项目制治理：公众动员与社区治理的模式创新

内容提要 公众参与在社区治理中具有重要意义，但目前社区治理中普遍存在公众参与不足的问题。项目制治理将公众视为常规治理任务的主要完成者，通过制定“土政策”对有诉求的居民形成强激励，把治理任务科学分解为若干小任务匹配给合适的居民去完成，并采用一个标准公平与柔性考核相结合的考核办法，形成一套动员公众参与社区治理的有效机制。在项目制治理的运作中，社区负责“两头”，即制定“土政策”以获得资源并分解与匹配治理任务，考核任务完成情况；公众则负责“中间”，即具体治理任务的完成。这种治理分工模式具有良好的互补性，可使政府和公众在治理过程中实现“功能性互补”。项目制治理既有别于传统的行政主导型或居民自治型的社区治理模式，也有别于社会组织参与的社区治理模式，是一种行政、市场等多重机制复合叠加的治理模式。这种社区治理新模式不仅可以有效激励公众参与治理，使公众和政府在社区治理过程中实现“功能性互补”，还有助于社区“集体道德性”的建构。

关键词 社区治理 项目制 公众参与 社区治理共同体 政社关系

吴青熹，江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心省委党校基地研究员中共江苏省委党校社会和文化教研部教授

本文为国家社会科学基金项目“‘党建+微治理促进社区治理创新研究”（19BSH020）的阶段性成果。

改革开放以来，随着我国社会治理方式由单一政府管理方式向政府主导下的社会多元治理方式转变，基层社区逐渐形成“政府主导、市场主导、社会自治、专家参与”[1]等四种治理模式。政府主导模式由“政府发挥‘唯一核心作用”，主要依靠政府行政力量改善社区治理状况和提供基本公共服务[2]。市场主导模式则主要通过发挥房地产开发企业、物业管理企业、社会企业等市场力量的作用，为“社区提供市场服务和政府福利性服务”[1]。社会自治模式依靠“社区居民自发组织起来，进行自我决策、自我服务、自我教育和自我管理”[2]和处理社区公共事务。专家参与模式则是指专业学者通过提供咨询参与社区治理。值得注意的是，这些社区治理模式均聚焦“政府、企业、社会”等组织性治理主体，却忽略了社区中大量存在的分散化的、非组织性的治理主体——公众（社区居民）。

公众参与社区治理具有政治稳定与社会稳定功能，是基层治理现代化的重要体现。党和国家高度重视公众参与社区治理。2004年9月，党的十六届四中全会明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[3]。习近平总书记更是深刻指出：“加强社区治理，既要发挥基层党组织的领导作用，也要发挥居民自治功能，把社区居民积极性、主动性调动起来。”[4]党的十九届四中全会进一步明确提出要完善公众参与的“制度化渠道”[5]，随后一系列促进公众参与的政策相继出台。但在实践中，社区治理实际的参与主体主要是党委、政府和社会组织三类，居民的参与热情普遍不高，参与情况与政策目标存在较大差距。这一方面是因为“社区参与网络中的公共责任感与合作精神缺失，导致居民在生产网络中的互助和信任能力下降和抑制效应的产生”[6]；另一方面是因为传统治理模式存在社区的治理目标与居民诉求相脱节的问题，即“居民在公共领域的诉求得不到满足所导致的社区公共性缺失”[7]。因此，要解决居民参与问题，不仅需要政策层面的制度化建设，更需要构建能够满足居民需求、增强居民参与动力的治理创新模式。

在持续追踪地方基层治理创新案例的过程中，笔者发现：在中央“完善公众参与的制度化渠道”的政策鼓励下，一些基层社区基于本辖区流动人口多、中老年“隔代育儿”群体和青年“全职带孩”群体数量大等社区人口的结构性特征，探索出一种适应该类型社区的公众动员与社区治理新模式——项目制治理。本文试图通过对项目制治理实践进行调研和分析，揭示其內在机制，并探讨其社会治理共同体建构的功能与社会学意涵。

一、研究方法、案例介绍与分析框架

1.研究方法与案例介绍

本文采用典型个案研究法，以作为基层治理创新改革试点的江苏省南京市Y街道Q社区为研究对象，深入观察Q社区项目制治理的实施过程。

随着城市化进程加快，截至2023年，Y街道总人口已超过36万人，其中，户籍人口12万人，流动人口超过20万人，并呈持续增长态势。随着居民家庭结构逐步向年轻的夫妻家庭和核心家庭转变，社区中有较多闲暇时间的中老年“隔代育儿”群体和“全职带孩”的青年人群达4.5万人。虽然这些居民有时间参与社区治理，但大部分人只是将社区视作居住地，缺乏归属感，参与治理的动力不强。如何激发这一群体的参与热情，成为基层治理创新的重要挑战。

2022年10月，Y街道以Q社区作为试点，启动项目制治理。Q社区采取“以奖代补、多劳多得”的激励方式，针对区情实际，在入学、看病、帮扶等8个居民需求突出领域创新出台8种“土政策”，并将其与议事调解、互助帮扶等6类常规治理任务捆绑打包形成治理项目，再面向社区居民发包。这一过程实际上是将社区治理任务与居民需求、社区富余资源打包整合，用资源激励来引导和调动居民参与治理。截至2024年3月，社区共发布任务94次，开展活动168场，社区居民参与治理的人数不断增加。据统计，在Q社区近2.1万居民中，已有5362人参与过项目接包，占比超25%。越来越多的居民有意愿参与社区的共建共治工作。在Q社区成功经验的带动下，2023年10月起，Y街道开始在街道范围内推广项目制治理，目前，街道下辖11个社区已实现项目制治理全覆盖。

本文案例材料主要来自2023年11月至2024年1月笔者对南京市Y街道的实地调研。调研主要以两种形式进行：一是小组访谈。笔者带领团队成员组织了一次小组访谈，参与人员为Q社区书记（主任）、社区副主任和相关工作人员。访谈的主要目的是从整体上了解社区项目制治理的思路、布局和进展。二是实地走访。笔者带领团队成员三次深入社区，与参与项目制治理的居民进行交流，详细了解项目制治理在社区的实施情况。调研组随机抽取社区居民进行半结构化访谈，了解他们对参与项目的感受，形成了较为充分的访谈资料。此外，Q社区提供了实施项目制治理的各类政策文件、案例介绍和资料汇编，笔者从网络上搜索了相关官方媒体的正式报道，并对不同来源的资料进行了交叉验证，保证了个案研究的信度和效度。

2.分析框架与概念：“使体制积极运转起来的”项目制治理

“项目制不仅是一种体制，也是一种能够使体制积极运转起来的机制；同时，它更是一种思维模式。”[1]项目制不仅能够以“非常规的增量资源”对公众进行激励，“快速有效地动员基层单位，实现上级部门意志”[2]，“将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来”，还能够为政府提供“灵活运作”的空间：地方政府可以“借项目制资源”[3]进行“融合、捆绑和转化”[4]以实现自己的治理意图。

“项目制的体制机制和独特优点使其成为一种‘社会学独特的概念工具”，然而，现有研究更倾向从政治学、行政管理学的角度理解项目制，即作为国家治理模式的“项目制”，其运作主体只能是中央到地方的各级政府，而非市场、社会等多元主体。这在无形中限制了“项目制”作为“社会学独特的概念工具”的应用范围。

作为一种“体制、机制和思维模式”，项目制在被基层政府广泛应用的过程中，“制度的作用已经完全扩展到人们的意识形态、思维图式和生活方式，形成一种全社会的风习”[5]。在基层，项目制的精神与思维模式已不局限于政府内部，而是成功地实现了创新主体的扩散，社区居委会开始运用项目制的思维模式整合治理资源、拓展社区治理的运作空间。一方面，社区居委会创新出台若干激励居民参与社区治理的“土政策”，并将其与居委会承接的治理任务打包形成项目；另一方面，处于“项目制”参与末梢（抓包方）的社区，开始以“发包方”身份将上述项目向社区公众发包。这种“社区先创造‘土政策，再将‘土政策和治理任务打包形成项目，最后向公众发包的治理模式”就是本文所说的“项目制治理”。

本文所提出的“项目制治理”不同于管理学的“项目管理”，也不同于单纯作为国家治理模式的“项目制”，而是主要借鉴“项目制”这一概念所蕴含的“体制、机制和思维模式”等社会学内涵，并且突出这种“体制、机制和思维模式”在诸多治理领域尤其是社区治理中的适用性。“项目制治理”与“项目管理”“项目制”的区别，可以从以下四个方面进行把握：①从主体来看，“项目管理”的委托方和代理方不限组织类型，“项目制”的委托方均为政府，代理方则既可以是政府，也可以是社区居委会；而项目制治理的委托方只限于社区居委会，代理方只限于本社区的居民。相较于前两者，“项目制治理”的“委托-代理”主体类型指向更为明确。②从资源来看，“项目制”用于动员的资源仅限于财政资金，“项目管理”用于动员的资源类型丰富，涵盖资金、土地等各类有形资源；而“项目制治理”用于动员的资源主要是社区创造的“土政策”。相较于前两者，“项目制治理”使用的治理资源主要是无形资源。③从控制权来看，“项目制”的目标设定权、检查验收权和实施/激励权均在上级政府，“项目管理”的目标设定权和少量检查验收权在发包方，大部分检查验收权和实施/激励权在代理方，而“项目制治理”的目标设定权、检查验收权和实施/激励权均在社区居委会，这意味着居委会具有完全的控制权。相较于前两者，应用“项目制治理”对居委会的激励更强。④“项目管理”和“项目制”均遵循市场化的“最优”原则，寻找的是能够实现最优效果的决策方案；相较于“项目制”，“项目制治理”遵循的是理性化的“满意”原则，更加注意考虑本辖区居民的满意度。总之，治理的主体、资源、控制权以及“满意”原则，构成了“项目制治理”的内在要素与框架。此外，项目制治理还具有非正式治理的样态与特征。正如有学者观察到的，“基层政府的非正式治理成为客观存在”，体现出“非正式权力的正式运作”“正式权力的非正式运作”以及“正式运作与非正式运作并行”等样态特征[1]。基层中的项目制治理创新包含了某种“非正式权力的正式运作”与“正式权力的非正式运作”，因而也可以视作非正式治理。

3.项目制治理的特征

“利益激勵是影响村民介入政治过程的动力条件。”[2]项目制治理的落脚点在于“激励”，目的是动员居民完成治理任务，其重要特征是通过强激励动员居民参与。在组织经济学的代理理论中，组织激励设计是影响代理人执行任务行为的重要变量。强激励的制度设计构成代理人执行任务的前提和决定性因素。强激励的特征在于努力付出与考核收益高度挂钩。在实践中，社区要想促成公众参与集体行动，首先要提供对社区居民形成“强激励”的制度设计，才能有效动员公众参与。激励是需要资源投入的，充裕的治理资源是项目制治理“强激励”得以开展的前提。在项目制治理过程中，社区主要是通过“土政策”的制度设计来获得用于激励居民的治理资源。“土政策”的作用在于给居民提供生活中不可或缺的地域性稀缺资源。由于这些地域性稀缺资源能够满足居民当下的迫切需要，给居民带来可得可感的实际利益，因而具有较高的激励强度。

需要指出的是，项目制治理的“强激励”之所以有效，与被激励对象（居民）的需求有重要关联。换言之，社区在进行“土政策”的制度设计时，需要着重考虑本社区的人口结构，人口结构不同，群体的需求也不同。Q社区的中老年群体和“全职带孩”群体人数众多，有参与社区治理的时间，只是缺乏有效的激励将其动员起来。因此，项目制治理的资源和激励逻辑能够对这种类型的社区产生作用。

二、治理资源的创造和使用

资源是社区动员公众参与的首要条件。基层干部常说的“手中没把米，唤鸡都不理”，形象地反映了资源的重要性。项目制治理成功运行的前提，首先就是社区要拥有充分的资源。“土政策”的制定是项目制治理得以成功运行的前提。社区将荣誉、福利、机会等居民亟需又无法简单用货币购买的无形资源与社区治理任务挂钩，因地因人地制定“土政策”，把居委会掌握的无形资源转换为满足居民需求的有形激励。与传统社区治理模式相比，项目制治理模式通过制定“土政策”来获得治理资源，降低了社区对财政资源的依赖程度。

1.治理资源的创造

一般而言，资源可分为有形资源和无形资源两大类：有形资源包括财政资金、土地、自然资源和人力资源等；无形资源一般指制度资源和政策资源。“相对于土地资源、人口资源来说，制度资源具有有形与无形、有限与无限的显著特点……制度资源类似于政策资源，其既是有形的，也是无形的；既是有限的，也是无限的。”[1]与其他资源不同，政策资源为政府及其下属组织所独有，其他组织或个人缺乏获取政策资源的渠道。要想获取政策资源，体制外的组织或个人往往需要付出较高的资金成本。

社区居委会作为政府在社区的代理人机构，具有政府下属组织的属性。正是这一属性使得社区可以在制度框架下因地因人出台在社区内部施行的公共“政策”。由于这些“政策”是非正式的制度安排，具有很强的本土性和乡土气息，并且只能在本社区中施行，因此本文将其称之为“土政策”。“土政策”的最大特点是可以灵活创造，甚至“无中生有”。比如，入学指标和居民社区参与二者本无任何关系，但Q社区却提出，社区居民只要参加志愿服务累积到5万积分，就可以为子女/孙子女兑换一个社区内公办幼儿园的入学指标，这就将入学指标和公众参与紧密联系起来。“土政策”既是“无中生有”的，也是源源不断的，社区可以根据居民的需求与资源供给之间的紧张状况因时因事制定。换言之，只要善于利用居民需求与社区资源供给之间的关系，“土政策”就可以被制定出来。比如，2023年Q社区预留了2个公办幼儿园入学指标用于项目制治理的积分兑换，但来兑换该项福利的却有3人，为激励公众的参与热情，社区临时增加了1个入学指标。

在激励公众参与这个问题上，只能在本社区中实行的“土政策”具有超越金钱激励的特殊意义。对居民来说，金钱可以从社区之外的工作中获得，但“土政策”所带来的政策优惠和照顾只能从所在社区的居委会手中获取，社区也因此具有资源垄断的优势地位。奥尔森很早就发现了政策资源对激励个体参与的巨大作用，他建议“对于那些为集体利益的增加做出贡献的人，……再给他一种额外的收益，如额外的奖金、红利或者荣誉”[2]。Q社区用于激励公众的“土政策”分为三类：“荣誉”“福利”“机会”。其具有三个共性特点：一是价值性。“土政策”能够帮助居民获得对其有实际使用价值的机会。比如，接种新款疫苗的预约号可以节约大量的等待时间，这对工作繁忙的居民来说具有较高的使用价值。又如社区优质公办幼儿园的入学名额，如没有“土政策”福利，Q社区居民不得不支付赞助费才能获得。二是稀缺性。一方面，“土政策”提供的资源数量是有限的；另一方面，“土政策”提供的资源不具备商品属性，不可流通且有准入门槛，不是只要花钱就能买到的。比如在Y街道，获得“街道好人”称号的居民可获得街道内公办学校的入学指标供子女/孙子女使用，但社区每年申报“街道好人”的指标数量是极为有限的，且申请者必须有实实在在的“好人”业绩。三是地域性。“土政策”是地域性特许政策，只有本辖区居民才能享受。

此外，“土政策”不仅能激励个体参与，还能降低社区动员公众参与集体行动的组织成本。对集体行动而言，“无论赏罚还是强制以及为此必须进行的监控，都需要团体付出成本，当这些成本接近或者超过公共物品本身的价值时，经济效益就会丧失，集体行动又会陷入困境”[1]。如果不能有效控制集体行动的组织成本，集体行动会陷入困境。对社区来说，利用居民需求与社区资源供给之间的關系来创造“土政策”，不仅是低成本的也是无限的，其数量可以由社区根据本辖区居民的实际需要灵活制定，这使得社区在应用“项目制治理”模式时具备较高的灵活性和权变性。

2.治理资源的激励成效

对居民而言，能产生有效激励的“土政策”必须着眼于满足居民实际的生活需求。只有直击居民生活的“痛点”问题，有针对性地满足居民的实际需要，才能实现社区治理目标和个体需求满足的直接对接，形成对居民的有效激励。

以Q社区为例，社区给积极参与的居民各种“荣誉”。社区依据社员积分排行开展评比活动，颁发“最美志愿者”荣誉证书，加强正面典型宣传，还为居民提供了申请“区级好人”和“街道好人”的名额（街道以上级别“好人”称号可以兑换街道内优质公办学校的入学指标）。此外，社区还给居民提供各种“福利”，如社区内优质公办学校的入学指标、优先接种九价HPV疫苗等。社区工作人员介绍，现在平台发布的项目信息，一般半小时内就会被居民“抢单”完毕。有半数居民不进行实物兑换，而是把积分攒着去兑换“荣誉”“福利”等。

“土政策”之所以奏效，是因为其提供的优质公办学校入学指标、新款疫苗、“街道好人”称号等福利、优惠、荣誉资源对于社区的流动人口、中老年群体、“全职带孩”人群来说是稀缺资源。虽然他们愿意付出较高的资金成本去谋求这些稀缺资源，但往往由于缺乏人脉和社会资本而求之不得。社区的“土政策”能为这类居民提供资源，因此激励效果明显。在项目制治理中，居民参与的成本小而收益大，因而可以“强化社区成员与社区间的利益关系，使社区成员在此基础上产生参与社区事务的愿望”[2]。Q社区正是通过针对居民需求制定“土政策”，将资源分配和动员参与结合起来。这种以具体人群为对象出台政策，以个体收益为激励手段促进公众参与治理的思路，有别于以往不分社区人口结构、无差别动员公众的传统路径，其精准性、针对性、有效性更强。

三、治理任务的分解与匹配

在“社会治理专业化”政策的影响下，社区往往把治理任务整体发包给专业社会组织，然而由专业社会组织承担治理任务的成本较高，且治理任务完成情况难以评价，这是将治理任务整体性委托给社会组织的弊端。项目制治理通过细致的任务分解降低了参与治理的专业化门槛，并且有效利用了社区居民的劳动力资源，这比整体发包给社会组织更为经济。

1.任务分解与低门槛的参与

“强激励”虽然能够提升公众参与的意愿，但如果治理目标过于复杂，对专业技能要求高，公众不具备独立完成项目的能力，还是难以形成有效的公众参与。

任务的完成成本尤其会影响居民的参与热情。因此，建立在任务属性上的任务分解是项目制治理的关键环节。任务属性包括任务的测量成本、任务重要性、完成成本的高低等。在项目制治理中，社区不追求任务的整体性完成，而是主要考量有效利用社区居民的劳动力资源，因此需要将复杂治理任务拆分为大量简单任务，以便每个能力正常的居民都可以完成。治理任务被分解后，完成治理任务所需的专业能力大幅降低，个体只要具备简单常识和生活技能即可完成大部分治理任务。这就将原来必须交由专业组织完成、复杂性程度较高的治理任务，分解为复杂性较低、可以由个人承接的简单治理任务。以Q社区为例，社区发布了许多简单任务岗位，如文明随手拍观察员、环境保护志愿者、便民服务进小区参与者等，这些岗位服务时间碎片化程度高，参与方式灵活，契合了居民以零碎化时间参与社区服务的潜在要求。Q社区将其日常志愿任务分为五类（见表1），每类任务均包含时间、地点、工作职责、可积分值和注意事项等。

2.治理中的管理：科学的劳动分工与任务匹配

科学的劳动分工和任务匹配，是项目制治理这一新型社区治理模式效率提升的关键环节。如果说资源是“项目制治理”得以开展的前提，那么科学的劳动分工和任务匹配就是“项目制治理”能否取得成功的关键环节。对社区而言，将治理任务分解后再匹配给合适的治理主体，是按比较优势原则对劳动进行分工，符合经济学中的比较优势原理。

以Q社区对某个项目阵地载体的管理为例。社区把阵地载体的管理任务分解为五类：点位需求、技能培训、资源回收、互助服务和特殊奖励。其中，点位需求岗需要有时间的居民在每周工作日进行现场管理；技能培训岗需要能够对有舞蹈、唱歌、乒乓球、健身、书画棋、烘焙等有兴趣的居民进行实践培训；资源回收岗需要帮助回收居民闲置的书籍和玩具等；互助服务岗主要需要退休医生帮助测量血糖、血压等；特殊奖励岗则需要对志愿服务热情较高。对当月服务时间大于等于10小时或对社区建设、工作有突出贡献的居民参与情况进行统计。

在Q社区，“治理目标被条分缕析……不同的角色，连带不同的权力和责任”[1]。社区根据任务属性将任务匹配给具有比较优势的治理主体，以避免无效或低效劳动。比如，点位需求、资源回收和特殊奖励这三类任务不需要专业技能，可以匹配给任意居民；技能培训和互助服务这两类任务需要一定的专业技能，则要将其匹配给具有相关技能的居民，否则，其治理效率可能会不如专业化社会组织。

从经济学角度看，无论是公共服务还是社会治理，其本质都是政府向公众提供公共产品。只要成本够低，对政府而言无论是由市场主体、社会组织主体还是由公众来提供公共产品都可以。市场主体、社会组织主体虽然是专业化机构，具有较高的专业水平，但使用成本也高；居民虽然专业化水平低，却胜在低成本。然而，要想真正用低成本的居民替代高成本的社会组织，必须通过科学的劳动分工和任务匹配将这些“廉价劳动力”高效地组织起来。如果缺乏科学的劳动分工和任务匹配，治理效率必然低下，社区最终不得不将治理任务交回给各类社会组织。因此，对治理任务的科学分工与任务匹配成为项目制治理成功运作的关键，这使得项目制治理带有劳动“管理”的性质。

在实践中，社区最简单的劳动分工模式是把没有技术含量的常规治理事务匹配给居民，而将专业的有难度的任务留给企业和社会组织。然而，这只是一种基于专业与非专业、简单与复杂角度的简单劳动分工。如果要进一步提高项目制治理的治理效能，须进行更加细致和科学的劳动分工以及相应的组织和管理。这对社区来说，无疑是一种管理能力上的挑战[2]。

四、绩效考核与激励

“激励必须来自以绩效为基础的报酬”[1]，绩效考核是管理的重要手段。在科学进行劳动分工和任务分配后，还要对任务完成情况进行考核。考核包括两个层面：一是公开的，针对所有人“一碗水端平”的标准化考核；二是针对具体考核对象，因人而异的“富有人情味”的柔性考核。这二者配合使用，构成项目制治理的双重考核机制。

1.积分考核：项目制治理的量化指标

党的十八大以来，国家不断深化民主参与的体制改革，在基层广泛推行诸如“四议两公开”的做法以完善基层民主自治的体制机制。作为基层治理创新的项目制治理，也遵守了基层民主自治所要求的公开原则，对考核标准进行公开。社区出台的项目制治理的积分考核标准包括任务属性和对应积分值两个方面。表2是Q社区社会治理类项目奖励积分认定标准。

从表2可以看出，Q社区对点位需求、矛盾调解、互助帮扶、正面宣传和好人好事五类治理项目的赋分值差异较大。其中，社区对好人好事类项目的赋分值最高，而对正面宣传类项目赋分值最低。项目赋分标准不是随意制定的，而要体现居委会对社区治理工作的总体设计理念。在Q社区，为弥补前期工作的短板，居委会倾向于居民将参与重点放在弘扬社区正能量、营造和谐社区关系方面。

虽然居委会希望通过积分认定标准将居民参与行为引导到社区期望的方面，但赋分值的差异会使得居民倾向于将较多时间和努力投入高积分项目上，进而造成项目接包的冷热不均，以及对低积分项目的随意态度，这反而不利于社区治理任务的整体完成。“为避免更多的人‘搭便车而消极参与，构建赏罚分明的奖惩机制就显得十分必要。”[2]为此，社区通过出台惩罚积分认定标准以规避“搭便车”现象，目的是通过负向激励强化正向激励。表3是Q社区社会治理类项目惩罚积分认定标准。

2.“满意”原则与柔性考核

正向与负向积分考核标准的公开，是希望形成以考核參与态度、参与绩效为内容的激励机制。在这一点上，项目制治理中的考核与一般组织在管理过程中所实施的考核模式差别不大。不过，由于社区“不是一个代表‘传统的实体，也不是一个行政实体”，而是“一系列以共同居住为特征的人际关系的组合”[3]，具有很强的关系性，这使得公开的量化考核标准在具体的执行中具有某些熟人社会（社区）特质。随着项目制治理的持续运作，社区居委会与部分参与频度较高的居民之间逐渐建立了交往关系，甚至积累了一定的感情。这种社区内部的交往关系与情感关系，以及熟人社会的特质，使社区居委会对居民的积分考核与项目制（包括行政发包制）下的指标考核，以及市场经济条件下的计件考核有很大的差异性。项目制以及市场经济条件下的指标考核均以绩效为唯一评价标准，考核方式刚性，而项目制治理的考核是柔性考核。柔性考核在具体执行中不是追求最优解，而是追求满意解，即社区不是在绝对意义上测量居民个人绩效，而是根据和他人绩效的对比来测量其个人绩效。

以Q社区为例，对于社区内的不同居民，Q社区对其参与完成同样的志愿项目所给予的积分是不同的，为激励特殊困难群体如低保边缘户、重残家庭居民参与志愿服务，居委会对特困群体定向给予2倍积分优待。

从案例中可以看出，与身体健全的居民相比，残疾人完成同样的项目任务所需付出的心力和劳力显然更多，对这类特殊困难群体的参与，居委会不是在绝对“公平”的意义上测量个人绩效，而是对比残疾人和正常人付出时间后测量个人绩效，增加对完成任务难度较大的困难群体的激励强度，以争取特殊群体的满意。在具体的考核中实际上执行的标准是“因人而异”的，但这种“因人而异”并不是针对个体，而是针对某一类群体，即在具体的治理过程中要充分地考虑社区这个小社会中各个不同群体间的差异。在项目制治理过程中，公开的积分考核能够激发公众的参与行为，而富有人情味的柔性考核则能逐渐减少“社区-公众”关系的工具性，进而在“社区-公众”间形成一种具有情感特征的互惠关系。

社区要尽可能地考虑如何使各类群体“满意”，这对项目制治理持续发挥正向激励作用、减少副作用十分必要。当然，这种富有人情味的柔性考核，如何恰当地加以使用而不是滥用，并且能够被居民所理解，还不影响其公正性，则是社区管理者需要认真考虑的问题。

五、结语

项目制治理将公众视为常规治理任务的主要完成者，通过创造“土政策”对有诉求的居民形成强激励，把治理任务科学分解为若干小任务匹配给合适的居民去完成，并采用一个标准公平与柔性考核相结合的考核办法，形成了一套动员公众参与社区治理的有效机制。在项目制治理的运作中，社区负责“两头”——制定“土政策”以获得资源并分解与匹配治理任务，考核任务完成情况；公众则负责“中间”——完成具体治理任务。这种治理分工模式具有良好的互补性，可使政府和公众在治理过程中实现“功能性互补”。这既有别于传统的行政主导型或居民自治型的社区治理模式，也有别于社会组织参与的社区治理模式，是一种行政、市场等多重机制复合叠加的治理模式。

项目制治理的运作过程也是社区建构“集体道德性”的过程。人作为一种社会性动物，不仅有利益诉求，也有感情和归属的需求。随着项目制治理的持续，积极参与治理的居民慢慢会在一定程度上脱离单纯基于利益的参与动机，与社区形成某种稳定的交往关系，这样，居民与社区之间就不再是单纯的利益关系，而是一种基于互惠规范的社会交往关系。这种互惠规范有利于增强社区的“集体道德性”。从Q社区项目制治理实施后的社区氛围来看，居民服务社区、帮助他人的意识在逐渐增强，参与爱心捐衣、义务捐书、环境保护等项目的热情高涨。涂尔干指出，共同生活、固定交往关系形成的前提在于人们在相互结合过程中所产生的情感，“如果人们在相互结合组建群体的过程中没有产生一定的感情……那么他们彼此的共同生活、彼此固定的交往关系就不可能形成”，这种情感的实质是“把特殊利益归属普遍利益，这正是所有道德作用的源泉”，“如果这种情感在诉诸于更普遍的生活境遇的过程中，变得更加明朗，更加确定，那么我们便会逐渐看到一个道德规范总体的出现”[1]。“集体道德性”是社区共同体建构不可或缺的精神要素，其建构也是项目制治理一个值得期待的发展方向。

〔责任编辑：玉水〕

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[2]刘义强、姜胜辉：《利益与认同：村民政治参与的边界及转换——基于佛山市4个村庄村级治理的实证调查》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2019年第6期。

[1]桑玉成：《制度资源：新时代激发发展活力的又一座“富矿”》，《新视野》2020年第4期。

[2]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰、李崇新译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第67頁。

[1]刘厚金：《基层党建引领社区治理的作用机制——以集体行动的逻辑为分析框架》，《社会科学》2020年第6期。

[2]孙璐：《利益、认同、制度安排——论城市居民社区参与的影响因素》，《云南社会科学》2006年第5期。

[1]陈家建、张琼文、胡俞：《项目制与政府间权责关系演变：机制及其影响》，《社会》2015年第5期。

[2]笔者在调研中发现，项目制治理的效能高低及是否可持续，在很大程度上取决于社区管理者的管理能力。这也使我们产生了一个疑问：是不是所有的治理模式创新的治理效能的提升最终都要回到科学的管理上来？已有学者提出了类似的问题，即“把管理带回政治”，而我们基于这个案例所提出的问题是：基于治理效能提升的考量，要不要把管理重新带回治理？把管理带回治理之后治理的意义在哪里？

[1]保罗·米尔格罗姆、约翰·罗伯茨：《经济学、组织与管理》，费方域主译，经济科学出版社2004年版，第227页。

[2]王大广：《公众参与基层社会治理的实践问题、机理分析与创新展望》，《教学与研究》2022年第4期。

[3]朱健刚：《国与家之间：上海邻里的市民团体与社区运动的民族志》，社会科学文献出版社2010年版。

[1]埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活·读书·新知三联书店2000年版，第26—27页。