新形势下城投融资问题分析

黄益

摘 要：近年来，受全球疫情影响，我国经济下行趋势明显，房地产市场低迷，地方政府土地出让收入锐减，地方政府土地财政已难以为继，政府债务高企。2022年12月30日，贵州遵义最大的城投——“遵义道桥”发布公告称，其155.94亿银行贷款重组方案出炉，贷款展期20年且前10年仅付息不还本，后10年分期还本，已构成实质性违约。“遵义道桥”违约事件表明，城投非标融资违约事件成为常态，地方政府债务风险凸显。2023年7月24日，中央政治局召开会议，明确提出要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债政策。因此，在新经济形势下，本文通过分析城投融资的现状和存在问题，并针对性地提出相应的对策建议。

关键词：经济；城投融资；债务风险

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.09.045

1 当前城投面临的新形势

1.1 城市化进程放缓

根据2023年2月28日国家统计局发布的2022年国民经济和社会发展统计公报显示，我国2022年末常住人口城镇化率为65.22%，已步入存量发展阶段。按照发达国家城镇化率规律，城镇化率一般达到75%—80%即可满足发达国家标准。基础设施项目逐步减少，城市基础设施需求趋于饱和，城市化进程明显放缓，城镇化发展模式将从“高速发展”向“高质量发展”转变。我国城市建设已由以前大规模建设阶段逐步转向城市更新阶段。城市更新是更注重于改善居民生活环境的城市建设活动，针对存量土地，通过拆除、改建、整治等方式，改善居住环境，优化土地资源配置，从而促进城市资源利用效率提升，实现建筑功能更新换代。

1.2 政府债务高企

根据粤开证券首席经济学家罗志恒的相关研究显示，截至2022年末，我国地方政府显性债务余额为35.1万亿元，其中一般债务14.4万亿元，专项债务20.7万亿元。城投平台有息债务规模达到55万亿元，政府显性和隐性债务规模合計约90.1万亿元。考虑城投平台有息债务后，我国地方政府广义债务率和广义负债率分别达到320.4%和74.4%，处于较高水平。分省份来看，广义债务率超过300%的省份有18个，中西部省份占据绝大部分。因经济落后地区主要为投资驱动型经济增长模式，故我国债务率高低呈现着与经济发达程度和规模反比之势。

1.3 债务风险突出

当前形势下，城投债务风险极其突出。自2018年以来，在城投融资政策收紧的背景下，城投非标开始发生违约。2021年以来，城投融资政策再次进入紧缩周期，叠加2022年全国多数省份一般公共预算收入下降、土地出让金下滑，地方政府偿债能力弱化。2023年以来，以“遵义道桥”作为城投违约标志性事件，城投非标融资违约事件大幅增加，高达116例，创历史新高。在目前金融机构融资收紧的情况下，城投借新还旧的偿债模式难以持续，债务违约风险上升。

2 城投融资的必要性

2.1 项目建设的需要

在1994年分税制改革后，中央税增加，地方税减少，地方政府收入锐减，但地方政府事权并没有相应减少。沉重的城市基础设施建设任务仍然全部落在地方政府身上，造成地方政府的“财权事权”不匹配。城投作为地方政府的城市基础设施的重要参与者和主要实施者，地方政府往往事先没有足够的财政预算资金用于公益性项目和准公益性项目建设，主要依靠安排一般公共预算支出和土地出让收入的政府性基金以及罚没款等非税收入来完成项目建设。但从实际情况看，无论是一般公共预算支出、还是政府性基金等非税收入远远不足以满足标准越来越高、规模越来越大的城市基础设施项目建设资金需求。这就产生了地方政府通过城投平台进行融资的需求。地方政府的惯例做法是通过向当地城投注入大量的土地和房产等资产以壮大城投资产规模，并且将土地作为融资主要抵押品，通过城投向银行申请贷款募集资金用于项目建设。

2.2 市场化转型的需要

在新形势下，我国城镇化进程已达60%，可以说城投“粗放型”的基建任务已基本完成，城投市场化转型已是未来不可阻挡的发展趋势。城投需要谋划更多有收益的经营性项目，拓展更多经营性业务，以壮大自身经营性资产，不断提高经营收益，才能符合国家对国有企业改革的政策导向。但从目前情况来看，大部分城投仍属于背负大规模公益性项目债务的平台企业，城投自身没有大规模的资金结余，并且经常充分利用地方政府的资金拆借和周转平台。因此，在这种的情况下，城投进行市场化转型，都需要大量资金进行投资，然后再通过发展经营性业务进行市场化转型升级。

3 城投融资的模式

3.1 融资方式划分

以有无资金中介参与，可将融资方式分为直接融资和间接融资。直接融资，指是融资全过程没有任何的融资中介参与，指资金需求方与资金供给方直接进行对接的融资方式；间接融资，指资金需求方向银行申请贷款，银行作为存款和贷款的中介，将所揽存的资金再发放给贷款需求方的行为。

以融资资金来源的方式划分，主要分为内源性融资和外部性融资。内源性融资主要依靠企业自身经营性收入积累，外部性融资主要依靠向其他机构或企业借款。对于城投来说，内源性融资远不足以满足项目建设和经营业务需求。

从资金在资产负债表科目划分，主要分为股权融资和债务融资。股权融资，即通过以股权资本金的形式进行筹集资金，资金进入融资方的权益类科目，比如城投中的PPP项目公司等，就是通过此种方式融资。债务融资就是对外借款的行为，资金进入融资的负债科目。

3.2 融资产品种类

城投类企业比较常用的融资产品主要有银行贷款、公司债券、企业债券、ABS、ABN、公募REITS、定融、超短融、债务融资计划等。城投开展城市基础设施项目建设时，因城投背靠政府信用，拥有较多的房产地抵押品，无论是信用评级比较高的省会级AAA城投，还是AA级及以下的市县级城投，通常都会首选银行贷款作为主要融资产品，因此银行贷款在城投融资的比重都比较高。但是，对于绝大部分信用等级不高的市县级城投而言，基本都不具备发行企业债和公司债的能力。这些弱资质、业务单一的AA级以下城投，除了银行贷款外，在资金压力大时，融资也会迫不得已选择ABS、融资租赁、定融、超短融等成本较高的融资产品，以维持日常经营运转和化解债务。

4 城投融资的现状

4.1 政府信用脱钩

在从中央到地方政府要求城投市场化转型的新形势、大背景下，中央政府强令地方政府要求城投剥离政府信用背书，严禁新设融资平台，以打破金融机构对融资平台的城投信仰。以广西为例，2023年7月，广西发展和改革委员会发布公告：“严禁新设政府融资平台公司，地方政府不对国企债务承担偿债”，这也进一步表明了地方政府与城投脱钩、要求融资平台进行转型的决心。如果城投与政府信用脱钩，政府背书弱化，缺乏政府信用的隐性担保，金融机构必然对城投放贷持更加谨慎的态度。在城投尚未完成市场化转型的过渡期内，政府信用脱钩可能会造成城投暂时性的融资困难。

4.2 信用等级偏低

首先是城投信用等级普遍偏低。除少数省会级的城投信用评级能达到AAA级外，对于非省会级的城投而言，大部分城投信用等级在AA+或AA及以下，甚至没有评级，有些县级城投甚至只是充当地方政府部门融资的“壳子”或临时项目建设公司，公司职员为政府部门公务员兼职，属于“一套人马、两块牌子”的情况，实际这些城投并无实质业务经营或资产。低信用等级或无信用等级的城投直接导致对资本市场没有吸引力，这些城投根本无法参与资本市场直接融资。又或者即使能融资到资金，也都是一些高成本的非标类产品，成本要比AA级的高出很多。信用等级高低直接决定着城投的融资成本，也限制着城投融资渠道选择，影响融资成功率。

4.3 抵质押物缺乏

因城投主要融資方式以银行传统信贷为主，发债和非标融资占比较少，这就决定了抵押物对于城投的重要性。为严格防控信贷风险，根据银行信贷监管要求，银行贷款一般需提供有效的抵质押担保。对中低级资质城投而言，土地是其最重要的抵押品，其他少数项目融资的抵押品为公路收费权、供水和排污收费权、停车收费权、广告类特许经营权等。近年来，在积极财政政策背景下，全国各地大规模开展城市基础设施建设，大部分城投都处于过度融资和超前融资状态，融资抵押物已基本耗尽，可用于抵押的土地几乎所剩无几，加之近几年政府可用于注入城投的土地资产越来越少，城投试图通过将土地二押、三押的模式向银行提供抵押物。同时，随着城镇化进程放缓，房地产市场下行，土地流拍现象增多，也在一定程度上影响银行对抵押物的政策，导致城投越来越难符合银行的抵押担保要求，城投融资的形势也越来越严峻。

4.4 有效担保不足

大部分城投目前都面临着有效担保不足的问题。在对外融资的过程中，贷款方经常要求城投提供第三方AA级国企专业担保公司担保。但是对于市县级城投而言，能符合担保要求的第三方国企一般只有1—2家，并且需要政府出面协调，属于非市场化专业担保。有些直接融资项目则要求提供专业的担保公司担保。但受到政策制约或担保额度的限制，有时金融政策限制对城投平台企业担保。部分市县级的城投因难以找到第三方AA级国企或专业担保公司帮其担保，导致城投部分融资项目无法落地。有效担保不足直接制约和影响着市县级城投融资的渠道和成功率，在经济欠发达的中西部非省会城市中较为明显。

5 城投融资存在的问题

5.1 资金挪用

城投作为地方政府融资平台，因其承担着当地政府大量的公益性项目建设。日积月累，城投债务规模越来越大。目前，很多地方政府债务实际上已处于“10个锅3个盖”“拆东墙补西墙”的资金紧缺和债务高压状态。实际上，又因城投高管均为地方政府任命，在地方政府其他平台债务压力大或政府缺乏资金的时候，容易受地方政府的干扰和行政化指令控制，城投有时更多承担帮助政府融资任务、调剂资金缺口或充当其债务化解“工具”或救火“消防员”的角色，很容易产生融资资金被挪用的风险。从实际情况看，这也是目前很多城投面临的一个共性、难解的问题。

5.2 短贷长用

除了少部分专项债项目贷款年限在10—30年，大部分银行项目贷款年限最长10年，很多基金类产品期限5—10年，债券类期限3—8年。就城投的借款来看，绝大部分借款年限在3—5年以内，并且很多城投将流动资金贷款用于项目建设，发生短贷长用情况，短期债务压力过大。贷款期限不合理，结构性风险突出，进一步加强城投的融资风险和偿债风险。

5.3 过度融资

城投作为地方政府融资平台，地方政府因项目建设或化解债务的需要，有要求城投过度融资的“冲动”。存在行政上授意和私下要求城投平台过度融资、违规融资。据2023年国家财政部对地方政府的审计报告显示，截至2022年6月底，全国有5省10个地区通过城投违规利用公租房抵质押融资157.5亿元，违规融资、过度融资仍然存在。

5.4 违约风险大

在目前全国各地方政府存量债务压力巨大的情况下，地方政府财政部门以“三保”为主，已无多余资金用于偿还地方平台债务，城投债务压力仍然巨大。同时，在金融监管政策越来越严的情况下，银行对城投的融资政策呈紧缩状态，城投竭力向银行申请借款展期、借新还旧进行化解债务，如银行一旦抽贷或不予续贷，大多数城投经营性业务现金流将不足以应对其自身债务，现金流枯竭，融资违约风险非常大。

6 城投融资的对策建议

6.1 健全融资制度

建立健全城投项目融资的长效机制，以制度约束和规范城投融资行为。确保融资额度与项目投资规模匹配，资金使用进度与项目建设进度匹配，流动资金融资与实际经营业务发展规相匹配。由于地区经济发展水平不同、业务规模存在差异、公益性项目与经营性项目的构成不同，因此合理确定与自身经营性业务需求相匹配的融资规模尤其重要，应根据自身需求保持合理适度融资。同时严格把关经营性项目的财务分析，提高对经营性项目收益测算的精准度，防止城投过度融资和资金滥用，防范资金风险和财务风险。

6.2 加强资金管理

一是城投應建立本集团、本公司的资金池制度，通过资金池归集资金，提高资金使用的效率。全面加强资金融资后的资金使用、用途跟踪、贷后管理，提高资金使用的科学性和合理性。二是加强资金日常使用调度，根据债务情况，统筹城投有效资源，增强城投续贷、偿债能力，加强债务风险预警和债务调度，坚决防范融资风险。

6.3 转变融资角色

进一步厘清城投与地方政府的权责和治理边界。城投市场化转型已势在必行，财政部已明确要求城投融资平台剥离地方政府融资职能、与政府脱钩的情况下，城投应主动不参与替政府融资职能或积极退出融资中介角色，逐步从政府融资中介的角色向市场化经营者转型，不得将资金挪用给地方政府还债或违规出借给其他单位。

6.4 优化融资结构

城投需充分利用在融资市场的国企优势，结合自身经营性业务规模，合理选择融资品种。同时注意将融资期限错配，优化融资结构。比如一些收益期限比较长的准经营性和经营性项目，尽量选择债务期限长的融资品种，少用或不用期限较短、成本较高的定融、超短融、融资租赁、私募债券等产品，有效降低贷款到期的转贷成本和资金筹措成本，同时也可进一步避免资金方抽贷和银行紧缩银根风险。

6.5 规范融资用途

规范融资资金用途。一是严格按融资资金用途要求使用借款，规范使用资金，专款专用使用项目建设资金。比如，用于项目建设的专款，应设立相应的监管专用账户，确保资金按实际用途和项目进度使用，坚决杜绝挪用资金行为。二是加强项目投资后评价，强化资金使用效益导向，提高资金使用效率。

7 结语

在新形势下，城投将会与政府信用逐步脱钩，缺乏政府信用背书后，城投要主动适应新形势、拥抱新变化，城投融资要以服务和服从于市场化转型发展战略为导向，积极转变融资模式和融资重点，加强经营性项目谋划和包装，合理适度融资，促进经营性业务良性循环发展，壮大经营性资产规模，不断提高经营性业务占比和收益，最终实现市场化转型。

参考文献

[1]宋雪飞.城投企业投融资风险与对策分析[J].商展经济.2023，（03）：161163.

[2]林澍.我国城投公司融资研究[D].武汉：华中师范大学，2017.

[3]简尚波.城投企业转型发展及制度建设探讨[J].金融与经济，2019，（1）：8992.