新制度主义视域下基础教育“大学区管理制”改革的制度化困境

●贾 超

基础教育“大学区管理制”改革是对党中央、国务院有关深化教育体制机制改革等工作部署贯彻落实的积极响应，是对学区制在管理内涵层面上的地方性制度改革的创新。从字面上理解，就是扩大了公众所熟知的现行学区制相对有限的地理范围，变为更大范围的大学区，其结构设计是由一所优质校和更多所成员校构成，即1+X模式，以充分发挥优质带动作用。从与学区制的最大差异来看，基础教育“大学区管理制”的显著优势在于打破现有的在有限学区范围内招生和办学的管理模式。近年来，已经陆续出现一批基础教育“大学区管理制”的先进试点城市，在一定程度上改善了“学区房”等招生入学的现实困境[1]，促进了大学区内各校之间的校际协作和教师流动。已有实践和相关研究表明，基础教育“大学区管理制”改革虽能一定程度上缓和相关利益群体的资源分配矛盾，但仍面临制度化困境。

制度化指“已获得某种确定状态或属性的一套社会中的制度安排”[2]，即制度的形成、确立过程。新制度主义(New Institutional Sociology)显著的贡献在于提出制度包含“规制性、规范性和文化—认知性”[3]三大要素，进一步将“状态”的制度内涵扩展为“过程”的、“动态化”的制度化内涵。在此意义上，基础教育“大学区管理制”要想实现制度化，即需要通过“规制性、规范性和文化—认知性”三大要素的重构与渗透，实现基础教育“大学区管理制”改革的制度化从特殊现象向普遍现象的转化。换言之，基础教育“大学区管理制”的制度化过程，即基础教育“大学区管理制”不断接受法律、制度、政策等规制渗透，完善配套标准等规范建设，达成公众对其具有共同的文化—认知，而最终形成的一种相对稳定的制度安排过程。

基于此，本文以新制度主义理论的制度分析基准框架“规制性、规范性和文化—认知性”三要素作为分析视角，阐释基础教育“大学区管理制”改革的制度逻辑，探寻其根源，并提出相应对策。

一、基础教育“大学区管理制”改革的制度化过程

基础教育“大学区管理制”改革作为一种学校间实现教育均衡发展的地方性制度创新，在地方经历了理论探索与实践创新并行的发展历程，由于施行基础教育“大学区管理制”改革的各地对其认知存在差距，故其当前所处的阶段也不尽相同，以下借较为具有代表性的地方经验总结并阐释其发展历程。

(一)“大学区管理制”的理论探索

这一时期，地方政策的制度创新与《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中推进教育均衡发展改革试点，“切实缩小校际差距，着力解决择校问题”的实际需求相契合。一些地方已逐步对这一需求开展理论化探索，并制定相关政策，以期通过制度创新推动实践创新。如，2011年，西安市契合《陕西省贯彻〈国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)〉实施意见》中“推动办学体制改革”“探索优秀校长管理多所学校的体制改革试验”的意见，启动基础教育“大学区管理制”改革，实行优质带动、捆绑发展的模式，并通过《关于推行“大学区管理制”的实施意见(试行)》，制定实施基础教育“大学区管理制”的具体实施方案、评估标准和考核办法。2014年，太原市杏花岭区以《山西省人民政府关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》中“推进区域内义务教育均衡发展”为目标，出台《杏花岭区教育系统促进义务教育均衡发展推行“大学区管理制”改革实施方案》，就全区基础教育“大学区管理制”改革的步骤、内容、重点、措施做出规定。2015年，深圳市以《广东省人民政府关于深化教育领域综合改革的实施意见》中“加强县域内义务教育均衡优质标准化建设”“深化考试招生制度改革”为基础，在义务教育招生方面启动“大学区管理制”的理论化探索，制定《关于深圳市义务教育招生工作的指导意见》，就大学区的合理配置提出具体实施细则。2021年，泉州市依托《福建省“十四五”教育发展专项规划》关于“推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化”的具体要求，以推动义务教育更加优质均衡为目标，将“探索县(市、区)大学区制管理改革，开展义务教育学校布局规划修编”列入《泉州市“十四五”教育发展专项规划》，对基础教育“大学区管理制”改革开展初步探索。在这一时期，各地政府主要侧重对基础教育“大学区管理制”改革的理论化探索，是基础教育“大学区管理制”改革制度化过程中的政策建立时期，为试点推动与实践创新提供政策依据。

(二)“大学区管理制”的实践创新

这一时期，地方各(区)县为了配合地方政府的基础教育“大学区管理制”改革，开展一定范围内的试点工作，并积极探索推行“大学区管理制”的实践经验。在实践过程中，各地方根据实际需求，在试点规模和运行机制等方面积极创新。如，2012年，陕西省西安市在完成理论探索和政策准备后，先在地方层面上选取了4个(区)县作为试点，开展第一轮小范围实践。并在总结经验与不足的基础上，开展二轮试点及在更大范围内推行。2013年，在总结第一轮试点阶段所取得的经验之后，制定《西安市教育局“大学区管理制”改革工作管理办法(试行)》，在全市各(区)县教育系统中将基础教育“大学区管理制”确定为基本模式，在实践中树立典型，总结经验，鼓励创新，以点带面，形成鲜明的区域特色。2015年，在对理论探索和试点推动过程中先进实践经验总结的基础上，进一步开展实践创新，出台《西安市教育局关于大学区优质教育资源共享平台建设与应用的实施意见》等政策，逐步优化基础教育“大学区管理制”的运行机制，进一步促进了“大学区管理制”的管理常态化，探索出了以“强化组织领导—制定发展规划—明晰考核评估—设立专项资金和激励制度”为链条的教育管理创新机制。

此外，其他省市也积极创新适切当地教育发展的“大学区管理制”实践。如，2015年，山西省太原市杏花岭区启动“紧凑型”大学区的试点工作，“紧凑型”大学区由两所学校组成，总校(优质校)委派管理人员担任“紧凑型”大学区内成员校区的执行校长，实行大学区范围内成员学校在人事编制、资金使用和资源调配等管理事项上的捆绑式集约运行。2021年，深圳市龙岗区为化解择校问题，基于对现行的积分入学制度的优化，开始试点推行“大学区管理制”，并公示了试点阶段大学区的划分方案，着手开始试点工作。在这一时期，各地政府主要侧重对基础教育“大学区管理制”改革试点推行工作的经验探索，处于“大学区管理制”改革制度化过程中的实践创新阶段，是将制度创新转化为实践创新的关键节点，为今后制度完善和发展积累了宝贵的实践经验。

尽管基础教育“大学区管理制”已经在理论探索与实践创新上取得一定成绩，但仍属于地方性制度创新，尚未进入国家层面甚至大范围推广的制度化阶段。纵观其发展历程，不难发现，各地主要侧重对基础教育“大学区管理制”改革的试点推动阶段进行理论化探索、实践创新和经验总结，促进基础教育“大学区管理制”逐渐走向完善，进而推进其在国家层面的制度化进程。

二、基础教育“大学区管理制”改革的制度化困境

基础教育“大学区管理制”是作为小范围地方性的制度创新，随着时间的推进，近年来越来越多的地方开始着手试行基础教育“大学区管理制”。但这项地方性的制度创新实践面临着难以实现制度创新的初衷，面临着国家层面上制度化的现实困境。在新制度主义“规制性、规范性和文化—认知性”三大要素的分析视域下，我国基础教育“大学区管理制”的制度化困境具体表现为以下三个方面。

(一)规制性要素的缺位与模糊

规制，汉语释义为“规则、制度”。在新制度主义理论中，规制性强调外在的、清晰的规制过程，主要通过法律、政策、制度的权威性对行为加以明文规定。[4]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》和《关于深化教育体制机制改革的意见》(2017年发布)，这些文件都明确鼓励各地方政府不断健全和创新义务教育均衡优质发展的体制机制，持续改进招生和办学管理模式。这为各地方政府开展基础教育大学区制改革的制度化建设提供了规制性依据。目前来看，基础教育“大学区管理制”改革主要依靠党中央、国务院以及地方政府的规制性政策牵引，其中地方政府的规制性政策发挥较大的自主性作用。在这些政策与鼓励完善教育体制改革的相关政策依据的影响下，部分地区着手启动推行基础教育“大学区管理制”改革。某一制度的制度化过程需要有规制性要素予以保障,反观当前，基础教育“大学区管理制”改革缺乏国家层面具体法律法规、政策制度的牵引和规范。

其一，基础教育“大学区管理制”在操作层面上相关政策处于缺位状态。对基础教育“大学区管理制”改革进程中产生的新的角色关系、资源配置、协作机制缺乏具体政策规制，导致仍然沿袭学区制的具体措施，出现“换汤不换药”的形式性管理逻辑困境。一是新的角色关系模糊。基础教育“大学区管理制”改革，是发挥优质带动作用的学校共建共享制度。区别于学区制，基础教育“大学区管理制”在学校与(区)县教育局之间新增“大学区长”这一新的教育管理主体角色，并规定大学区中的优质校校长兼任所属大学区的“大学区长”，对大学区实施统一管理，包括对各个成员校的人事编制、资金使用和资源调配等方面。这一新的教育管理主体的增加势必打破原有的教育管理格局，而相关规制性法律政策制度并未对其进行及时的补充、界定和规制，即“大学区长”的权力和职责仍处在模糊状态，在一定程度上致使新的角色关系模糊不清。二是资源配置依据缺失。由于将大学区内资源配置的部分权力移交“大学区长”，而“大学区长”兼任所属大学区优质校校长，且政府在资源如何配置上缺乏规制性文本[5]，必然产生资源配置矛盾的冲突。三是协作机制模糊。基础教育“大学区管理制”如何在与集团化办学相区别、如何超越学区制上，解决由于地理范围扩大而带来的协作困境，缺乏结构设计完备的协作机制，在资源共建共享方面仍沿袭已有的集团化办学、学区制等教育体制的协作模式，缺乏对其特有协作机制清晰、明确的规制。

其二，监督和保障机制的不健全与不完善导致基础教育“大学区管理制”改革无力对成员校进行约束和引导。一是监督机制不健全。基础教育“大学区管理制”各成员校的多元化和异质性决定了其改革过程应具有全方位甚至引入第三方的监督程序，由于有效监督体系规制的缺位，无法以明确的指标、依据来规制大学区内各成员校的行为，导致基础教育“大学区管理制”在实践上没有跳出旧学区制的藩篱，运行效能低。二是保障机制不完善。基础教育“大学区管理制”改革的目的在于实现教育均衡发展，而教育均衡发展的稳定运行需要依托于国家层面的规制性保障机制，由于基础教育“大学区管理制”仍处于探索阶段，其相对模糊的保障机制设计无法促进其制度化发展。

(二)规范性要素的滞后与不足

规范，汉语释义为“约定或规定的标准”。在新制度主义理论中，规范性强调包括价值观和规范在内的用以反映对社会生活规定性、责任性和约束性的期待。[6]其中，“价值观”界定人们衡量和评判当前活动的准则；“规范”为人们提供追求价值目标的合理建议。就基础教育“大学区管理制”改革而言，其评价标准体系和配套约定或规定的标准尚未建立，基础教育“大学区管理制”改革只能靠经验主义和已有的学区制、集团化办学的规则和标准来开展，且基础教育“大学区管理制”改革的目标和观念亟待塑造和确立。

其一，基础教育“大学区管理制”改革过程缺乏具体的、引导性的行动目标和操作规范。基础教育“大学区管理制”改革的目的在于实现教育均衡发展，也就是说，从大学区办学、招生、资源配置、教育管理等各个环节都需要各个成员、多主体的深度参与。但是，基础教育“大学区管理制”改革在规范性层面呈现其行动目标和配套标准的滞后和缺位，导致基础教育“大学区管理制”改革的优势没有及时发挥，反而使其自身的弊端凸显。如，基础教育“大学区管理制”改革在教育资源流动和协作时，受时空限制，加之缺乏相应的规范标准，各成员校之间在落实教育均衡发展时呈现表面化、形式性的管理，阻碍了基础教育大学区共同体的形成，无法发挥出基础教育“大学区管理制”改革应有的教育体制活力。

其二，目前基础教育“大学区管理制”的“大学区”治理结构设计明显存在形式性管理的弊病。基础教育“大学区管理制”改革的重点不在于较之于学区具有更大地理范围的“大学区”，而在于实行基础教育“大学区管理制”改革后的招生和办学管理。基础教育“大学区管理制”改革的管理主体主要是地方政府，其大学区内部管理是由“大学区长”主要负责(即优质校校长)，其他成员校校长担任“副大学区长”。在基础教育“大学区管理制”改革的治理结构中，出现多元治理主体，但在“如何分权”和“如何共治”方面并未出台相应的规范性标准，导致其有利于提升育人水平和办学质量的多元治理格局未能真正形成。现有的相关基础教育大学区的治理结构中政府部门、“大学区长”(优质校校长)和“副学区长”(各成员校校长)的权责范围并未详细规范，极易出现政府部门单边治理、大学区内部“大学区长”单独控制以及优质校与各成员校关系处理不当的现象。

(三)文化—认知性要素的冲突与离散

文化—认知，汉语释义为“通过思维活动认识、了解人类在社会历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富”[7]。在新制度主义理论中，“文化—认知性”强调人们对某一新兴制度通过集体理解和共同信念产生的认同感，并将其转化为“理所应当”的自觉性，即对某一制度产生“我应该这样做”的行动逻辑。从这一意义出发，基础教育“大学区管理制”改革进程缓慢的重要原因是来自于政府、社会等多元主体难以达成一致的认知，各主体对基础教育“大学区管理制”改革产生文化—认知性困境。

其一，相关利益者对基础教育“大学区管理制”的改革优势缺乏认知，导致其制度化进程低效。由于目前基础教育“大学区管理制”改革仍属于小范围试点的地方性制度创新，其他省市地区的相关利益者，如地方政府、学校、教师、学生、家长等，对基础教育“大学区管理制”改革在一定程度上既抱有希望又充满疑虑。就未开始试点的其他地方政府而言，希望看到正在试点的基础教育“大学区管理制”改革给教育带来的利好改变，又担心基础教育“大学区管理制”改革改变了原有的教育体制治理格局后，新增的管理层级是否会造成管理效率低下。就学校和教师而言，既对基础教育“大学区管理制”改革带来的教育资源均衡发展抱有希望，又会担心其新增的管理层级是否会降低所在学校的行政地位，是否能增加教育资源配置。就学生和家长而言，既对基础教育“大学区管理制”改革带来的更大学区范围、更多可选择的学校，更多进入“名校” 的机会等改变抱有希望，又对基础教育“大学区管理制”改革后能否真正实现更加公平的教育产生疑问。

其二，基础教育“大学区管理制”改革的各级教育管理主体价值追求的离散，导致其制度化进程受阻。基础教育“大学区管理制”改革过程中，地方政府作为大学区的管理主体，实现地方教育均衡发展，提高教育发展质量是其核心目标。大学区中的优质校作为大学区内部的管理主体，相较于实现大学区内教育均衡发展，实现自身学校更高质量的发展是其核心目标。大学区中的各成员校作为基础教育“大学区管理制”改革的主要受益主体，其获取更多有利于自身学校发展的资源是其核心目标。因此，基础教育“大学区管理制”改革的各级教育管理主体价值追求的离散，导致其在文化—认知性上产生冲突。其中，大学区内各成员校与优质校在资源分配上的公平性与趋利性之间的矛盾，会使得大学区内部缺乏共同信念和认同感，延缓基础教育“大学区管理制”改革的发展速度，进而阻碍其制度化进程。

三、基础教育“大学区管理制”改革制度化困境的根源

基于新制度主义的理论视角，探析造成基础教育“大学区管理制”改革制度化困境的根源，既需要厘清其所处的制度环境和社会认知，也需要审视其与原有制度是否存在制度逻辑上的冲突。

(一)制度环境的制约与社会认知的偏见

基础教育“大学区管理制”改革受政府、社会、学校等多方因素影响，因此所处的制度环境与社会认知一定程度上影响着基础教育“大学区管理制”改革的制度逻辑。

其一，就制度环境而言，政府是影响基础教育“大学区管理制”改革能否制度化的关键因素，即影响能否填补与厘清基础教育“大学区管理制”改革的规制性要素。对于教育体制的安排，其运行何种制度主要由政府宏观调控。当前，虽然国家层面颁布了一些政策文件鼓励完善教育体制改革，创新灵活多样的办学与招生模式。如，政府在教育体制变革方面开展了“学区制”[8]“集团化办学”[9]等探索，旨在利用政策等规制性要素支持各地方政府积极参与教育体制创新，以实现教育均衡发展、教育公平。但是，目前尚未确定何种教育体制更具优势，何种教育体制应被制度化。这既是基础教育“大学区管理制”改革的起点，也是基础教育“大学区管理制”改革制度化的困境来源，即规制性要素的缺位与模糊。

其二，就社会认知而言，社会认同是影响基础教育“大学区管理制”改革制度化的又一重要因素，即影响能否缓解和达成对基础教育“大学区管理制”改革制度化的文化—认知性要素。社会主要包括学生、家长、学校等与基础教育“大学区管理制”改革密切联系的相关利益者。其中，对于学生和家长而言，基础教育“大学区管理制”改革无疑会增加学生进入优质校的概率，尤其让处于成员校的学生和家长或处在“非学区房”区域的学生和家长有更多机会享受到优质的教育资源。但对那些原来就处在优质校或“学区房”区域内的学生和家长而言，一定程度上降低了其继续享受优质教育资源的概率，这一冲突使基础教育“大学区管理制”改革在现有的社会环境中难以顺利推行。对于学校而言，不论是大学区范围内的优质校还是成员校，实施基础教育“大学区管理制”改革无疑是推翻原有的资源配置结构，将有限的资源在更大地理范围内进行整合和配置，对优质校或成员校的资源如何整合、如何配置、如何协作、如何发挥优质带动，不能仅依靠规制性要素的强制规定，还需要征得多方相关利益者的共同认知。因此，这也是基础教育“大学区管理制”改革制度化的困境根源之一，即文化—社会性要素的冲突和离散。

(二)原有制度与新兴制度逻辑的冲突

基础教育“大学区管理制”改革在“规制性、规范性和文化—认知性”三方面面临的制度化困境，其根源在于外部环境和内部成员没有对其产生认同感。换言之，基础教育“大学区管理制”作为一种新兴制度，与现行的教育体制的制度逻辑存在冲突，阻碍了基础教育“大学区管理制”改革的制度化。所谓制度逻辑，是一套可以为组织场域内的参与者提供现实行为指导，具有共享属性的符号结构和信念系统。[10]在这一意义上，这一新兴制度改革常常要求对特定场域的符号体系进行重新建构，从而推动制度逻辑的转变。

当前，基础教育“大学区管理制”改革难以制度化的深层次原因在于，我国现有的教育体制中新兴的“大学区管理制”制度逻辑和原有正在推进的“学区制”“集团化办学”等教育体制存在制度逻辑冲突，导致基础教育“大学区管理制”改革的制度化陷入困境。基础教育“大学区管理制”改革的逻辑有赖于超越现有学区制、集团化办学的弊端[11]，进而希望得到教育体制变革和社会的推广。因此，有必要厘清基础教育“大学区管理制”改革与“学区制”“集团化办学”在制度逻辑上的根本区别。总的来说，三者都是实现教育均衡发展，完善教育体制改革的制度创新，但各有侧重。核心区别在于基础教育“大学区管理制”改革重在扩大原有受学区限制的学生入学、择校问题，其本质上是在发挥优质带动作用的同时，扩大招生范围，让每个大学区都有一所及以上的优质校，让原本不在优质校学区范围内的学生拥有更多进入优质校的机会。而“学区制”和“集团化办学”仅在于重视发挥优质带动作用，进而实现优质教育资源均衡发展，但并未增加当前不在优质校所在学区范围内的学生进入优质校的机会。

由此看来，基础教育“大学区管理制”改革相较于“学区制”和“集团化办学”在制度逻辑上存在一定优势。在实践过程中，由于缺乏配套的规范性标准，即规范性要素存在滞后与不足的问题，基础教育“大学区管理制”改革的制度逻辑优势与原有的制度逻辑发生冲突，优势未能明显体现，成为形式性改革。这是造成基础教育“大学区管理制”改革制度化困境的原因之一。

四、基础教育“大学区管理制”改革制度化困境的突破

基础教育“大学区管理制”改革的制度化意味着基础教育“大学区管理制”在国家层面的政策设计上得以明确体现，并在全国大范围内进行推广与实践。未来，基础教育“大学区管理制”改革要想实现在国家层面的制度化，必然要解决其在“规制性、规范性和文化—认知性”三要素上出现的困境，并针对性地解决。

(一)突破制度环境制约与消除社会认知偏见

其一，重构规制性要素。就规制性要素而言，政府层面应健全基础教育“大学区管理制”改革的相关法律法规、政策文本，并制定相应的配套监督、评价机制政策。一方面，可以通过对教育法、教育体制改革意见的修改，完善顶层设计[12]，明确回应以往地方试点时基础教育“大学区管理制”改革中存在的规制性要素缺失与模糊问题；另一方面，明晰相关政府部门的权责范围，并出台相应的法律法规和政策文本，提高基础教育“大学区管理制”改革的规制性要素，促进其制度化进程。

其二，健全规范性要素。就规范性要素而言，国家及其地方层面应该建立健全基础教育“大学区管理制”改革的评价体系和配套标准，厘清基础教育“大学区管理制”改革中各参与主体的共同价值目标，进行宏观调控；各大学区及其参与的学校层面应该完善教育治理结构，积极参与到基础教育“大学区管理制”改革中。一方面，建构与多元主体协同治理的大学区教育治理体系，在借鉴学区制、集团化办学等教育体制的先进经验[13]的基础上，处理好“如何分权”和“如何共治”的问题，建立运行高效、权责明晰、民主管理的基础教育“大学区管理制”；另一方面，建立健全大学区内部治理结构，发挥政府的监督作用，明晰作为大学区长的优质校校长的权责，规范资源配置标准，保障大学区中优质校的优质带动作用高效发挥。

其三，引导文化—认知性要素。就文化—认知性要素而言，政府层面应引导多元相关利益主体和各级教育管理主体对基础教育“大学区管理制”改革所带来的利好高度重视，推动政府、社会、学校等相关利益主体对基础教育“大学区管理制”改革形成一致的文化—认知。一方面，在完善规制性要素的基础上，各地方政府应对基础教育“大学区管理制”改革予以政策、资金等方面的支持，进而增强社会对基础教育“大学区管理制”的文化—认知；另一方面，大学区内的各个学校应该树立学校共同体的发展理念，充分发挥优质带动作用，引导社会大众认同基础教育“大学区管理制”改革。

(二)化解原有制度与新兴制度的逻辑冲突

化解基础教育“大学区管理制”与原有教育体制之间的逻辑冲突，要突出基础教育“大学区管理制”改革的优势，构建其合法性。

其一，构建基础教育“大学区管理制”改革被认可的制度环境。要想使基础教育“大学区管理制”改革制度化，最为重要的是彰显其具有的优势。而优势的彰显可以体现在，建立大学区联盟，实现跨大学区发展，共同探讨基础教育“大学区管理制”改革的办学与招生模式，以改革过程中的实际问题为导向，以学术论坛、座谈、研讨等形式为载体，构建优质彰显的制度环境。基于这一制度环境，能够吸取基础教育“大学区管理制”改革的经验与教训，取长补短，进而推动基础教育“大学区管理制”改革的良性发展，化解与原有教育体制的制度逻辑冲突。因此，基础教育“大学区管理制”改革的制度化需要重构利于基础教育“大学区管理制”改革被认可的制度环境，助推基础教育“大学区管理制”改革的制度化进程。

其二，重视基础教育“大学区管理制”中教育管理主体的能动作用。在基础教育“大学区管理制”改革的制度化过程中，教育管理主体的能动作用包含创造、改变规则的能力。基础教育“大学区管理制”改革作为一种制度变迁，尽管受到制度环境的制约、社会认知的偏见和原有制度与新兴制度逻辑冲突的限制，但基础教育“大学区管理制”中的教育管理主体，不论是个体还是集体，一定程度上具有根据自身的能动性，推动和完善基础教育“大学区管理制”改革，促进其制度化进程的能力。如，发挥优质校校长在大学区中的引领示范作用，因为他们处在相对优质的学校里，其领导力、教育管理思想、教育理念都相对具有更大范围的辐射力度，在一定范围(即大学区)内，更有利于发挥其教育理念的导向性、规范性、凝聚性和激励作用，便于推进基础教育“大学区管理制”改革的合法性，促进其制度化发展。