1993 年《教师法》的制定进程、核心关切与自我定位

申素平 余若凡

（中国人民大学 教育学院，北京 100872）

改革开放至今，我国教育法治建设取得了重大成就。一个以宪法教育条款为核心，以《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》。为行文简洁，以下相关法律均以具体法律名称相称）为基本，以其他教育法律为主干，涵盖多层级法源的教育法律体系已经基本形成。[1]其中，1993 年首次颁布的《教师法》具有特殊地位，它不仅是最早颁行的教育法律之一（《教师法》于1993 年首次颁布，仅晚于1980年首次颁布的《学位条例》和1986 年首次颁布的《义务教育法》），而且还是唯一一部以某种职业为调整对象的教育法律。《教师法》既不是一部单纯的教师权益保障法，也不是单纯的一部教师职业管理法，而是一部集二者于一体的综合性法律。[2]25《教师法》系统规定了教师的地位、权利和义务，教师资格制度、教师职务制度和聘任制度，教师的培养和培训，教师考核、教师待遇和教师奖励，各级政府在教师队伍建设方面的职责和权限，以及教师权益救济体系等各方面内容，是我国教师制度的基本法律。

任何法律都是有形时空中的连续统一体，这意味着其同时在空间和时间两重维度上展开。前者在法解释方法上指向体系解释，后者则指向历史解释。所谓历史解释，就是指“通过研究立法时的历史背景资料、立法机关审议情况、草案说明报告及档案资料，来说明立法当时立法者准备赋予法律的内容和含义。”[3]历史法学派的代表人物萨维尼在《论立法与法学的当代使命》一书中指出，民族的共同法律信念、“民族精神”为法的终极源泉。[4]反过来说，若未能体悟铸就了法律文本的民族精神和历史传统，就无法真正理解其价值理念和深层含义。历史解释的特殊之处就在于，解释者需要将法律置于历史语境中加以考察，方能形成对法律文本更为深刻的理解。[5]

《教师法》自1993 年颁布已逾三十载，除了全国人大常委会2009 年对《教师法》第三十六条作出技术性修改外，至今未有实质性的修改。根据《全国人大常委会2023 年立法工作计划》，《教师法》已被列入本年度的预备审议项目。在《教师法》即将修订之际，通过寻找、梳理和总结1993 年《教师法》制定前后的历史背景资料、草案说明报告等材料，重新检视《教师法》的立法进程、核心关切与自我定位，有利于形成对《教师法》更为深厚、更为系统和更为生动的理解和体会。再以此历史之眼回返观照，能为当前有关《教师法》修订的诸多讨论奠定更坚实的基础和提供更为有力的支撑。

一、1993 年《教师法》的立法进程

1978 年党的十一届三中全会强调，“必须加强社会主义法制……做到有法必依，有法可依，执法必严，违法必究”；1981 年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中进一步强调，“必须……完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”。由此，社会主义法制在国家政治生活中的重要地位得以重新建立，教育法治建设在此大背景下也开始步入正轨。[6]1980 年全国人大常委会制定《学位条例》，1986 年全国人大制定《义务教育法》，正式揭开了我国教育立法的序幕。《教师法》正是在这一时期进入立法议程，并于1993 年10 月经八届全国人大常委会第四次会议通过。事实上，要求制定《教师法》的呼声早在1986 年前后就已经出现。1986 年3 月，张承先等全国人大代表、方明等全国政协委员在第六届全国人大第四次会议和第六届全国政协第四次会议上分别提出要尽快制定《教师法》，全国人大教科文卫委员会也提出了尽快起草《教师法》的议案。[2]14由此，原国家教委开始积极筹备《教师法》起草工作，会同多方广泛开展调研论证，形成了《教师法（草案送审稿）》，并于1989 年4 月正式上报国务院。[2]15

《教师法（草案送审稿）》上报国务院后，原国务院法制局会同原国家教委、全国人大教科文卫委员会在此基础上又做了大量工作，包括向各地方政府、国务院各部委、部分全国人大代表和全国政协委员征求意见，组成征求意见小组在全国各地召开座谈会，同财政部、原人事部和原劳动部等单位就草案送审稿中有关教师待遇的条款进行了反复协商。[7]44此后，又经过国务院常务会议三次讨论和修改，《教师法（草案）》最终于1991 年8 月9 日由国务院常务会议通过，时任国务院总理李鹏提请七届全国人大常委会审议《教师法（草案）》。[7]44在审议《教师法（草案）》时，七届全国人大常委会围绕草案中的教师待遇条款和进一步推动教师聘任制问题提出了相当多的意见。全国人大常委会和全国人大教科文卫委员会一致认为，《教师法（草案）》中关于教师待遇的一系列规定应当更加明确和具体，否则无法实现制定《教师法》的核心目标。[8]82-831992 年10 月，国务院办公厅正式致函全国人大常委会，将《教师法（草案）》撤回，以期进行进一步的修改。[8]83

1993 年2 月，中共中央国务院发布《中国教育改革和发展纲要》指出，必须“建设一支具有良好政治业务素质、结构合理、相对稳定的教师队伍……采取重大政策和措施，提高教师的社会地位，大力改善教师的工作、学习和生活条件……”[9]，在中央层面上确立了教师队伍建设的总方针以及相应举措。以此为契机，《教师法（草案）》的修改工作步入正轨。时任国务院总理李鹏、国务院副总理李岚清均对《教师法（草案）》的修改工作作出明确指示。原国家教委、原国务院法制局在此基础上对《教师法（草案）》作了进一步修改，该草案经国务院常务会议通过后，被提交至八届全国人大常委会审议。[2]171993 年10月31 日，八届全国人大常委会第四次会议表决通过《教师法》，新中国第一部系统调整教师领域法律关系的法律至此诞生。

二、1993 年《教师法》的核心关切

《教师法》历时八年，经全国人大常委会两度审议方通过施行，足见该法的重要程度和特殊之处。此外，该法立法进程如此漫长和曲折，期间围绕教师法草案相关条款产生的争议之激烈程度可见一斑。其中，争议最为激烈的就是有关教师待遇的条款。“教师法迟迟定不下来，主要是在教师的待遇问题上卡壳。”[8]98以教师工资条款为例，全国人大常委会1991 年首次审议《教师法（草案）》时，草案中规定：“国家分别规定适合高等学校和中小学教师特点的工资制度。随着国民经济的发展，国家不断提高教师的工资水平，具体办法由国务院制定”，许多全国人大常委会委员认为，该条款过于宽泛，无法发挥保障教师工资待遇的作用。[8]821993 年中共中央国务院《中国教育改革和发展纲要》明确规定：“逐步使教师的工资水平与全民所有制企业同类人员大体持平”，这一规定为进一步修改教师法草案提供了重要依据。时任国务院副总理李岚清主张按照《中国教育改革和发展纲要》的这一规定修改《教师法（草案）》，原国务院法制局根据上述指示对其进行修改，即“教师的平均工资水平相当于全民所有制企业同类人员的平均工资水平”[8]83-84。

1993 年10 月4 日，国务院常务会议审议通过了修改后的《教师法（草案）》，时任国务院总理李鹏在会上提出，将上述条款修改为“教师的平均工资水平应当不低于国家公务员的平均工资水平，具体办法由国务院另行规定。”[8]84现在来看，这一更改对保障教师待遇颇为有利。在该版草案被提交至八届全国人大常委会后，全国人大教科文卫委员会提出应当在“水平”后加上“并不断提高。建立定期晋级增薪制度。”也有全国人大常委会委员提出教师的工资水平应当高于公务员。[7]46-47上述意见在1993 年《教师法》第二十五条中均得到了体现。①1993 年《教师法》第二十五条规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定。”由此可见，保障教师待遇是制定1993 年《教师法》的核心动因之一。有全国人大常委会委员指出：“由于教师的待遇低，在社会上得不到应有的尊重，全国有近40 万教师流失，其中大多是骨干教师……教师的低待遇，造成了教育的低质量，特别是基础教育质量滑坡。”“我们需要的教师法应当是一个真正能保障教师合法权益的法。这样的法将为从根本上解决长期未能解决的教师待遇低下问题带来希望……”[8]85教师待遇得到保障，方能遏制教师队伍人才流失，进而为建设一支政治品质和专业素质“双过硬”的教师队伍奠定基础。反过来说，彼时教师队伍建设面临的最重要问题之一即为教师待遇过低问题。

在深层原因上，制定1993 年《教师法》主要出于如下因素：第一，优先发展教育战略的确立。实行改革开放时，世界正处于激烈的国际竞争当中，这场竞争既是科学技术层面上的竞争，又是人才素质上的竞争，但归根结底还是教育的竞争。[10]2“我们国家，国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量。”[11]“只有把教育搞上去，才能从根本上增强我国的综合国力，才能在激烈的国际竞争中取得战略主动地位。”[12]党的十三大提出，“教育必须为社会主义现代化服务，社会主义现代化建设必须依靠教育”，党的十四大提出，“必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平……这是实现我国现代化的根本大计。”振兴教育的关键在于教师，因此建设一支高素质的教师队伍成为彼时的当务之急。第二，党的十一届三中全会拨乱反正后，教师的地位和作用在思想上重新得到重视。[13]邓小平强调，“一个学校能不能为社会主义建设培养合格的人才，培养德智体全面发展、有社会主义觉悟有文化的劳动者，关键在教师。”[14]1985 年中共中央《关于教育体制改革的决定》中指出，“改革教育体制……最重要的是要调动教师的积极性。”党的十四大报告中强调，要“加强师资队伍的培养和建设”。1993 年中共中央国务院《中国教育改革和发展纲要》中指出，“振兴民族的希望在教育，振兴教育的希望在教师。”第三，教师待遇偏低问题亟待解决。彼时全社会尊师重教、尊重知识分子的氛围尚未形成。教师待遇，尤其是经济待遇偏低，个别地方拖欠教师工资的现象严重。“在全国12 个行业中，教师的收入是倒数第3 位。由于国家对教育经费的投入不够，全国有相当数量的省市拖欠教师工资，有的拖欠达8 个月之久……”[8]78-79。教育系统平均工资低于全民所有制企业，城市中小学教师人均住房面积也低于城市居民，甚至在某些地区还屡次发生干扰学校教学和教师受到人身伤害的事件。[15]这些情况导致骨干教师、青年教师不断流失，严重影响了教师队伍的建设和发展。这也是部分全国人大代表、全国政协委员不断呼吁制定《教师法》的主要原因。第四，教师队伍素质亟待提高。彼时国家教师队伍建设刚进入正轨，总体上看我国教师的思想品德修养和业务水平尚无法适应教育事业改革和发展的需要[16]，此外还存在教师数量短缺、学历层次较低等问题。因此，必须将教师管理，包括教师职业资格和任用、教师培养、教师培训和考核等事项全部纳入法治化、规范化轨道，以实现提升教师队伍思想品德修养和业务水平的目的。[9]4

三、1993 年《教师法》的自我定位

1993 年《教师法》第一条规定：“为了保障教师的合法权益，建设具有良好思想品德修养和业务素质的教师队伍，促进社会主义教育事业的发展，制定本法。”此条揭示了《教师法》的立法宗旨。概括而言，其包括两个方面，一是保障教师合法权益，二是通过规范化和法治化的手段建设一支具有良好思想品德和业务素质的教师队伍。[17]保障教师合法权益主要指向教师的经济待遇和社会地位。经济待遇在《教师法》中主要体现为教师的工资（包括津贴和补贴）待遇、住房待遇、医疗待遇、退休待遇等；社会地位一方面体现为在全社会范围内营造浓厚的尊师重教氛围，另一方面体现为教师专业人员地位的确立，以及对于教师专业权利和义务的确认。第二个方面主要指法治化的教师队伍管理机制，包括教师资格认定、教师任用和考核、教师培养和培训、教师奖励和惩处等。在制定《教师法》前，我国教师队伍管理长期存在着两个极端倾向：一方面是过于随意缺乏规范性，另一方面则又把教师纳入国家干部序列管理，在编制管理、工作量、职务晋升以及工资待遇等方面“管得过多过死”。[17]《教师法》的颁行为教师队伍管理法治化奠定了基础。综上所述，《教师法》的颁行一方面是基于教师待遇低下的时代背景，另一方面是提升教师综合素质的客观要求，并在最终意义上服务于优先发展教育战略。上述两方面锚定了1993年《教师法》的自我定位。

由此可见，《教师法》不仅是一部“教师待遇法”“教师权益法”，同时也是一部“教师队伍建设法”，它系统地规定了教师队伍建设工作的方方面面。教师的待遇问题得不到解决，合法权益得不到保障，教师队伍建设也无从谈起。在更深层的意义上，1993 年《教师法》的出台，与当时国家教育事业发展需要一支政治品质和专业素质“双过硬”的教师队伍紧密相关。反过来说，《教师法》的颁行为教师队伍建设提供了坚实的法治保障。不过，上述两方面尚不足以完全涵括1993 年《教师法》的自我定位。本文认为，还应引入教师法律地位这一视角对其加以检视。其实，教师法律身份及其变迁这一问题，本身即内生于《教师法》。在计划经济时代，公务员制度尚未创设，（公办学校）教师同各级党政机关工作人员、企事业单位管理人员、专业技术人员等在法律身份上均被纳入“国家干部”范畴，由政府人事部门统一任用和管理。[18]随着公务员制度的逐步确立，作为统一法律身份的“国家干部”不复存在，“国家干部”内部的不同群体开始分化。[19]《教师法》的出台，在某种意义上就是为了弥补“国家干部”退场后教师在法律地位上的空白。

与《公务员法》相比，《教师法》赋予教师的法律地位有其特殊之处。在教师的法律地位方面，1993年《教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。”该条规定具有多重向度。首先，“履行教育教学职责的专业人员”确立了教师的职业地位，即从事教育教学工作的专业人员；其次，“承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命”确立了教师的政治使命，即培养合格的社会主义建设者和接班人、提高民族素质。最后，“应当忠诚于人民的教育事业”进一步明确了教师的政治地位，强调了教师职业的国家性和公共性。1993 年《教师法》第三条刻画了教师的两重形象：第一，以教育教学活动为职业的专业人员；第二，以培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人为己任，忠诚于人民教育事业的公共服务提供者。前者构成了后者的基础，后者可被视为前者的补充。此外，法律身份的具体内容是与之相应的权利和义务。《教师法》第七条、第八条规定的教师权利与义务基本与教育教学活动的开展相关联，第九条规定的相关主体职责也以保障教师正常开展教育教学活动为目的①《教师法》第七条规定的六项教师权利或者直接指向教育教学活动，或者是教育教学活动的内在组成，或者是教育教学活动的正常开展的必要条件。《教师法》第八条规定的六项教师义务或者是对于教育教学活动的某种要求，或者是教师在教育教学活动中应当履行的某种职责（职业道德）。有学者指出，《教师法》规定的教师义务具有多重性质，既包括“教师作为专业人员的义务”，也包括“教师作为普通公民的义务”，还包括“教师作为国家公权力执行者的义务”（参见申素平.教育法学：原理、规范与应用[M].北京：教育科学出版社，2009：204）。不过，可以认为，这些不同性质的义务均与教师的教育教学活动存在紧密的关联。。由此可见，1993 年《教师法》视野下的教师，是肩负公共性职责的专业人员，立法调整的核心在教育教学这一专业活动。

从结构体例上看，除教师的权利和义务外，1993 年《教师法》还规定了教师资格制度、教师职务制度、教师聘任制度、教师培养和培训制度、教师考核制度、教师待遇（包括工资、津贴、补贴、住房、住房、医疗、退休/退职等）、教师奖励、教师权益保护（包括侵害教师合法权益的法律责任和教师申诉制度）。教师资格制度和教师聘任制度关涉教师队伍的进出，教师职务制度、教师培养和培训制度、教师考核制度关涉教师队伍专业素质和政治品质的维持和提升，教师待遇实质上划定了教师待遇的最低标准，对管理主体提出了明确要求，教师权益保护则是教师在与其管理主体发生权益纠纷时，可以寻求的救济途径。从调整对象和观察视角上看，上述内容更接近对于教师队伍建设的“宏观调控”，而非对于教师与用人单位间建立的聘用关系的“微观管理”，后者更多是由《事业单位人事管理条例》《劳动合同法》等发挥作用①已有学者在梳理了教育行政机关的职权后发现，“在教育法规范上，教育行政机关直接与教师发生法律关系的情形并不多。”见管华.论教育行政机关的法律地位[J].华东师范大学学报（教育科学版），2021，39（1）：26-39.。有学者在分析1993 年《教师法》第三十九条确立的教师申诉制度时指出，当前教师群体处于较为复杂的法律关系之中，“教师群体权益保障的法律适用横跨民事法、劳动法、行政法与教育法等领域”，在《教师法》层面上“针对整个教师群体设置统一的救济制度”无法发挥制度预期功能。[20]这一论断注意到了《教师法》同《事业单位人事管理条例》《劳动合同法》等法律法规间已经存在的适用交叉和可能存在的适用冲突，但并未察觉到二者在调整对象和观察视角上的差异。

四、结语

1993 年《教师法》的出台，结束了长久以来我国教师队伍建设和教师权益保障无法可依的局面，为切实提升教师社会地位，保障教师待遇，提升教师业务水平和政治素质，加强教师队伍建设奠定了基础，提供了法治保障，标志着我国教育立法实践重新步入正轨。其后，我国教育立法进入蓬勃发展时期，九年间共制定了五部教育法律。[1]1993 年《教师法》的出台，是教育立法回应营造尊师重教社会氛围、切实提升教师社会地位、保障教师各项待遇、加强教师队伍建设的时代呼声的结果，是立法者围绕教师工资待遇等关键条款反复磋商、不断修改的结果，更是围绕“教师队伍建设”这一宏观命题谋篇布局的结果。

“教育法学研究也应加强对教育法条文的学理解释，其对于丰富和深化对教育法有关条文的认识和理解”具有重要价值。[21]其中，历史主义的视角对于进一步完善教育法条文的学理解释具有重要的补充价值，特别是理解其中大量存在的、具有典型时代特征的条文，具有非常重要的价值。本文基于现有的历史材料，围绕1993 年《教师法》的立法进程、核心关切与自我定位进行深入梳理和系统诠释，指出保障教师各项权益和加强教师队伍建设两大核心关切，提出教师队伍建设的“宏观调控”法这一定位，以期为《教师法》修订提供参考依据。