吹哨人制度在我国证券市场中的应用问题研究

艾浩然 孙源杉

摘 要：2019年《中华人民共和国证券法》首次在立法层面确定了证券市场的吹哨人制度，随后《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》在2020年的修订中对其进行了细化规定。即便如此，我国在证券市场上的吹哨人制度仍然存在一定的程序空白，总体呈现出不太成熟的态势。可在借鉴美国证券吹哨人制度的基础上进一步对法律法规进行完善，特别是对举报信息筛查、奖金额度标准以及举报人保护等方面，从而促进我国证券市场健康发展。

关键词：证券法；吹哨人制度；有奖举报；证券市场监管

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.09.047

0 引言

为了更好地监管证券市场主体的行为活动，保证公平的市场交易秩序，我们需要将使用私权的内部监管和使用公权的外部监管结合起来，以保证实现监管的最大效能。这样将个别上市公司和行业机构的违法违规行为发生概率降低至最小，以保护广大投资者免受损害。为了落实这一监管模式并确保其有效性，《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）在2019年修订时，正式规定了吹哨制度。吹哨人概念最早源自英国，执法人员发现犯罪分子时会吹哨，通过提醒其他执法人员和社会公众，以威慑犯罪行为。而在现代，吹哨人与证人存在相似性，知晓其他自然人或者组织违法犯罪的证据或者信息。与证人仅作为证据的不同之处在于，选择主动向负有监管职责的机关披露其掌握的违法信息的才能被称为吹哨人。“吹哨人”一词在证券交易领域的定义为：知晓他人扰乱证券市场行为，掌握一定关键证据，并向证券交易所，上市公司等证券市场机构或者国家金融监督机关进行检举揭发。通过吹哨人制度，能够更有效地防止证券市场中的违法行为，保护投资者的利益。虽然吹哨人制度具有了法律保障，考虑该法刚刚公布生效不久，在实际操作层面还有所欠缺，本文通过多方面阐述，借鉴外国先进经验，为我国吹哨人制度进一步完善提供一定建议。

1 吹哨人制度应用的意义

1.1 填补现有监管体制短板

证券市场吹哨人制度能够实现私人举报和公权力监管有机结合，允许普通公众协助监管机关完成执法工作，共同治理证券违法行为。传统的证券市场监管模式存在监管不全面的情况，因证券交易活动的多方参与，程序复杂，要求国家金融监管机关掌握证券交易的全过程信息并及时、准确发现市场主体的违法行为具有一定的困难。然而，掌握着内幕信息和专业知识的吹哨人，能够将其结合，进行综合判读，从而及时发现证券市场参与者的违法行为。监管机关可以利用其提供的信息填补自身信息漏洞，从而更高效地阻止违法行为的发生，以期减少投资者和证券交易活动参与人权益受到的侵害。以比较法视角对吹哨人制度进行研究，自美国证券交易委员会制定了《吹哨人规则》后，利用吹哨人提供的举报信息处理了多起案件，吹哨人提供信息具备的救济价值超过25亿美元。个体监督和公权力监督结合的证券市场吹哨人制度，可以大大弥补传统监督管理模式的监管缺陷。

1.2 降低执法难度，节约司法资源

上市公司财报造假、证券欺诈发行、内幕知情人违法交易等证券活动案件一直存在着侦查、取证困难的现象，例如在任良成先后操纵了“酒钢宏兴”“贵人鸟”“美锦能源”等16只股票的案件中。任良成通过控制129人名下的200多个账户操纵证券市场，这种操纵行为属于一种新型的违法行为，其手段隐蔽。在这个案件中，证监会执法人员需要调查数百个案涉证券交易账户以及更多的银行账户详细信息，如此巨量的证据搜集需求导致案件的调查时间冗长，监管很难具备时效性。如果引入证券市场吹哨人制度，虽然监管机构需要向举报人支付一定数额的奖金以激励其检举热情，但是，吹哨人制度所带来的经济效益远大于需要支付的奖金成本。

当吹哨人发现证券违法行为并主动举报时，执法人员可以直接针对被举报的具体证券交易主体及其行为展开调查，跳过主动寻找违法线索的环节，提高监管效率。此外，基于内部吹哨人的存在，证券交易所、上市公司等可以根据举报人的检举报告先行调查，将证券违法行为扼杀在摇篮中，阻止其进一步发展为重大违法行为，避免对他人的利益进行严重侵害以免于承担巨额的赔偿金与罚款。最后，适用证券市场吹哨人制度可以对潜在的违法行为人产生震慑效果。综上所述，对我国证券市场吹哨人制度进行审视并结合实践总结，该制度在减少现有监管盲区，为现有监管活动降本增效等方面提供助力，对减少证券违法行为具有极其重要的作用。

2 证券市场吹哨人制度在我国实施现状

2.1 吹哨人制度实施概况

从2001年《关于有奖举报证券期货诈骗和非法证券期货交易行为通告》制定到现在，吹哨人制度在证券领域已有20多年的历史。纵观其全部历史，前期由于物质激励并不丰厚，制度也不够完善，实践中的反响并不显著。近年来，随着制度的推陈出新，证监会颁布一系列新措施，制定新的法律，吹哨人制度的实施向前迈进了一步，证监会颁布了《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》），对奖励范围进行了详细规定，规定举报四类常见但是难以收到官方监管的证券违法行为可以获得奖励，并增加了奖金额度。实施《暂行规定》后不久，举报受理机关就收到了数百件各类举报材料，但并未公布后续的奖励公告。直到2019年，证监会才公布了3起对举报人进行奖励的案件，但具体奖励金额并未公布，吹哨人能够获得多少奖励暂且不得而知，其检举积极性更无从谈起。新《证券法》第176条在法律层面为证券市场吹哨人制度提供了依据，任何人向证券监管机构举报证券违法行为都可以获得奖励。后证监会于2021年宣布拟对5起案件的吹哨人进行奖励，这是我国证券交易领域有奖举报制度实施中的又一重要进步。然而，2019修订的《证券法》仍未明确规定有关证券市场吹哨人制度的具体运行和实践方式。与此同时，为与新《证券法》的规定保持同步，《暂行规定》于2020年進行了修订，将举报人可获得的最高奖金提升至60万元。客观来讲对比“旧《暂行规定》”有所进步，举报人所能获得的奖金额度有所提高，但是该制度仍然缺乏实施细则，对吹哨人的举报意愿并未起到太强的提升作用。自2001年证券市场吹哨人制度实施以来，我国仅对10起案件的吹哨人进行了奖励，如此少的有奖举报数量说明该制度完全没起到预想的效果。

2.2 吹哨人制度实践中的不足

自有奖举报制度在我国证券市场启用以来，其所面临的最大问题是该制度实施次数极少，并未真正给执法部门带来便利。之所以造成吹哨人制度“形同虚设”，究其根本，还是在于“吹一次哨”的成本太高，与之相比收益杯水车薪。在吹哨人需要承担的成本方面：我国现行法律对于吹哨制度的程序性规定不够明确，关于由何机关履行保护职责，吹哨人遭受侵害后如何救济也模糊不清，其权益得不到完全保障；而在吹哨成功获得的收益方面，所能获得的奖金数额较低，缺乏明确的奖励标准。

即便《暂行规定》在2020年进行了修订，将可能获得的奖金上限从之前的30万元提高到了60万元，但与可能面临的报复相比，这样的奖金数额显然微不足道。吹哨人只有在满足严格的条件——“重大违法案件线索经调查属实”，才有可能获得最高60万元的举报奖金，他们还要同时承担被举报主体打击报复的风险。吹哨人可能被贴上伴随其今后整个职业生涯“告密者”的标签，这对他们的职业发展是极其不利的，更有甚者要面临失业的窘境。违法证券行为信息的知情人往往都是金融行业的从业人员，其在衡量利弊方面一般比较敏感。在衡量成本和收益之后，奖励与潜在损失之间存在严重不匹配，吹哨行为至高带来60万元的奖励，一些中高层证券从业人员的年薪就能超越这个数字，奖金与贬职降薪、失业等风险尚且难以相互冲抵，更不用将其与动辄数百万乃至千万的证券造假案件相比了。对于许多上市公司的内部人员，尤其是薪水丰厚且易于知晓违法线索的高级别员工，奖励上限过低使得吹哨积极性难以被调动，吹哨人制度名存实亡。综上，我国证券吹哨制度中存在着奖金额度不足的问题。

现行法律对举报信息构成要件尚未明确规定，因此尚不清楚应当在何种情况下启动调查程序。证券交易吹哨制度实施过程中的审查程序、奖励期限等应当明确的标准，无论是在《证券法》还是其他法规、规章中都没有作具体规定。立法的模糊性必然导致法律实施的低效率，缺乏统一、明确的证券市场吹哨审查程序，势必造成执法资源的浪费，模糊不清的法规显然不符合证券高效率的要求。此外《证券法》在新修订后取消了匿名举报制度，仅仅允许吹哨人实名检举，这一改动是否适应吹哨人制度的发展尚未可知。即使在证券市场中，仍不能免受人情社会的影响，从业人员在日常执业中不可避免地要与证券违法行为的当事人有所交集，即使当事人对他人涉嫌违法行为有所察觉并掌握一定线索或证据，也可能碍于人际交往关系抑或者出于不愿在证券市场群体中“臭名昭著”而选择放弃举报。对举报违法违规行为是否实名加以限制对臆断化的吹哨具有一定规避作用，但是该举措既是对当事人自主权的干预，也容易导致制度难以实现设计时的目标。因此，现行法律仅限实名的举报方式存在问题。

享受到执法便利的监督、侦查机关有义务对吹哨人的权益进行保护。执法机关人员也不应泄露与吹哨人相关的信息，但因《证券法》要求吹哨人采取实名方式举报，其内部人员完全能够知悉吹哨人的身份信息，这无疑增加了吹哨人信息泄露风险和被检举人报复的风险。吹哨人有可能是与违法主体毫无关系的第三人，但在涉及利益重大的吹哨案件中，不能排除其受人身安全方面报复的可能性，在其检举受相关机关受理后，应当由其所在地公安机关进行保护，证监会也应积极协助保护吹哨人的人身和财产安全；吹哨人也可能是受被检举主体雇佣的员工。对于后者，由于吹哨人与违法主体存在雇佣关系，在劳务关系中处于相对弱势的地位，一旦其披露、举报被检举人所知晓，或许会出于打击报复的目的，直接将吹哨人解雇；抑或者暂时没有直接采取解雇的手段，但会采取降职、减薪、调动工作岗位等方式给予吹哨人其他不公平待遇。无论是解雇还是上述歧视性待遇，吹哨人的劳动权益都遭到了确实的损失，现行《暂行规定》并未明确一旦被检举人实施报复行为后，权利如何救济等多种问题。

3 吹哨人制度的完善路径

3.1 对现有奖励制度进行优化

每当发生证券市场的意外事件，所造成的损害金额巨大，对投资者、上市公司以及证券交易所也会造成重大损失。与吹哨成功所挽回的诸方损失相比，封顶60万元的奖金额相形见绌，其二者巨大的落差必然会对吹哨人举报的积极性产生反向作用，奖励金额过低也与比例原则相悖。将目光再次望向大洋彼岸，美国采用比例式奖金制度，成功举报可以使吹哨人获得10%～30%不等的罚金作为对其的奖金。如果SEC对被举报人处以数千万美元的高额罚款，那么吹哨人的可得奖金至少有数百万美元。重赏之下必有勇夫，如此高额的激励金额必将极大地增加知情人举报的意愿，同时高额的激励也是出自违法主体缴纳的罚款，奖励成本由其承担，实现监督机关、吹哨人双赢的局面，如此一来能够有效维护证券吹哨制度的运行。因此，采用设定奖金具体上下限在立法模式上具有很大的局限性。或许可以以违法主体缴纳罚金为基准，在处罚金额范围内设定一个比例浮动区间。设定比例式奖金额度激励制度能够显著提高重大举报行为奖金数额。同时这种上下限差距较大的奖励模式，赋予根据吹哨人提供线索的多寡，对侦破案件的贡献程度，给予其差别数额的奖励的制度基础，让执法机关获得了奖金的自由裁量权，浮动奖金模式也能鼓励吹哨人提供高质量的线索，摒弃“臆断式举报”。换言之，吹哨人提供的线索、证据对侦破案件的贡献程度与奖金额完全呈正相关。提高吹哨奖励上限不仅让举报人获得取得高额奖金的希冀，同时高额奖励完全能够弥补其有可能遭受的打击报复，提高了抗风险的能力，令其无后顾之忧，这必然会增加吹哨人的举报意愿。

3.2 加强对吹哨人的保护

检举行为的利害关系人采取不正当手段侵害吹哨人其人身、财产权益，应当被视作对检举的报复，受检举主体应当对报复行为承担法律后果。为了更好地保护检举人，以期其他证券违法行为知情人对监督机关继续提供帮助，法律应当明令禁止对吹哨人进行报复的行为和报复人的惩罚性后果。《暂行规定》已经列举了潜在的报复手段，既包括使用暴力、威胁等方法对人身进行的报复，又包括解雇、修改劳动合同等对职务进行的报复。因现行法规定不够详细，需要进一步规定并设定惩罚措施来应对吹哨人的报复行为。同时，应当赋予吹哨人一定救济途径，以合法地维护自身利益，这既是公平正义的要求，也是对吹哨人检举制度的有效保护。对于受损的检举人，可以通过诉讼的方式进行权利救济。为保障权利完整的得到救济，证监会应当被允许参与诉讼，利用一定公权力，尽可能帮助受损的当事人维护其合法权益。当传统的和解方式无法继续时，假设受检举主体在得知违法行为被举报以及吹哨人的个人信息后，仍然不采取任何形式的报复手段，这种期待值过高，如今社会公众的普遍道德素质尚不能满足其要求，应当认为被检举人与吹哨人私下达成和解在事实上不可预期，故采用诉讼方式较切合实际。同时明确吹哨人在遭受报复后，通过司法途径寻求救济，维护合法权益的切实路径。因被检举人采取打击报复手段不同、举报人遭受损害的权益种类不同，报复者所应当承担的责任性质也截然不同。报复手段较轻，造成轻微人身、财产权益损害，仅构成民事侵权的，应依法追究民事赔偿；如果报复手段恶劣，情节极其严重，则可能构成刑事犯罪，也应依法追究刑事责任。尽管证监会等相关机构属于证券违法行为检举受理机关，没有解决吹哨人受报复权益保护的执法职能，但应当为受到报复的吹哨人提供诸如举证等必要的帮助。

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