新《教师法》时代公办中小学如何使用临聘教师——基于政府购买教育服务的视角

●孙来勤 魏晨明

一、引言

为解决国家课程开设不全或课时不足、农村教师流失严重且结构性缺编、城镇学校大班额现象突出且随迁学生流动无序等问题，为填补病婚孕产等因素出现的请假型临时师资缺口[1]，近10余年来，不少地方正通过政府购买教育服务的方式，在公办中小学使用临聘教师。尽管取得了一定的成效，但受《教师法》未明确临聘教师的身份性质及其权益保障事项，《政府购买服务管理办法(暂行)》的有关条款不够完善、未把购买临聘教师服务纳入政府购买公共教育服务指导性目录，政府购买服务和劳务派遣用工混淆等因素的制约，有关部门对政府购买服务活动认知存在偏颇，临时招聘使用的法理依据不足，政府购买教育服务的监管机制缺位，二元用工现象突出，这些问题常常引发多边劳动争议[2]，甚至导致地方政府的公信力贬损。

2020年3月，财政部颁布修订后的《政府购买服务管理办法》，明确规定购买主体须是“各级国家机关、党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位和使用行政编制的群团组织机关”；承接主体须是“依法成立的企业、社会组织(不含由财政拨款保障的群团组织)，公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人”；购买内容须是“政府向社会公众提供的公共服务”，严禁把“购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣形式用工，设置公益岗位”等事项纳入政府购买服务范围，严禁“以政府购买服务的名义变相用工”。还规定“应当根据经济社会发展实际、政府职能转换和基本公共服务均等化、标准化的要求，编制调整政府购买服务指导性目录”。[3]上述内容的修订或完善为规范政府购买教育服务行为和解决临聘教师使用中的突出问题，提供了一些法律依据。但是，目前仍没有上位法律来明确公办中小学临聘教师的身份性质、权益保障、过程管理等核心事项。

2021年11月，教育部公布了《教师法(修订草案)(征求意见稿)》，基于当前教师队伍建设面临的重点、难点、热点问题，结合对今后教师队伍建设的研判，对教师权利义务、资格准入、聘任考核、待遇保障等作出更为细致的规定。[4]同时涉及公办中小学临聘教师的管理与使用，具体内容为：公办中小学教师因病休、产假或者参加培训等原因不能到岗，县级人民政府有关部门可以临时聘用具有教师资格的人员承担教育教学工作。临时聘用合同期限不得超过一年，权利义务等由双方依照有关法律另行约定。虽然该部分内容是对教师法修正草案的些许意见征求，但基于行业法修正工作的严肃性和权威性，在很大程度上意味着我国极有可能以立法的形式承认公办中小学临聘教师存在的必要性，公办中小学临聘教师群体极有可能获得合法的职业身份，有关部门极有可能将获得常态化、合法化使用临聘教师的上位法律依据。因此，探讨以政府购买教育服务的方式填补公办中小学临时师资缺口的正当性和科学性，有助于引导政府及有关部门逐步矫正认知偏差或误区。分析近年来政府购买临聘教师服务过程中的问题及成因，有助于通过修订完善相关法律法规和提出有关机制体制改革的对策建议，以规范政府购买临聘教师服务工作并治理临聘教师使用过程中的突出问题。

二、政府购买教育服务与公办中小学临聘教师使用的契合

(一)为公办中小学购买临聘教师服务是政府履职所需重要内容

政府购买教育服务指政府与各类具备条件的社会组织(或自然人)签订契约，根据对社会组织或自然人所提供教育服务的评估，以公共财政全部或部分支付其费用。其目的在于向公众提供优质、高效、可选择的公共教育服务，其本质表现为政府与社会组织(或自然人)是平等的以契约为基础的商品交换关系，政府在购买服务过程中实现了公共教育服务提供者与生产者的分离。[5]旨在改变“大政府”理念下政府包揽所有公共教育产品生产或提供的做法，把某些政府生产效率低下或供给不足的公共教育产品交由社会组织(或自然人)生产，从而有利于把政府从“大包大揽”式的公共教育产品生产活动中解脱出来，以便集中精力于公共教育产品的配置政策规划、制定和实施，进而有助于扩大公共教育产品供给的质量和效率，更好满足社会的公共教育产品需求。[6]

因此，购买公共教育服务的政策初衷在于弥补政府作为公共教育产品生产者和配置者的双重角色职能短板，社会组织(或自然人)只是受政府委托，承接了部分公共教育产品的生产或提供任务，而这部分公共教育产品配置的战略规划、分配标准制定和具体政策执行，依旧由政府全部负责，而非政府推卸责任，更非政府不作为。因此，通过政府购买教育服务的形式，为公办中小学提供必不可少的临聘教师服务，依旧是政府履职的一项重要内容。对政府而言，需要反思的是其在公共教育产品生产和配置方面的责任与担当，而非把为公办中小学供给和配置临聘教师作为“花小钱办难事”的变通，更不是把自己的履职责任转变成公办中小学、社会及学生家长的负担。

(二)政府购买临聘教师服务可动态适时平衡城乡生师数量波动

近年来，我国人口自然增长率持续走低，2020年仅为0.852%，[7]创了改革开放以来的新低，造成了公办中小学适龄生源总数的持续减少。同时，伴随着城镇化步伐的加快，农村公办中小学的适龄生源出现了持续外流，产生了大量的小规模学校，而城镇公办中小学业已成为适龄生源持续流入的洼地，大班额现象极为突出。然而我国并未基于适龄生源减少且持续向城镇地区流动的现状，建立起科学动态的师资配置调整机制。师资配置依旧基于既定的城乡统一的生师比例，编制调整工作往往三年开展一次，而非适时动态开展。对农村公办中小学而言，虽然适龄生源减少为开展小班化教学带来了改革的契机，但面临着开全开齐开足国家课程和教师学科结构性缺编的矛盾。对城镇公办中小学而言，虽然适量生源增加更利于发挥规模办学的优势，但面临着严控大班额却又不能及时补充正式师资的矛盾。同时，外来务工经商人员住处和工作地点的频繁变更，导致其随迁子女学位保障工作面临较高的不确定性和无序性。

总之，基于既定生师比的师资配置模式和3年一动的编制调整模式已不能适应城乡公办中小学生源数量变化的现状，并成为城乡公办中小学普遍使用临聘教师的动因之一，这在很大程度上意味着政府主导的公办中小学师资配置政策已出现了部分失灵。因此，在现行师资配置方式和运行机制基本不变的框架中，适当让渡出政府师资供给的部分份额，以政府购买临聘教师服务的形式，满足城乡各地公办中小学的临时师资需求，既可以有效盘活体制外的优秀师资，又可以动态回应城乡各地公办中小学的生源波动与师资数量增减间的平衡关系，让政府行为、市场行为、学校行为和临聘教师个人行为之间形成一个动态平衡的力矩。[8]

(三)现行劳动和政府购买服务法律法规适用临聘教师权益保障

通过修缮有关法律或出台专门法规，完善对公办中小学临聘教师的劳动和专业发展权益保障，并以严格的合同条款加以约定，是一些发达国家或地区的惯常做法。[9]英国为此制定了《劳务派遣人员管理条例2010》(Agency Workers Regulations 2010)和《教师薪酬和工作环境保障文件》(the School Teachers’ Pay and Conditions Document)。[10]我国台湾修改了《教育法》，制定了《中小学兼任代课及代理教师聘任办法》和《中小学代理教师待遇支给基准》。[11]

当前，我国大陆地区虽尚未颁布修订后的《教师法》，也未制定专门的法规用于规范各地公办中小学临聘教师的招聘和管理工作，但并不意味着现有法律法规不适用于临聘教师的权益保障。如，《政府采购法》赋权政府在必要时可向社会组织或自然人购买履职所需公共产品，且规定了公共产品供应者的资质要求、法律责任和权益保障细则。修订后的《政府购买服务管理办法》要求购买主体必须依照《合同法》跟承接主体签订责任、权利和义务关系明晰的政府购买服务合同。《劳动合同法》规定了临时性、辅助性或替代性的工作的合同性质及权益保障细则。为达到“不受签订次数限制、解除容易、利于用工单位成本最小化”的目的[12],《劳动合同法实施条例》对“以完成一定工作任务为期限”的用工形式及劳动合同细则，做了相关规定。因此，就政府购买临聘教师服务而言，当前并非无法可依、无规范性和指导性意见可循，而是政府有关部门没有严格遵照《政府采购法》《政府购买服务管理办法》和《劳动合同法》。

(四)教培机构治理有助于培育数量充足且运营规范的承接主体

向社会组织购买政府履职所需各种服务，是欧美国家的普遍做法。因其社会组织培育发展的历史较为久远，其政府购买教育服务的承接主体主要是非营利性社会教育组织，如非营利性民办学校、教育集团、教育基金会、教育评估事务所等。[13]受国情因素影响，我国大陆地区社会组织的发展历史较为短暂，内部治理机构也不甚规范。就各地的实践来看，在社会组织数量相对丰富、发育相对成熟的东部发达地区，承接主体主要是营利性社会教育机构、具备一定条件的公益三类事业单位或群团组织。[14]在其他一般发达或欠发达地区，除了普遍使用营利性社会教育机构做承接主体，还普遍使用具备一定条件的自然人。当前，我国大陆地区社会教育组织的总体数量较为庞大，从业人员的总数也较为丰沛。有关数据显示，截至2021年6月，全国共现存有49万家教育培训相关机构。[15]《2020年全国教育事业发展统计公报》显示，截至2020年底，在工商部门登记注册过的教育培训机构超过了15万家。[16]教育部有关数据显示，仅“十三五”期间我国年均认定的教师资格人数就已达160万以上。[17]因此，对政府购买临聘教师服务活动而言，其实我国有着较为丰富多元的承接主体来源。近年来，为配合落实“双减”和“营转非”工作，我国印发了《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》《校外培训机构从业人员管理办法(试行)》《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》等规范指导性文件，加大了对校外教育培训机构规范治理的力度，明确了校外教育培训机构的非营利性质，对从业人员也提出了严格的资格资质要求。随着上述校外教育培训机构治理政策举措的深入实施，将为政府购买临聘教师服务活动提供数量充足且运营规范的承接主体来源。

三、政府购买临聘教师服务活动面临的主要问题

(一)政府购买临聘教师服务的法律法规体系依旧不够健全

政府购买临聘教师服务活动的有效实施需要基于权威的法律法规体系支持，如此才能明晰购买主体、承接主体、受众人群的责任、权利和义务,确保购买过程的公开公平、购买资金拨付的准时足额、购买项目绩效评估的科学公正，并用于规约承接主体所提供服务的完整高效。但就各地实践而言，目前还缺少健全的法律法规体系来指引和规范有关政策的制定和执行。虽然各地多以《政府采购法》作为其上位法，但该法难以完全涵盖政府采购“服务”面向上的具体法律规制事项。因为政府购买服务活动有其自身的独特性，其立法理念、立法目的和立法体系也应与《政府采购法》规定的“货物采购和工程采购”有所不同，不应完全通过《政府采购法》来确立政府购买服务的法源。[18]同时，现行《教师法》只是规定了公办中小学正式教师的身份性质、权利义务、资格任用、待遇考核、法律责任等内容，缺少对公办中小学临聘教师身份性质、概念内容、权利义务、资格招聘、薪酬待遇、管理考核等方面的规定。虽然《政府购买服务管理办法》规定了政府购买服务活动的范围和内容，且要求实行中央和省两级指导性目录分级管理，省级财政部门需根据本地区情况确定省以下政府购买服务指导性目录的编制方式和程序，但未规定省以下政府及财政部门在政府购买服务指导性目录管理领域的具体职责和任务，只是笼统要求“有关部门”应当根据经济社会发展实际来编制和调整指导性目录。[19]在以县为主的公办中小学教育管理体制下，上述问题导致各地政府购买临聘教师服务活动普遍缺少权威的法律法规抓手，其政策的制定和实施主要依据所谓的“公办中小学师资短缺实际”，经党委和政府研究决定，责成当地教育局制定有关政策并负责执行。

(二)政府购买临聘教师服务的管理制度仍然不够完善

缺少统一规范的管理制度体系是当前各地政府购买教育服务过程中的另一突出问题，就各地实践而言，现行的政府购买教育服务活动主要由各级政府、各个部门分散完成，各级政府、各个部门的责任边界并未明晰界定。在各地政府购买教育服务活动过程中普遍存在购买模式单一、购买过程公开程度不足、财政资金拨付滞后、合同内容粗糙、监管权责不清、监管力度普遍不足等问题，导致政府购买教育的服务质量普遍不佳、资金使用效率普遍不高、购买风险防范普遍不力。以上问题同样影响制约着各地政府购买临聘教师服务活动的质量，造成各地政府购买临聘教师服务活动的管理制度体系普遍不够完善。虽然《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》对公办中小学临时师资缺口的填补和临聘教师的使用做了原则性、指导性的要求，但目前依旧缺乏权威的全国性或全省性《公办中小学临聘教师管理办法》，有关管理制度散见于地方性的文件规定中，甚至是各地的临聘教师招聘公告中。近年来的田野调研和政策文本梳理发现，除了海口、廊坊、青岛、湛江、湖北通城县、长沙岳麓区、江西玉山县等地制定了市级或县级临聘教师管理办法，多数地方对临聘教师的日常管理缺乏权威统一的制度体系约束，临聘教师的“招用管”工作极其随意，有关政策制定缺少人社部门、财政部门、公办中小学、临聘教师等多元利益群体的参与，其政策实施缺少纪检机关的有效监督，其政策成效非常低下。[20]

(三)政府购买临聘教师服务承接主体的发育不够成熟

就发达国家政府购买教育服务活动的实践来看，其承接主体主要是慈善机构、科研机构、学会、协会、社区团体、社会企业等非营利性社会组织。因其非营利性社会组织成长发育的历史较为久远，且其机构功能上对政府履职短板的有效弥补，目前发达国家的政府已跟此类组织建立了相对平等的授权委托关系和合作伙伴关系，且政府财政投入已成为此类组织的主要经费来源。[21]但就近年来我国大陆的实践来看，政府购买临聘教师服务活动的承接主体主要是以“教师资格证、达标学历证和普通话证”齐全的自然人为主。虽然个别地方“名义上”实现了向社会组织购买服务，但作为承接主体的社会组织多为地方性劳务派遣机构或人力资源服务公司，而非《政府购买服务管理办法》明确要求的、依法成立的、非营利的“企业、社会组织(不含由财政拨款保障的群团组织)，公益二类和从事生产经营活动的事业单位，基层群众性自治组织”等。截至2020年底，虽然在工商部门登记注册的教育培训机构总数约为27万家，但就其机构性质而言，几乎全非具备非营利性、非政府性、志愿性、公益性的社会组织。[22]这些社会组织作为承接主体的发育程度依旧较低，其内部治理结构仍然不健全，其内部管理和监督制度依旧不完善，多数组织不具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度，甚至难以具备提供政府购买服务所必需的设施、人员和专业技术的能力。另外，当前各地政府的职能依旧未能充分转变，政府及有关部门不放权、不信任社会组织、严格管控社会组织的现象普遍存在，造成了双方实质性的非对称依赖关系，而非平等合作关系，进而导致服务项目和服务活动的非竞争性购买，甚至诱发权力寻租和暗箱操作，最终必然牺牲购买服务的水平与质量。[23]

(四)政府购买临聘教师服务政策能力的现代化水平低

作为政府主导并实施的一项公共政策行为，政府购买教育服务活动在我国大陆地区的实践历程较为短暂，其实践领域也较为狭窄，主要集中在教育行政部门易于发挥自身资源协调优势和部门管理优势的领域，如教师专业发展培训、课程资源开发、教育教学资源平台建设、教育教学质量评估、教育教学类赛事承办等。就近年来各地政府临聘教师服务活动实践过程中的突出问题而言，无论是各地普遍存在的“混淆政府购买教育服务”与“劳务派遣”，还是“替代正式教师年度招考、变相低薪使用代课教师”，甚至各种问题叠加导致的“同工不同酬严重、临聘教师维权困难”，都折射出政府购买教育服务活动的政策能力现代化水平不足的问题。一般研究认为，政策能力指政府在公共政策领域的认知能力、决策能力、执行能力、监督能力和评估能力的总和，其现代化水平高低反映的是现代政府对公共事务治理的水平的高低。[24]当前，地方政府基于各地公办中小学师资配置实际开发购买临聘教师服务配套政策的能力明显不足，其惯常套用的采购货物或工程项目经验的招投标方式也明显不适用于师资服务的购买。同时，科学严谨的政府购买临聘教师服务价格估算机制尚未确立，依法开发彰显平等合作关系特征的购买服务合同的能力仍然不足，科学高效开展购买服务合同监管的能力明显滞后，财务监管审计能力和购买服务风险管控能力仍有待于进一步提高。[25]在问题及不足的背后，多是地方党政领导及有关工作人员对政府购买教育活动的质疑或不信任，甚至担心自身“事无巨细、大包大揽”的管理权威会被剥夺，进而超越了政府作为购买主体的权利边界，以主管、指导等方式直接介入了承接主体的内部管理与事务运作。究其原因，主要在于不少地方的党政领导及有关工作人员曲解了政府购买教育服务的目的和优势，不是把购买教育服务活动视为弥补政府履职不足的政策工具，而是当成一项短期应急的“政治任务”。[26]

(五)政府购买临聘教师服务缺乏多元主体的充分参与

按《政府购买服务管理办法》的有关要求，政府购买教育服务活动的参与主体应包括作为购买主体的各级教育行政机关、适合充任承接主体的社会组织机构和自然人、作为服务对象的公办中小学(含以校长为代表的管理人员和学生群体)、为政府购买教育服务做资金统筹安排的各级财政机关、对政府购买教育服务进行绩效管理和绩效评估的有关部门或群体(包括审计部门、纪检部门、监察部门、司法部门、第三方评估机构、公众等)。作为一种政府主导并实施的公共教育政策行为，其项目内容理应由财政机关审核并纳入政府购买服务指导性目录之中，制定过程理应包括目标确定、方案设计、方案筛选、合法化审查等基本步骤。因此，其政策主体理应包括政府、法制工作部门、教育行政部门、财政部门、人社部门、公办中小学、校长、教师、学生、家长等多元利益相关者。[27]但就近年来各地的实践而言，政府购买临聘教师服务活动主要是发生在承接主体(教育行政部门)和承接主体(自然人、少数地方为劳务派遣机构)之间的政策行为。政策制定前普遍未将购买项目交由财政部门审核，并纳入政府购买服务指导性目录，政策制定之后未提交法制工作部门审查，而主要是由党政领导审议通过后直接签发实施。招募临聘教师前普遍未向公办中小学、家长和公众征求意见，使用临聘教师的过程中缺乏对校长、学生、家长意见的采集，使用临聘教师后缺少来自审计、监察或第三方机构对使用绩效的评估，进而没有把绩效评估结果向学校、家长和社会的反馈。对于政府购买临聘教师服务活动的最终接受者而言，学生群体只是被动地接受政府、学校、临聘教师的安排，业已成为政府购买临聘教师服务活动主动参与程度最低的群体。

四、 完善政府购买临聘教师服务活动的对策理路

(一)开展编制乱象治理，尽量使用存量师资填补临时师资缺口

病婚产丧假、校内外意外伤害事故、自然灾难伤害事故等可抗力或不可抗力因素，均可造成公办中小学临时师资缺口的出现。因此，为公办中小学招聘并使用一定数量的临聘教师，有着客观必然的政策动因基础。十八大以来，党和国家明确提出“本届政府任内财政供养人只减不增”，并督促各级政府在编制总量不变的情况下，积极开展公办中小学教师事业编制改革。因此，通过增加编制而维持一支常态临聘教师队伍的做法，显然有悖于党和国家的有关战略要求。而盘活现有存量编制、尽可能减少临时师资缺口出现，就成为一项从源头减少临聘教师使用的政策抓手。然而，由于各种体制机制性障碍和编制管理痼疾的长期存在，教师编制改革始终难以取得突破性进展。目前，教育管理部门和其他政府机关挤占挪用教师编制、各种原因导致的有编不补、混编混岗和吃空饷等编制乱象依旧严重。在一定程度上，上述编制乱象业已成为不少地方以“总量控制”为由头，掩盖编制改革滞后和推卸编制管理不力的责任，进而大量使用临聘教师的政策借口。建议各地尽快开展中小学教师编制专项治理，严控中小学教师岗编分离，重点治理混编混岗、超期病产假、吃空饷等问题，让中小学教师编制回归教育教学本位。对于确实难以有效填补的临时师资缺口，应充分利用绩效杠杆，最大可能盘活现有存量师资，鼓励身体状况允许的中青年教师、学校领导和党员教师超工作量上课，或走教上课。通过上述举措依旧难以有效填补的临时师资缺口，才是政府购买临聘教师服务活动的问题焦点，而非把政府购买临聘教师服务作为遮掩公办中小学教师编制管理混乱的遮羞布和变相低薪使用“代课教师”的政策借口。

(二)修订完善法律法规，推动政府购买临聘教师服务的法制化

目前，我国大陆地区在政府购买临聘教师服务领域仍缺乏全国性的法律规定，有关规定散见于不同法律体系或不同部门的行政法规中，导致各地政府购买临聘教师服务活动普遍缺乏法律规范的支持。为推动政府购买临聘教师服务的法制化建设，应尽快修订《政府采购法》，明确政府采购“服务”的具体范围，将包括政府购买教育服务在内的、可采购的公共服务的类型和名称列入其中，并细化公共服务购买的标准、方式、流程和范围，规定社会组织资质认证、服务提供过程中的监督管理形式、绩效评估方式等内容。应以本次《教师法》修订完善为契机，对公办中小学临聘教师的身份性质和概念加以完整界定，可将公办中小学临聘教师界定为“因通过盘活存量正式教师或现行师资配置举措难以及时精准填补临时师资缺口，而通过政府购买教育服务的形式，在公办中小学招聘使用资格达标、服务时限不超过半年的临时聘用人员”。应在新修订的《教师法》中明晰公办中小学临聘教师服务期内的责任、权利和义务，给予不低于当年新招正式教师的薪酬和社会保障待遇，给予跟正式教师一样的专业发展资源和机会；省级财政部门应当根据经济社会发展实际、政府职能转变和基本公共服务均等化、标准化的要求，着手调整政府购买服务指导性目录，在充分征求社会意见、相关部门建议和专家论证的基础上，尽快将政府购买临聘教师服务列入政府购买公共教育服务序列，并督促地方政府尽快做出相应调整。

(三)制定权威管理办法，规范政府购买临聘教师服务过程管理

作为一项公共教育政策行为，政府购买临聘教师服务活动的实施及其相关配套政策的制定，应符合并遵循公共政策制定、执行、评估和调适的有关原则和步骤，只有如此，才能确保其政策参与主体的多元性、政策依据的充分性、政策内容的科学性。[28]但目前政府教育服务实践活动依旧缺少完善的约束机制，普遍存在招投标制度不健全、社会组织资格审查制度不完善、专门财政保障制度和多元监督评估制度缺位等问题。[29]建议由省(自治区、直辖市)级教育行政管理部门牵头，会同省级人社、财政、纪检等部门及有关专家，开展公办中小学临时师资缺口问题调研，调查公办中小学临聘教师“招管用”现状，摸清公办中小学临聘教师的供求现状、薪酬福利保障现状、工作生活现状及管理使用过程中的主要问题。同时，基于科学预测、数量严控、程序规范、公开公正、择优选聘、合同管理、确保权益、人文退出等原则，在争取多方意见和建议、科学研究和充分论证的基础上，尽快制定省级《公办中小学政府购买临聘教师服务管理办法》，作为本省(自治区、直辖市)临时聘用教师管理的教育行政法规，和指导、规范、约束县(市、区)临时聘用教师管理使用工作的权威依据。并在政府购买临聘教师服务实践过程中逐步完善购买教育服务的招投标机制、财政保障机制、评估与监管机制、风险预防机制等制度体系，用于规范政府购买临聘教师服务的过程管理。

(四)各级政府主动作为，支持培育承接主体逐步健康成熟发展

作为政府购买教育服务的主要承担者，社会教育组织数量的多寡及发育程度的高低，直接影响着政府购买教育服务的质量和效率。近年来，我国在社会教育市场发育方面取得了长足进展，但其基本主体依旧是营利性教育培训机构，其内部治理机制也不健全，目前仍然难以充分胜任政府购买临聘教师服务所需的承接主体职能。在很大程度上，这也是《政府购买服务管理办法》允许具备一定条件的自然人作为承接主体的主要原因，以及一些地方迫不得已向劳务派遣机构购买临聘教师服务的症结所在。当前，在“双减”和“营转非”双重政策压力的传导下，教育培训机构正面临资金来源断裂和从业人员再就业的双重压力。建议各级政府主动作为，在推进教育培训机构“营转非”的过程中，扶植一批具有独立法人地位、内部治理结构较为健全、从业人员素质较为优良、诚信经营度较高的教育培训机构，充作政府购买临聘教师服务活动的承接主体。一方面，政府需尽快研究制定专门政策，既对此社会教育组织的内部制度设计、战略规划、师资培训等方面加大规范和引导，又为社会教育组织的自主发展提供宽松的政策空间，进而提升其临聘教师服务承接能力。另一方面，针对社会教育组织普遍缺少发展资金来源的困境，政府应考虑对一些规模较大、运作质量较高、发展困境严重的社会教育组织直接开展资金投入，或设立政府奖励资金、社会教育组织发展种子基金，以此缓解其后续发展的资金难题。同时，政府还要引导社会教育组织加强自身内部管理机制建设，积极健全自身内部规章制度，规范完善自身内部管理，进而提高社会教育组织的内在竞争力。

(五)开展持续培训学习，逐步提升购买主体购买服务政策能力

以公共政策为手段，积极作用社会、平衡社会、管控社会和治理社会，是检验现代政府治理的水平和治理效率高低的验金石，其背后的政府政策能力已经成为评判现代政府能力水平的一项最重要指标。一般而言，政府政策能力主要包括认知能力、决策能力、执行能力、监督能力和评估能力等环节，政府政策能力的高低主要取决于以上环节能力的综合发力以及动态平衡。[30]当前，地方政府对购买临聘教师服务活动依旧存有偏见，导致其政策内容的法理依据不足且科学性欠佳。地方政府普遍套用行政命令手段管控社会教育组织和购买服务活动的全过程，导致社会教育组织对政府的过度被动依附，其服务受众的主体意识难以发挥，其机构的内部自治也难以确保。同时，各地普遍存在“政治任务”式快速推进，而轻视政策过程监督和政策效果评估的现象。因此，应尽快建立一支具有较高政府购买服务政策能力水平的管理人员队伍，以确保正购买临聘教师服务活动的科学高效落实。应建立严格的政府购买临聘教师服务活动管理人员和其他工作人员的选拔机制，从源头确保购买主体的政策能力。各级政府应持续组织开展政府购买服务专题培训学习，逐步纠正管理人员和其他工作人员的认知偏见，逐步提升其购买服务活动的政策制定、政策执行、政策监管和政策评估能力。同时，地方政府可尝试通过向有关智库购买教育培训服务的方式，开展对有关管理人员和其他工作人员的培训，让作为购买主体方的有关管理人员和其他工作人员在政府购买教育服务活动的实践中，学习如何开展政府购买临聘教师服务活动。

五、总结与展望

新《教师法》颁布在即，虽然其具体内容尚属未知，但《教师法(修订草案)(征求意见稿)》突出强调了政府及其有关部门务必严格依法规范自己的办学行为。各地政府固然可以通过购买教育服务的方式，基于方式灵活、程序完整、公开透明、竞争有序、择优录用、结果评价等原则，向有关社会教育组织和自然人购买高标准、严要求的临聘教师服务，但各地政府及有关部门更有责任和义务做依法依规购买临聘教师服务、确保临聘教师同工同酬权益的楷模。各地政府及有关部门应逐步习惯在购买临聘教师服务活动中简政放权，逐步改变对政府购买服务活动管理过紧过细过严的局面，逐步适应并积极创造多元主体共同参与政府购买临聘教师服务全过程的政策环境。

各地政府还应主动作为，除了积极主动地扶持引导社会教育组织的健康发育，还要基于各地城乡经济社会发展的实际以及社会教育组织的发育现状，长远科学地规划承接主体的可持续发展。就短期而言，固然可以遴选资质达标的自然人作为承接主体，但鉴于自然人所处的“议价权弱势地位”和有关部门的“零星管理困难”，逐步扶持和培育一批规模体量较大、内部治理结构较完善、注册人员数量充沛且专业化较高、自我发育成长能力较强的社会教育组织，才是确保政府购买临聘教师服务活动高效健康发展的长远之策。