网络内容治理的主体结构理论研究

丁福金　何明升

编者按：国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。党的二十大报告把“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”作为未来五年我国发展的主要目标任务之一。新时代新征程上，必须进一步全面深化改革，坚持和完善中国特色社会主义制度，深入推进国家治理体系和治理能力现代化，更好地把我国制度优势转化为治理效能。

本期继续开设“国家治理现代化”专题，邀约华东政法大学高等教育与教育法制研究所丁福金博士团队、中共重庆市委党校经济管理教研部耿小烬博士、华东理工大学化工学院高艺霞博士团队，分别就“网络内容治理的主体结构理论”“新时代推动中国特色金融治理现代化”“社会治理共同体视阈下基层社会心态秩序失衡及其重塑”展开研讨，现刊出有关成果。

（策划：文丰安  易晓艳）

摘 要：网络内容治理包括国家及政府部门、互联网企业和行业组织、网民和社会组织等多元主体，各主体所扮演的治理角色、承担的治理责任、参与治理的途径各不相同。这些主体间以不同的位置关系组合在一起则形成了不同的治理结构，各种各样的治理主体结构可以抽象概括为以新加坡、韩国为典型的层级式结构，以美国、英国为代表的多中心结构，以及混合结构。三种结构形态并无绝对优劣之分，但各有适用的情形和领域。塑造符合我国网络内容治理实际需求的主体结构，关键是确定各治理主体的位置以及他们之间的功能性分权，其中最重要的是确定广义政府的位置。同时，在治理结构塑造的过程中，要针对不同的治理对象设置不同的结构，并建立起结构之间变换的制度性机制。

关键词：网络内容治理；治理结构；结构化；法治化

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国特色网络内容治理体系及监管模式研究”（18ZDA316）。

［中图分类号］ C93        ［文章编号］ 1673-0186（2024）004-0038-017

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2024.004.003

当今时代，网络空间成为人类活动的新空间，网络治理是一项系统工程，网络内容治理成为网络治理议题的重要组成部分。如何在网络内容治理领域建构一个科学且符合国家社会发展实际需求的治理体系是一个紧迫的课题，其中，最为核心的是治理主体的结构问题。即，针对网络不良内容的不同特性和场域要素，能否找到一种可分型处置的治理结构并将其纳入法治化轨道？本文试图在深度观察不同国家在网络内容治理领域的实践探索和经验总结的基础上给出一个回答。网络内容治理是针对网络不良内容的多主体协同行为，多个主体单元的位置与关系变换能够形成具有可通约性的基本治理结构。这些治理结构是否有高低优劣之分？有没有统一的普适性的结构代表着网络时代内容治理的方向？这需要分析每种治理结构，分析它们有无独特的行为逻辑和适用对象，分析他们具体运作过程中的治理主体选择、治理对象认定、治理依据建立。进而才能分析治理结构是否受一个国家的历史、经济、政治、社会发展的影响从而有国家民族特色，还是以问题为导向针对类似问题各国都具有可通约性的做法。在总结分析不同的结构之后，本文尝试从法治化的角度提出符合我国实际情况、适合不同问题领域的结构组织建议和法治建设建议，以推动我国网络内容治理的结构化和法治化。

一、网络内容治理的主体单元

网络内容治理是针对网络不良内容的多主体协同行为，这些主体包括国家及政府部门、互联网企业、互联网行业组织、网民和社会组织等，各主体所扮演的治理角色、承担的治理责任、参与治理的途径各不相同。

（一）国家及政府部门

在各种治理理论中，国家都是最本初、最重要的主体之一，必然扮演着重要的角色，承担着不可替代的职责。但是在网络内容治理领域，国家则是一个“归来者”的角色，在互联网发展的前期，狂热的自由主义者首先就将国家排除在管理者的范围之外。随着互联网信息技术的发展，网络社会已经越来越融入人类的生活，各种各样的网络自生问题和衍生问题已经泛滥于网络社会，并且侵入现实社会生活。在这种情况下，世界上各个国家都加大了对于互联网的管理，对于网络内容的管理也不例外，加強网络内容管理几乎变成了所有国家的普遍做法和全球的主流趋势。很多国家加强立法和政治机构建设，有的专门出台法律法规，有的扩大原来法律法规的适用范围，逐步把互联网纳入国家的整体治理进程之中。在自由主义最为盛行的美国，政府的介入已经非常深入。例如，2002年，美国政府通过了一项行政命令，由总统授权美国国家安全局对全体美国公民的国际电话和国际通信进行监听。欧盟早在2006年就通过了一项数据存留指令，“所有成员国通过电信公司留存其所辖范围之内的如通信双方姓名、通信时间、IP地址与用户名等记录，留存时长在6个月到2年不等”［1］ 。电信公司受政府数据留存部门监督，如果政府提出要求，必须立即把这些数据交给执法部门以协助处理严重犯罪问题。

作为网络内容治理主体的国家是一个广义的概念，包括了所有行使国家权力的机关，而且在不同的国家政治生态中，其内涵和外延还有所区别。在西方三权分立的国家，如美国，国家这个治理主体包括参众两院、法院、政府等，而政党作为选举工具则不包含在这个主体当中。在中国，作为治理主体的国家则包括执政党、立法机关、行政机关、司法机关、监督机关等。执政党是领导角色，不仅将自己的政策转变为国家法律，还在具体的决策、执行、监督体制中全方位参与。“从我国网络社会治理的现状看，人大和政府制定的网络相关法律、行政法规等是进行追责的主要依据，这也是当下网络社会‘自上而下治理模式的直接体现。政府在网络社会治理上扮演着最主要和最关键的角色。”［2］

在广义政府这个主要的主体中，行政机关又是最重要的主体。行政机关内部有横向和纵向的具体架构。如新加坡政府设立国内安全部、资讯通信发展局、媒体发展局等机构负责网络的安全发展问题，其中媒体发展局是互联网主管机构，主要职责包括互联网的开发与规划，以及对互联网企业的管理。在我国，行政机关在党委的领导之下运作，治理网络内容的机关也在逐步完善变革之中，自接入国际互联网之后经过了三个阶段的发展历程，目前已经形成了以国家网信办为核心，兼有公安、新闻出版广电、文化等诸多部门配合的政府治理主体，即所谓的“1+N”主体模式。

（二）类型化的互联网企业

企业是市场经济的主体，也是推动技术变革和社会发展进步的重要引擎。全球范围内，网络治理都将企业纳为重要的主体。首先，企业的原生动力就是追求利润最大化。从这个角度理解，互联网企业主动进入治理领域，能够谋求市场的优势地位，从而取得更好的竞争优势。因为治理的重要内容就是制定规则，互联网企业参与制定某种网络服务或者商品交易的标准或规则，能够让他们理解治理之道，更好地谋取市场优势地位。其次，互联网企业不同于一般的市场主体，它本身具有独特的文化属性和精神生活属性，自我意识较强，必须主动承担社会责任，维护社会良性运转。按照提供的服务内容以及在整个网络运行中的地位，主要的互联网企业可以分为两大类，即互联网服务提供商（Internet Service Provider，以下简称ISP）和互联网内容服务商（Internet Content Provider，以下简称ICP）。由于目前的学术界并没有权威的分类，ISP和ICP在不同的学者研究甚至官方文件中，都有不同的外延。

ISP是最重要的互联网企业，主要提供接入服务、平台服务和应用服务，其在互联网时代中处于一个关键位置。有学者认为，ISP协助网络安全管理是网络社会治理的关键［3］。

首先，ISP提供的平台是网络信息内容传播的中枢，它实现了网络信息内容的搜集、储存、分布和发布等工作的一体化服务，是各种网络内容生产者和使用者的中转站；其次，ISP拥有强大的网络技术能力，这能够有效应对网络社会带来的复杂变化，同时这种技术的运用必须受到规制，以防止“技术利维坦”的出现；再次，网络信息内容的传播具有无限放大的效应，几何级增加的受众使得有害信息的破坏力也呈几何级递增，ISP具有其独特的技术优势，比如可以断开连接、屏蔽相关内容、删除违法信息等，这可以有效达到网络内容治理的目的［4］。

向广大用户综合提供互联网内容业务的互联网企业ICP也正逐步承担治理角色。随着互联网技术的发展，ICP的构成类型越来越多样化，成了为广大公众生产、传播网络内容的重要主体。一般而言，ICP以采集、生产、传播网络内容为主，其角色主要应该是网络内容治理的对象，而不是治理的主体。但随着互联网社会的深度发展，ICP越来越多地承担了信息中转站的角色，特别是自媒体时代，ICP自己生产的网络内容的比例越来越低，反而是利用ICP传播网络信息的网络用户比例大幅度提升，这意味着ICP应该承担越来越多的治理主体的角色。

（三）互联网行业组织

行业组织是一种介于政府与企业之间，对其成员进行服务、协调、监督的社会组织，是一种致力于实现行业自律、完善行业治理的组织形式。行业组织被形象地比喻为社会交融的“融合剂”，社会矛盾的“稀释剂”，社会冲突的“缓冲剂”，政府的“减肥剂”和市场的“增效剂”［5］。行业组织在一个行业中处于特殊地位，常常能够扮演重要的“民间”监管者角色。美国的行业协会普遍有制定行业标准、协调行业关系、交流行业信息以及进行行业培训和再教育等基本职能。日本的行业协会包括协调、垄断、扶助、协助等四种职能。在我国行政分权和行政主体多元化的背景下，行业协会也逐渐成为重要的管理治理权承接主体。在特定领域，行业协会相较于政府管理而言更具專业性、直接性和有效性，它能够充分调动公民和社会组织的积极性，从而降低政府管理社会的制度成本和经济成本。

网络治理是一种系统安排，在集群的网络治理中行业协会是作为治理主体的身份出现的［6］。经过社会治理几十年的发展历程，互联网行业组织在网络治理中承担着越来越重要的治理职责，发挥着越来越重要的作用。我国的互联网行业组织包括中国互联网协会、中国互联网上网服务行业协会、中国网络视听节目服务协会、中国互联网金融协会等全国性组织，以及各省互联网协会等地方互联网行业组织。在中国互联网协会的章程中，就有内容治理的条款，基本任务第10条规定，“开展网络文化活动，引导网民文明上网。根据授权受理网上不良信息及不良行为的投诉和举报，协助相关部门开展不良信息处置工作，净化网络环境”［7］。

（四）网民和社会组织

在网络社会，作为个体用户的普通网民也在承担着网络内容提供者的角色，微信、微博、抖音等，都为个人用户提供了便捷、快速的入网手段，个体用户成为网络内容的重要提供方。不管是作为网络内容的消费者还是生产者、传播者，为了维护自身的合法权益，网民必然要参与到网络内容治理的过程中来。此外，随着社会逐渐变成一种在线生存，虚拟社会成为人们生活的重要部分，对于虚拟社会的良好生态和秩序的追求，必然也成为网民参与网络内容治理的道德动力。作为网络治理主体，网民可以通过以下两种方式参与治理进程。第一种是自律，即网民自觉遵守国家制定的各种法律法规和现实社会中的道德规范，加强自身能力建设，警惕、辨识和抵制各类网络不良内容。第二种是律他，即与网络的不法行为做斗争。与自律相比，这更是一般意义上的治理，是以积极的作为的方式参与治理，现如今互联网上“朝阳群众”的举报已经成为查处网络不法的重要途径［8］。此外，网民也可以结成网络社群参与网络内容治理。网络社群能够为治理政策的执行反馈提供工具性支持，能够成为执行助手，纠正执行中的行为偏差。近年来，网络社群自发进行的“网络问政”“网络反腐”“网络监督”等已经形成了一定的规模，但如何引导依然是一个关键的问题。

现代社会中，社会组织是社会的重要组成部分，是国家之外的重要共同体。网络内容治理领域，相关的社会治理也能够扮演重要的协调者、监督者、宣教者等角色，成为继国家、企业、行业组织之外重要的治理主体。社会组织在网络内容治理中的职能主要是通过教育宣传，使网民充分认识到不良信息的危害性，继而提高自身素养约束自己的行为，营造良好的网络氛围。同时公益组织积极响应政府号召重视对青少年心理健康的维护，通过多种措施教育引导青少年正确使用网络，免受不良信息的侵害。比如在社会组织体系比较发达的美国，存在各式各样的社会组织关注网络内容治理，新泽西州的“网络天使”就是一个由青少年组成的旨在为青少年和家长传授如何识别、防范和规避网络不良内容的志愿组织［9］。新加坡的“触爱社区服务”（Touch Community Services）也是典型的案例，它已经成为政府部门非常好的合作治理伙伴。在其运作过程中，它能够为学校提供网络教育课程，为有相关需要的家长、学生、社区工作者提供服务，传播健康上网的理念，帮助广大网民安全地使用网络［10］。

另外，在未成年人网络保护中，学校和家庭是网络内容治理中至关重要的主体。从家庭保护的角度看，未成年人的监护应该实时在线，将未成年人置于充分的保护之下，同时，可以采取一些技术手段，在美国，很多家庭在电脑上安装了防护软件关系分析引擎（ERA），在英国，很多家庭使用了“内容分析引擎”（ECA），通过技术手段来分析未成年人触网行为中的不良内容。从学校的角度看，学校作为知识传播的摇篮，负责培养全面发展人才，需要与时俱进，比如使用先进的网络监控技术，建立清朗的校园网络环境，也要充分建设和利用互联网工具与学生建立较为紧密的实时联络，掌握学生动态。也可以开通党支部微博，及时发布相关活动信息，引导学生主动参与活动，向学生传递正能量，帮助学生树立正确的价值观和人生观［11］。还可以开设一些网络教育课程，视频公开课等教育教学资源，开发适合新兴媒体传播的网络应用等，提高校园网络文化的吸引力。

二、基于主体单元的治理结构分型

网络内容治理的主体是多元的，这些主体间以不同的位置关系组合在一起则形成了不同的治理结构。运用结构功能主义理论提供的社会系统分析视角，根据不同结构中主要单元的数量、位置、排列原则，结构的运作机制和运行特点，本文将网络内容治理的结构模型抽象概括为层级式治理结构、多中心治理结构和混合式治理结构。

（一）层级式结构

1.一般结构模型

层级式网络内容治理结构作为三种模式中的一种，主要是各主体在结构中的排列原则显示层级分明的特性，该结构的排列原则是等级制或者以权力为原则的，即从上到下按照权力逻辑层层领导（图1）。每一层都是执行上一层或者再上一层的政策和意志，层级的数量，每一层主体的数量，主体的功能和能力配置决定整个体系的运转效率。

层级式主体结构下存在一个主导主体，一般而言是广义政府，而其他治理主体主要是执行政府的政策和命令，配合广义政府采取相关的治理策略。主体之间的地位是不平等的，甚至广义政府之外的其他治理主体都不能称为典型意义上的“治理主体”。一般而言，采用这种模式的国家，其政治制度和社会管理都具有浓厚的层级式色彩，如新加坡、韩国等，其网络内容治理结构是嵌入政治体制之内的。

2.主体间关系

层级式网络内容治理结构中各主体的排列原则是不平等的原则，各主体主要依据法律所赋予的权力进行排列。本文以新加坡和韩国为例进行具体分析。

居于层级式网络内容治理结构顶端的是广义政府，其能够对之下的各级主体产生直接作用，各主体都要接受广义政府制定的法律法规政策和行政命令。广义政府的这种公权力主要体现在立法权和执法权上。首先是网络内容治理相关法律法规和政策的制定权。在对网络内容进行治理的过程中，新加坡不断制定新的法律法规以回应网络空间特殊环境下爆发的新情况、新变化，比如专门针对网络内容治理的法律法规——《广播法》第28章第9条“广播（类别执照）公告”和《互联网操作守则》［12］。除专门法外，其他法律法规中也会依情况延伸到网络内容治理领域，比如《刑事法典》《内部安全法》《维护宗教和谐法》《防止骚扰法》《煽动法令》等也能够适用于网络内容治理领域［13］。其次，政府掌握网络内容治理的执法权。新加坡的安全部门拥有特殊的调查权，在其调查过程中，如果认定某种内容及其内容后面的行为可能会危及国家安全，比如涉及恐怖主义、政治暴动、颜色革命等，安全部门可以对相关人员采取紧急措施［14］。

处于第二层级的是接受政府领导的网络行业组织。政府指导行业组织，主要通过制定行业组织的自律规则来实现，一般情况下，行业组织相关规则的制定是在政府的直接指导下进行的。政府倡导行业自我管理，鼓励ISP、ICP组成行业组织，制定相关规则，促进行业自律。2001年2月，在政府的直接指导下，新加坡网络内容服务企业充分协商之后制定了包括公平竞争、自我监管、用户服务等三方面内容的《行业内容操作守则》［13］。这些规范虽然作为自律规范并不具有法律的强制性，但是只要接受了该守则，则ISP和ICP都必须受其指导履行好自身的义务。

处于第三层级的是重要的执行主体ISP和ICP。ISP和ICP主要服从政府的法律法规政策和命令，同时也要遵守行业组织制定的规则，接受行业组织的督导和监管。ISP和ICP以技术为支撑，能够对违法信息停止传输，对敏感关键词进行屏蔽，能够对违法信息进行记录封存和报告。韩国政府要求对互联网有害信息采用实名制控制的办法，因此互联网企业要采取多种有效措施对政府的规定进行贯彻和落实，其具体形式主要有：（1）限制“有害信息”接入。通过防火墙来限制色情或“令人反感”网站站点的接入。（2）阻止违法信息下载。通过暗号使用法，开发多功能屏蔽软件，阻止网民从国外网站下载并转载淫秽视频，并对上传淫秽视频的个人和存在管理漏洞的网站运营商进行法律制裁［15］。

处于第四层级的是网民。在层级式结构中，网民并不是网络内容治理的主要主体，网民作为治理对象的意义往往甚于作为治理主体的意义。作为治理的对象，网民要接受政府对互联网法律法规和政策的规定，在网络环境中自觉遵守各类社会规范，约束自己的行为，客观理性发表言论。作为治理的主体，作为网络社会的成员，網民当然拥有维护网络安全和秩序的义务，当其发现网络不良内容时，有向相关机构举报的义务。社会组织等其他组织是更次一级的主体，并不直接参与网络内容治理活动，但有义务营造良好的网络空间、宣传教育引导网络行为者遵守法律。

总体而言，在层级结构中，政府是最为重要的治理主体，是治理结构中的最顶层，其他各主体都在政府的统一领导、指导或者支配下进行治理活动；行业组织服从于政府的领导，同时以“自律的形式”对互联网企业管理；互联网企业服从于政府的管理，也需要配合行业组织的相关指令；网民既是治理的对象也是治理的主体之一，负有监督义务。公益组织以及其他社会组织在这个体系中属于“弱连接”状态，以自身的功能影响网络内容治理。网络内容治理层级结构图如图2所示（实线为强联系，虚线为弱联系）。

（二）多中心结构

1.一般结构模型

多中心式网络内容治理结构是去中心，每个中心的地位是平等的，没有高低之分，或者说其排列原则是“自助制”的（图3）。当然，多中心网络内容治理结构也有主要的中心或者居于最重要地位的中心，国际政治领域用“中心—边缘”结构来描述这种关系。多中心网络内容治理结构下主要行为体的数量，主体的功能和能力配置，彼此间的协调和互动机制的完善程度是决定系统是否能够有效运行的主要因素。

2.主体间关系

多中心式网络内容治理结构的核心在于去中心，即不存在某一主体主导治理过程或者在治理中作为发号施令者。各个中心主体互相独立又互相联系，这里的联系不同于层级式网络内容治理结构下的直接命令和服从，而是在大原则下的合作和协调，各主体独立行动而又相互影响。

采用多中心式网络内容治理结构进行网络内容治理的国家在参与主体上也各有特色。如美国“逐步形成了立法规范为基、行业自律为主、政府指导为辅、公众自我约束、社会多元参与的网络内容监管与治理模式”［16］。“英国也划分出了以OFCOM为代表的行政监管和以IWF为代表的行业自律两种监管模式。”［17］多中心式网络内容治理结构下，政府并非在互联网诞生伊始就承担监管责任，而是互联网的爆炸式应用产生了在当时依靠行业自治无法解决的问题以及监测审查技术的成熟将政府也变成了互联网治理的责任主体。现如今，即使是在根据RWB指数（衡量世界各国互联网审查严格程度的指数）被归类为“无需互联网审查”的西欧国家和美国，政府也采取了措施试图对网络空间进行限制［18］。

由于各主体在协作过程中决定由谁占主导地位的不同，形成了以政府为主导、以行业为主导和各主体平等的三种细分结构。如图4所示，类似于一个多边形的构造，各主体处于多边形的顶点位置，两两之间相互联结、相互制约，各方在博弈和合作的过程中不断改变这个多边形的构造。

而在各主体的相互作用中，主体与主体之间的联系程度略有不同（如图4所示，虚线表示弱联系，实线表示强联系）。图4-1的结构以美国为代表，在该多中心式网络内容治理结构下，政府的角色处于后方，主要通过立法的方式进行原则性的规定，扮演的是将多方其他主体组织起来进行商讨的角色和引导性角色。企业和行业组织自行制定标准和具体措施，决定对什么样的网络言论采取监管以及如何处理这些言论。图4-2是以英国为代表的，政府主导下的多中心式网络内容治理结构。在这种模式下，各主体同样可以独立决策和行动，但政府的管控更加严格，通过立法明确了行业主体的责任。英国对网络内容的治理，正在从“依法处理非法，自行处理有害”发展为“依法处理非法有害”内容，扩大了网络内容法定治理范围［19］。图4-3的结构下，政府、行业协会、企业、社会四大主体在担任治理角色时责任相当，不存在某一主体居于主导地位的情况。本节主要以美国为例讨论多中心治理模式。

（三）混合式结构

1.一般结构模型

混合式治理结构即是层级式治理结构和多中心治理结构的混合，首先，存在多个中心，亦即存在多个主要的治理主体；其次，多个主体中有一个或者是居于领导或者主导地位的，类似于元治理理论中的“同辈中的长者”［20］；第三，领导和主导地位的治理主体与其他主体之间的关系并不是平等的、仅仅是分工不同的关系，而是领导与被领导、主导与被主导的关系；第四，领导主体、主导主体和其他主体关系的不同会有不同的具体运行模式。在混合式治理结构下主要行为体的数量也很重要，但更重要的是领导或者主导主体的数量，不同主导主体之间的协调关系，不同主体的功能和能力配置决定着系统是否能够有效运行（图5）。

在网络内容治理领域，首先，以上各相关主体都是主要的治理主体。其次，有一个或者几个居于主要地位的主体，一般而言是政府或者执政党。第三，各个治理主体在治理体系中的排位是不一样的。在不同的混合式治理结构下，政府的地位和权威各不相同，也并不和其他主体是平等的关系。第四，主导主体的数量、主导主体和其他主体之间的关系以及其他主体之间的关系的不同会形成不同形态的具体结构。

执政党在治理体系中占据重要的地位，比如可以实行政治、思想和组织的领导。这包括确立互联网发展的政治原则，制定互联网发展路径，将党的意志通过立法的方式转化为政府决策，通过顶层设计、战略规划，创造有利于网络强国建设的市场环境与社会环境。政府作为现实社会管理中的主导主体，当“国家归来”成为主导趋势后，自然成了主导主体。政府的执政理念和对网络社会的宏观态度，决定了这个国家对待网络内容治理的总体设计。不管是在对网络媒体的治理，还是在对网民及集体行动的治理、对网络政治性使用的治理、对互联网利益集团的治理中，政府都扮演着“在场”的角色（图6）。

党政之外的其他主体居于下层的外围，不同程度参与其中，既有层级式网络内容治理结构的等级属性，也有多中心共治的属性，形成了独特的“圆锥形”治理结构。在这个治理结构中，会有一个组织居于顶层，通过居上进行总体规划与统筹协调，其他各级政府机构通过政府内的层级式体制参与网络内容治理，互联网行业协会等行业组织在党委和政府的指导下发挥行业自律的功能，网络服务提供商企业作为平台企业通过“政企发包”的模式中对网络内容进行审查，网络内容提供商企业作为内容提供方通过自查模式对网络内容进行自我审查，其他组织如学校、家长、意见领袖等通过各自途径参与内容治理，普通网民则是在政府提供的平台和企业提供的技术支持之下进行相互监督。

2.主体间关系

在这种混合式网络内容治理结构的网络内容治理下，有一个或者多个居于主导地位。主导主体与其他治理主体之间的关系，其他治理主体彼此之间的关系如何构成是混合式网络内容治理结构跟层级式和多中心式网络内容治理结构的关键。

首先，主导主体必定是处于中心地位。在这个主体间关系构成的网络中，如果各个主体构成对等的关系网络，拥有对等可比的网络纽带，这种纽带可能具体内容不同，但是链接的性质是相同或者相似的，那么各个主体就会在整个系统的结构中占据相同的地位或者相似的地位。在混合式網络内容治理结构的结构中，各主体所形成的结构网络是不对等的，这种不对等性就是所谓的“中心性”，这种中心性如何，将是影响结构的重要决定因素。这种中心性的测量相当复杂，比如可以通过主导主体与其他主体的直接联系的模式来衡量，也可以通过主导主体与其他主体的间接联系来衡量。鲍威尔和史密斯·多尔（Powell & Smith-Doerr）将这种中心性总结成两种模式（图7）。第一种中心性模式为直接的紧密的联系，是一种直接联系的中心性，主导主体直接与其他主要治理主体取得联系，交换政策、资源、信息。第二种中心性模式是一种扩展网络联系的中心性，是一种间接联系的中心性，这种模式中主导主体跟部分治理主体形成直接联系，跟大多数治理主体形成间接联系。比如中国的强政府模式下，在网络内容治理上我们认为采用的是第一种中心性模式，当然在一些边缘的治理领域，和一些非主要的治理主体，也存在第二种中心性模式。

其次，主导主体与其他主体的关系。混合式网络内容治理结构中，主导主体与其他主体是一种不平等的关系。主导主体要负责网络内容治理整个的制度供给，也要对其他主体进行指导和协调。政府是公权力的代表，是唯一有强制力的治理主体，所以一般以政府作为主导主体。

最后，非主导主体的排列原则采用分工原则。互联网行业组织是互联网成员利益的代言人和维护者，是一种民间的非营利组织，其代表整个互联网行业的利益，承担促进互联网行业健康发展的作用。互联网企业是市场经济的主体，主要承担网络技术创新、网络服务和网络内容供给，同时作为执行和实施政府决策的主要部门，具体承担专业琐碎的网络内容治理工作。公民社会作为政府和私营部门的补充，网民在建设网络空间、营造良好的互联网环境起到了重要作用。这些非主导的治理主体在各自分工范围内，在政府的统一规划和主导下发挥作用。形成了一个互联网内容治理的合理结构。

三、针对性治理结构的设置与变换

网络内容治理是一个复杂的领域，面临着不同的挑战，不同的危机和挑战需要不同的治理主体结构来应对，而不存在一种适合所有治理分领域和个案的普适性的治理结构。所以在治理领域也有“适应性治理”（Adaptive Governance）之说，这种思想的核心是“以管理制度变迁来应对环境变化产生的复杂性与不确定性”［22］。在當今的中国治理领域，网络不良内容传播的起因、过程和结果都遵循着复杂的逻辑，我们需要采取的治理结构需要具备这种应对复杂系统挑战的能力，本文尝试着以结构的理论构建中国特色的针对性治理结构。

（一）网络内容治理主体的位置确认

1.广义政府的位置确认

在中国特色的政治制度中，最重要的网络内容治理主体是广义政府，即党和国家的统合整体。中国的执政党与西方的政党有本质的区别。在以英美为典型代表的西方国家，所谓政党主要是“发挥代表与表达的功能”［23］，政党是选举工具，主要是通过选举机制进入到国家系统达到参政执政的目的。在中国，执政的中国共产党不仅是国家的执政者而且也是国家的构建者，不仅发挥着推荐候选人、集中广大民意的功能，而且是整个国家机体的核心部位，“党和国家同属于一个政治结构和政治过程，二者根本的行为目标具有一致性”［24］。党和国家镶嵌运行，成为一个整体。党行使的是国家的职能，“党和国家”其实是一个统一的有机体，亦即“广义政府”［25］。中国共产党借助强大的党组织体系，全面嵌入国家治理体系之中。“借助党义（意识形态）、党章（纲领和组织架构）、党规（纪律、规章和制度）、党组（中央、地方和基层组织）、党员（政治精英分子）实现对国家和社会各个领域的领导，形成了具有中国特色的‘以党领政、党政分工的党政关系。”［24］

广义政府在和各个主体组成的结构的位置关系中处于绝对的主导和核心地位。广义政府可以实行政治、思想和组织的领导，包括确立互联网发展的政治原则，制定互联网发展规划，通过顶层设计、战略规划，创造有利于网络强国建设的市场环境与社会环境，制定网络治理的法律法规规章制度体系。无论是在对网络媒体的治理，还是在对网民及集体行动的治理、网络政治性使用的治理、互联网利益集团的治理中，广义政府都扮演着“元治理”的角色，在各个层面发挥着决策者、执行者和监督者的角色，是网络内容治理体系中的主导者。在我国现行的政治体系当中，于网络内容治理有专门的国家机构，即中央网信办和国务院网信办，这两个机构其实是两块牌子一套班子，以党政合署办公的方式成为中国网络内容治理的最高机构。通过授权，国家网信办负责全国互联网信息内容管理工作并负责监督管理执法，国家网信办、省级网信办、市级网信办三级机构依照属地管理原则进行网络内容治理，而其他机关如公安、新闻出版广电、文化等诸多部门需要在各自的职责范围内配合网信办进行治理行为。

广义政府的这种主导主体并不意味着在所有的治理领域都以一种同样的姿态参与，而是可以灵活调整自己的位置来适应治理的需要。如果在层级式治理结构中，广义政府处于最顶层的位置，通过科层的执行体系将其理念、意志、政策贯彻执行下去。在多中心结构中，广义政府是力量最大的一个中心，可以在领导者、组织者、协调者、保障者、配合者之间自由切换。而在不同的混合式结构形态中，广义政府可以有不同的参与方式融入整个体系，掌握、把控整体的前进方向，提高治理的实际效能。

2.ISP等其他主体的位置确认

广义政府之外的其他主体居于下层的外围，根据不同的结构形态不同程度参与治理活动。互联网行业协会等行业组织在广义政府的指导下发挥行业自律的功能。首先，可以参与网络不良内容标准的制定，参与相关具体操作规则的制定；其次，可以承担互联网行业的管理职能，如以多种形式推进行业自律，开展互联网行业企业信用评级评价；再次，还可以搭建网络监督平台，方便其他主体固定性地参与治理行动。

ISP作为平台企业通过“政企发包”的模式中对网络内容进行审查，它首先是一个准入的审查者角色，积极把好准入关，在第一个关口防止网络不良内容进入网络传播环节；其次是一个监管者的角色，对于本平台中出现的不良内容负有监管职责；同时，很多ISP兼具多种功能，不仅作为平台，而且也作为内容生产者的角色，则具备自我审查的义务。ISP需要积极主动执行广义政府制定的各项法律法规和规章制度，配合开展相关行动，进行技术开发为广义政府的执行行动提供技术支撑。ICP作为内容提供方通过自查模式对网络内容进行自我审查。ICP是内容的生产者，是网络不良内容的源头，从逻辑上看，所有的不良内容的传播最终的原因来自生产。作为治理主体的ICP和作为治理对象的ICP其职责是完全不一样的。

此外，网络用户个体或者群体也是重要的治理主体。比如网络内容的使用者也是网络内容治理的主体之一，以投诉、举报、建议等方式灵活多样地与网络内容治理，形成了一种治理领域的“长尾效应”。一种新的趋势是，公民以志愿者身份积极投身于公共服务中，自身既是公共文化服务的提供者，也是公共文化服务的接受者，同时也是公共文化服务的评判者［26］。

在这样多主体的密切配合过程中，还可以“借助‘技术降维模式的应急手段、‘把关人2.0模式的技术过滤方法，采用运动式治理（如净网行动）、行政约谈、观念制度（如网络文化宣传）等灵活机制和政策工具，对结构化、制度化治理模式进行补充与修正”［27］。

（二）以功能性分权为基础的治理结构变换

功能性分权需要实现双重目标，提高治理效率和防止公权力的滥用与专断，提升治理效率必须达到集权和分权有机统一且各分权部分相互协调，防止公权力的滥用与专断则需要各分权之间的相互分立和相互制约［26］。在网络内容治理范畴内，“安全和发展之争”成为理论和实践的焦点，这是两种基本的价值向度。维护网络治理中的安全价值与提高治理效率具有内在一致性，保护互联网的发展态势则和防止公权力的滥用与专断具有内在一致性。

1.治理结构变换的机制

网络内容治理结构中主体关系在决策过程—执行过程—监督过程中存在制约与协调关系，根据制约与协调的强弱可以建构起三种主要结构的图谱（图8）。在不同政治背景之下，面对不同的网络内容治理任务，需要通过结构的合理设置和过程的适合性调整来达到这种平衡。在功能性分权基础之上的网络内容治理结构需要以决策权—执行权—监督权的设置调整为核心进行建构和变换。这种变换具有内生的基本驱动力。

第一，治理目标的驱动。在中国的治理語境之中，广义政府承担起了关键和核心角色。具体到网络内容治理领域，广义政府设定明确的目标，带领其他治理主体确定目标的实现。“有意识地运用整体知识，制定国家规划，引导资源配置，以推动目标实现的公共治理方式，”［28］广义政府的这种以目标为先导的治理是基于其对整个网络治理的认知性把握，对网络治理内部和外部环境变换的及时反应。第二，治理成本的驱动。治理过程中存在多种多样的成本因素，“在企业之外，价格变动决定生产，这是通过市场交易来协调。在企业内部，市场交易被取消，企业家来指挥生产，显然，存在着协调生产的替代方法”［29］。任何治理活动必须考虑其成本因素，这种成本包括事前成本和事后成本，或者也可以将这种成本归类为“实施成本”“协调成本”“激励成本”“风险成本”等，而不管如何，治理主体结构的变换是节约制度成本的关键。第三，制度惯性的驱动。网络内容治理是新兴的治理领域，跟传统现实社会的治理和传统媒体的治理具有一定的逻辑一贯性。面对新兴事物时，旧有的制度和机制具有天然的扩张性，如实务中，很多按照“功能等同、现实对应”的原则来安排治理方略，制度惯性包括现实治理结构对网络内容治理结构的影响，也包括一种网络内容治理结构对其他内容治理的影响。

2.主要治理结构的切换

本文主张，按照侵犯法益的不同来确定网络内容治理的结构。针对危害国家安全利益的网络不良内容的治理结构应当采用层级式结构，危害国家安全利益是国家最难以容忍的底线，是所有国家治理目标中的首要目标，现实社会的治理机制可以有效对应到网络社会，而这其中的成本因素是考虑比较靠后的因素。在这种治理结构中，需要注意强化广义政府的决策权和决策行动，强化广义政府的监督权和监督行动，确保广义政府的理念、意志、治网方略和具体策略得到充分贯彻。强化其他主体对于广义政府制定的法律、法规、规章制度的执行力度，确保在执行中不走样、不变样。同时，严格界定行业协会、ISP/ICP企业的监管职责，将广义政府的治理理念、治理目标严格落实。行业协会对于互联网企业有重要的监管责任。ISP/ICP等对于网络用户具有法定的监管责任。而其他主体对于广义政府的监督制约权则放在次要位置。

针对危害社会公共利益的网络不良内容的治理结构应当采用形态多样的混合结构，在强调广义政府的领导地位和指导职责的同时，更为强调各种其他治理主体治理能力的培育，重视各种主体在治理过程中的协调和配合。同时重视不同主体之间的制约机制。社会公共利益界定比较复杂，有些没有确定的标准，如果任由这些不良内容发展和泛滥，必定给不特定的社会利益带来难以挽回的损失。社会利益是国家治理目标中需要保障的重要利益。广义政府在针对危害社会公共利益的不良内容的治理时也需要强调自身的治理职责。而社会组织、行业组织等组织性力量需要充分发挥其在决策—执行—监督整个功能性权力行动的过程中的作用，并重视对于其他主体的协调和制约功能发挥。

针对危害私人利益的网络不良内容的治理，由于私人利益构成复杂，性质各异，体量惊人，且诉求各不相同，广义政府虽然有保护私人利益不受损害的职责，但应该更多地发挥其他治理主体的主观能动作用，所以需要采取多中心结构，注重广义政府和其他组织和个体主体的协调和配合。对于私人利益损害，因为有明确的被侵权方，民事诉讼中很多时候遵循“不告不理”的规则。对于网络内容治理领域而言网络社会的个体和群体此时应该更多地承担治理职责。但是个体甚至是群体的力量毕竟是有限的，一旦进入社会治理的结构中，多方力量需要相互配合和协调。

四、代结语：我国网络内容治理结构优化的策略

网络内容治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，其结构优化自然也遵守中国法治现代化的基本逻辑。在这种法治逻辑下反思我国的网络内容治理结构，可以探究其优化的途径和策略。

第一，治理法律法规的优化。网络内容治理的相关法律法规的内容应该符合“网络空间命运共同体”的基本诉求，必须反映国家网络内容治理的实际需求，必须符合网络社会发展的客观规律和国家网络治理的客观规律；法律法规的规定必须反映广大人民群众的根本意志，保障广大人民群众的基本权利。营造清朗的网络空间是人民的美好意愿，但网络内容治理领域不能走向限制人民网络言论的方向，妨碍人民基本权利的行使，使得“善治”变成“恶治”。法律法规的优化中，最核心、最关键的要素是制定更加明确的“负面清单”及认定程序和标准。“负面清单”是网络内容治理的前提，必须由法律规定最基本的原则和标准。违法内容相关法律有明确规定，核心要件是确定违法信息确认的标准、主体和程序。狭义的不良内容现实中非常容易引起争议，需要制定出明确的划分标准。比如网络色情内容、网络暴力内容、违背公序良俗的内容等，都需要有具体的标准。色情内容的评判是否有关键的核心标准等都需要制定出具体的标准。同时，对于“法律保留原则”需要进行明确，哪些内容、哪些程序必须由法律保留。

第二，构建清晰的广义政府权力边界。各个治理主体的权力需要清单化，这是划分权力的基础。要以权力清单的形式系统标明广义政府、行业组织、ISP、ICP、社会组织、网民等不同治理主体的治理权力，让主体的权力行使范围、行使手段、行使方式都合理清晰，确保主体合法。在网络内容的权属认定上，需遵循“私权—經济范式”，以此平衡网络安全与经济效率、统摄数据确权的人格权路径和财产权路径［30］。在互联网企业责任特别是作为平台的ISP责任界定上，要构建科学合理的ISP责任体系，明确其基本的责任和义务。广义政府内部也需要建立机制，比如可以着重健全两类机制：一是加强广义政府内部的治理信息共享机制建设，建立统一的网络数据监管执法平台，消除信息孤岛，强化信息共享，降低政府监管成本；二是健全跨区域、多部门联动执法机制，促进不同层级、不同单位和不同地域政府部门之间信息交流的常态化、机制化，破除监管执法的部门与地域障碍，提升政府对网络平台数据的监管能力［31］。

第三，要大力培育互联网行业协会等行业组织，加大其治理的职责和功能，充分发挥行业组织的自律能力。行业组织目前发挥的作用太有限，已经成为一个可有可无的媒介。要加大行业协会的独立性，根据2015年中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，真正做到独立运行。首先是要推动出台相关法律，真正做到职能脱钩，形成权力定位准确、职能界定清晰、主体运行独立的形态。其次，也需要加强对行业协会的规制和监管，健全相关法律，降低行业协会谋求不正当利益的空间，提高其违法成本［33］。

第四，加大网民的治理能力，特别是网络社群对于网络内容的治理能力。网络社群内部需要形成一种公共动员机制，网络社群虽然是一种弱关系，但是随着网络社会的进一步发展，个体之间的关系会进一步加深，如果充分发挥网络社群的动员能力，产生的集体力量也是很惊人的。这种力量可以形成对其他权力的平衡，特别是对于执行行为和监督行为而言。网络社群可以实时监督其他主体特别是广义政府主体的治理行为，将其治理行为中的偏差进行纠正，实现治理的目的。

第五，要充分借鉴三种结构的优点。前文分析的三种治理结构模型，即层级结构、多中心结构和混合结构，各自有治理的情景和适用的领域，其功能的发挥在对待不同的网络不良内容时有不同的效能。可以充分考察基本特征，结合相关国家的治理实践，借鉴他们的长处和优势。

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A Theoretical Study on the Subjective Structure of Network Content Governance

Ding Fujin   He Mingsheng

（Strategic Planning Office， School of Social Development， East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620）

Abstract： Network content governance includes multiple subjects such as state and government departments， Internet enterprises and industry organisations， netizens and social organisations， etc.， and each subject has different governance roles， responsibilities and ways of participating in governance.The combination of these subjects in different positions forms different governance structures， and the various governance structures can be abstractly summed up as the hierarchical structure typical of Singapore and South Korea， the polycentric structure represented by the United States and the United Kingdom， and the hybrid structure. There is no absolute superiority or inferiority among the three types of structures， but each of them has its own applicable situations and fields. The key to shaping a subject structure that meets the actual needs of China's online content governance is to determine the position of each governance subject and the functional decentralisation among them， the most important of which is to determine the position of the government in the broad sense. At the same time， in the process of shaping the governance structure， it is necessary to set up different structures for different governance objects and establish an institutional mechanism for transforming between the structures.

Key Words： network content governance; governance structure; structure optimization; legalization

（責任编辑：易晓艳）

作者简介：丁福金，华东政法大学高等教育与教育法制研究所、教育法研究院助理研究员，法学博士，研究方向：法理学、法社会学、教育法学；何明升，华东政法大学社会发展学院教授，博士生导师，管理学博士，研究方向：网络社会学、社会管理。