党话、跟党走，扎根人民、奉献祖国的社会主义建设者和接班人”[4]，为我国的社会主义现代化建设和教育改革发展事业作出了巨大的贡献，建立了不可磨灭的历史功绩。但现实中，部分区域中小学教师工资待遇偏低，职业吸引力不足，师范专业生源下降，使得“保障教师的合法权利”的立法初衷遭遇教育实践尴尬。

保障教师权益、提高教师地位，这涉及教师发展的方方面面，而其中对教师影响最直观、体验最深刻的莫过于教师工资待遇问题。《教师法》立法之时，我国尚处于社会主义市场经济体制确立之初，社会主导價值是“效率优先、兼顾公平”，偏重“国家本位、教育优先”的立法意图，特别是在“分级办学、分级管理”的体制下，不少地方县、乡财政难以承担当地教育经费支出，出现较大面积的教师工资拖欠情况。因此，《教师法》“待遇”部分修改应明确教师是教育的第一资源，合理平衡立德树人与合法权益的关系，为保障教师权益、提高教师地位提供法律保障。

二、研判《教师法》“待遇”部分的法理偏差

从法理层面分析，现行《教师法》“待遇”部分存在如下问题。

1. 《教师法》“待遇”部分与法律体系缺乏有机衔接

帕特南认为：“社会环境和历史深刻地影响着制度的有效性。”[5]总体看，《教师法》“待遇”部分自实施以来处于“头痛医头，脚痛医脚”的状态，大多关注内部特点与规律，较少探究与其他法律的衔接与关联度，导致与法律体系错位、脱节。特别是从2015年以来，我国陆续对一系列法律做了重大修改，《教师法》“待遇”部分的内容应当与这些新修订法律相关内容之间构成呼应衔接。例如，2014年4月国务院颁布的《事业单位人事管理条例》第三十二条规定：“事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。事业单位工资分配应当结合不同行业事业单位特点，体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素。”2018年12月修订的《中华人民共和国公务员法》第八十条规定：“公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。”2018年12月修订的《中华人民共和国劳动法》第四十四条规定，对用人单位延长工作时间以及休息日、休假日安排劳动者工作的要“支付高于劳动者正常工作时间工资的工资报酬”。这些新情况倒逼《教师法》“待遇”部分作出与时俱新的修改，以保持与社会保障制度的相互配套、有机衔接。

2. 《教师法》其他章节对“待遇”部分难以形成支撑功能

从结构看，《教师法》分为总则、权利和义务、资格和任用、培养和培训、考核、待遇、奖励、法律责任、附则九个章节。按内容划分，《教师法》主要涉及权利义务、资格任用、培养培训、考核奖励、工资待遇和法律责任六个领域，所有章节都是围绕着这六大领域定位进行立法配置。按照立法结构体系化的新要求，其他章节与《教师法》“待遇”部分应该有效配合、相互促进，在设定上形成呼应关系。但工资待遇与权利义务、资格任用、培养培训、考核奖励章节内容客观存在“错位”和“缺位”现象，各自表述，融合不畅，难以形成相互支撑和协同功能。例如，总则部分没有对工资待遇的基本原则做出一般规定，缺少工资待遇原则、工资结构以及与公务员工资收入长效联动机制等方面内容的叙述，难以实现与其他章节法理内容的有效配合和发挥总则思想精髓对其他章节的统领作用。

3. 《教师法》“待遇”部分对于政府职能的义务性表达不明确

“根据法律规范的分类标准，义务性规范与授权性规范是最为常见的一种规范分类。”[6]其中，授权性语言属于授权性规范，一般规范语言用“可以”“有权”“方可”，强调允许主体实施某项权利。义务性和禁止性语言属于义务性规范，义务性的一般规范语言用“应当”“有责任”，规定主体必须做出某种积极行为;禁止性的一般规范语言通常用“禁止”“不得”“不应”等。《教师法》“待遇”部分有八个条款，其中第二十五、第二十七、第二十八、第二十九、第三十一条使用或部分使用“应当”语言表述，没有使用“有责任”义务性一般规范语言以及“禁止”“不得”“不应”禁止性一般规范语言表述。工资待遇的权利和义务法律关系是相对应而存在的，这意味着规定政府必须做出积极法律行为的义务性表达应当更加严明。

4. 《教师法》“待遇”部分相应主体责任认定模糊

“建立法律责任与义务性条款的对应关系，法律罚则中的法律责任条款应当与法律条文中的义务性条款完全对应起来，不能出现义务性条款与法律责任的脱节现象。”[7]从立法学上看，法律责任是根据法律法规的义务条款来设定的。《教师法》“待遇”部分未对拖欠教师工资、侵害教师合法权益行为的法律责任作出明确规定。例如，《教师法》第二十五条规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。” 权利的义务责任主体界定不明确，具体规定也未出台，未建立联动机制，成为“无牙的老虎”。又如，《教师法》第三十八条规定：“地方人民政府对违反本法规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，应当责令其限期改正。”“责令其限期改正的主体是谁？‘限期’时间多长？这些关键性、根本性问题都没有作出明确规定。”[8] 《教师法》“待遇”部分相应主体责任认定比较泛化，责任认定也比较模糊，需要增加相应的法律责任条款，规定对相应责任人予以追责。

三、《教师法》“待遇”部分的修改建议

《教师法》“待遇”部分修改应遵循权利保障的价值取向和结构的合理配置思路进行完善。

1. 完善内容体系，确保规范协调一致

对《教师法》“待遇”部分进行完善的总体思路是：一是建议从法理上完善法律供给结构，增加民办教育教师工资待遇部分内容。二是建议《教师法》“待遇”部分渗透到总则、权利义务、培养培训、考核奖励、法律责任等各个章节中。三是建议按照分配原则、结构体系、工资标准、分配方式、待遇保障、支付形式和相关法律责任内容依次排序，因为分配原则是保障教师权益、提高教师地位的前提与基础。

2. 增设新条款内容，赋予新时代特征

总则部分对其他章节起着统领作用，参照《中华人民共和国劳动法》和《事业单位人事管理条例》，结合教师职业特点，建议在第四条增加：“教师工资遵循按劳分配原则，实行同工同酬。包括基本工资、岗位工资、绩效工资和津贴补贴。”其中，“岗位工资”借鉴日本教师工资“特别调整额”项目，体现对教师课堂成长主阵地的职业特点以及岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素的综合考量，也契合中共中央、国务院在《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》中提出的“强化课堂主阵地作用，切实提高课堂教学质量”要求。从立法内容看，这一条款指向工资制度与结构，体现了党和国家对保障教师权益重要性的认识。

建议第七条增加“执行国家规定的工时制度”，源自《事业单位人事管理条例》第三十四条。符合中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》所提出的“把时间还给教师”的要求。

根据中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出的“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位的时代新要求”，以及依据1987年《国务院关于提高中小学教师工资待遇的通知》（国发〔1987〕102号）作出的规定“从一九八七年十月起，将中小学教师和幼儿园教师现行的工资标准提高10%。各省、自治区、直辖市也可以在不超过工资标准提高10%的增資总额范围内，根据本地区实行情况，将增资总额的大部分用于提高工资标准，小部分用于调整中小学教师内部的工资关系”，建议第二十五条明确规定：“将中小学教师和幼儿园教师现行的工资标准提高10%，建立正常晋级增薪制度，健全中小学教师工资长效联动机制。”

建议第二十五条增加对班主任津贴、艰苦边远地区享受津贴、农村教师享受交通补助、特困地区乡村教师享受生活补助的规定。继续强调班主任和艰苦边远地区津贴，既能体现班主任工作岗位特殊性，调动班主任班级工作的积极性和主动性，又能解决实际存在的区域之间、城乡之间同工不同酬和同一套工资标准带来的工资地区差异问题。

建议第二十七条将“具有中专以上学历的毕业生”修改为“具有大专以上学历的毕业生”。从立法内容看，这一条规定了中小学教师的入职门槛，符合中共中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》中提出的“提高教师培养层次”的要求。

建议第二十八条增加“为偏远、交通不便的农村学校建设教师周转宿舍”。这一规定有利于努力稳定农村教师队伍，促进城乡教师交流，也符合中共中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》中提出的“加强乡村教师周转宿舍建设”要求。

参照《中华人民共和国民办教育促进法》，建议第三十二条修改为“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益，并为教职工缴纳社会保险费。国家鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险”。

3. 合理配置权利和义务，增强法律可操作性

由于不同区域、城乡、学段、学校的教师管理体制机制不同、隶属关系不同、配置标准不同，导致《教师法》有时成为“没有牙齿的老虎”，影响了法律效力。这源于在立法时就没有对权利和义务要素进行合理配置。为此，《教师法》“待遇”部分的修改应注意权利和义务性要素的合理配置，主要的路径有以下几方面。一是建议把《教师法》“待遇”部分权利和义务性内容拆分归并到总则、考核奖励和法律责任中去，这种拆并的好处是，可以加强《教师法》“待遇”部分与其他章节有机融合、相互支撑。但缺点是，不符合立法流程化要求和一般独立成章的立法套路。二是《教师法》第三十八条只规定了“地方人民政府对违反本法规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，应当责令其限期改正”，责任主体单一，且对如何保证、谁来保证其履职尽责缺乏限定。建议在《教师法》“待遇”部分修改时，把地方人民政府、教育行政部门、学校三方增设为法律责任主体。三是在权利和义务条款后增设相对应的法律责任。四是建议《教师法》“待遇”部分多增加“有责任”义务性一般规范语言以及“禁止”“不得”“不应”禁止性一般规范语言表述。

4. 明确权利的监督主体，规范法律责任

法律的目的是用来维护人的权利的，因此制定法律首先需要明确监管主体。

一是建议《教师法》“法律责任”章节增加“下列侵害教师合法权益情形之一的，由省级人民政府责令财政部门和学校支付教师的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：克扣或者无故拖欠教师工资的;拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的;低于国家公务员平均工资水平的”。并特别列明省级人民政府是监管主体，如果不明确规定就很容易忽视法律责任主体作用。

二是建议修改《教师法》总则第四条规定“改善教师的工作条件和生活条件，保障教师的合法权益，提高教师的社会地位”，列明地方人民政府為经费投入、保障的责任主体。当前教师合法权益上遇到的最大问题是因为政府投入不足，导致多劳不能多得和同工不同酬的身份歧视问题，致使部分地区、学校对非考试科目的音乐、体育、美术等教师实行差别待遇。因此，立法对政府监管的前提是明确政府为监管主体，这是提高督查质量、保障《教师法》“待遇”部分约束力的有效手段。

任何法律都具有其特定的历史背景，担负着特定的历史使命。在《教师法》修改中，工资待遇与其他领域的立法内容相比，确实属于比较“热门”的话题，这显示了工资待遇部分在《教师法》和教育法律体系中“重中之重”的地位，理应从高位对《教师法》“待遇”部分进行修改完善。

参考文献

[1] 孙霄兵，龙洋.《教师法》的法治价值和立法原则—兼论我国改革开放40年教育立法传统[J].中国高教研究，2019（3）：35-38.

[2] 教师法修订调研座谈会在北京师范大学召开[J].教育学报，2019，15（1）：46.

[3] 叶会成.立法法理学的类型与意义—立法学学科性质的反省[J].法制与社会发展，2021，27（6）：32-50.

[4] 陈宝生. 国之大计 党之大计[N]. 人民日报，2019-09-10（13）.

[5] 罗伯特·D.帕特南. 使民主运转起来—现代意大利的公民传统[M]. 王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001：214.

[6] 姜国平.《教师法》修订的权利本位理念及其制度设计[J].教师发展研究，2019，3（3）：16-21.

[7] 汤唯，毕可志.地方立法的民主化与科学化构想[M].北京：北京大学出版社，2002：356.

[8] 白杨. 提高立法的专业性是努力方向[N]. 人民政协报，2019-03-26（12）.

本文系教育部教师工作司委托课题“教师队伍保障与《教师法》修改研究”（课题编号：JSSKT2019005）的阶段性研究成果。

（作者系国家教育行政学院培训部主任，教育部校园长“国培计划”项目办主任）

责任编辑：孙昕