高校内部控制建设优化路径研究

兰雅惠 章伟军 刘玉琳 胡克 戴韵

摘 要：本文借鉴COSO框架，参照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，结合我国高校发展的特点和实际情况，以L高校内部控制建设的薄弱环节作为研究对象，对高校内部控制建设存在的问题做出相对科学和系统的研究。当前L高校在控制环境、信息与沟通、监督方面存在薄弱环节，建议通过提高思想认识、加强数字赋能、强化财会监督等多种方式优化其内部控制建设。本文的研究结论有助于我国高校进一步健全和完善内部控制体系，保证内部控制工作的有效运行，提升高校的运行管理水平，促进高校治理的稳步提升。

关键词：内部控制优化；高校；COSO框架

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.09.026

0 引言

党的二十大强调，中国特色社会主义进入新时代，必须加快治理体系和治理能力现代化。强化内部控制，防范和化解各类风险，是确保党始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心的必要措施。高校治理是国家治理体系中的重要组成部分，高校治理现代化能够更好地实现“建设培养一流人才、服务国家战略需求、争创世界一流”的目标。高校内部控制建设是高校治理现代化的基础。但长期以来，高校在迅速发展的同时，出现了违纪违规甚至职务犯罪等现象，暴露出高校监督滞后和监管弱化等问题。随着高校规模的不断扩大和管理的日益复杂化，加强高校内部控制建设已成为高校管理的必然趋势。因此，优化高校内部控制建设的重要性不言而喻。

本文采用文献研究法、案例分析法以及调查研究法分析当前中国高校内部控制建设的现状和特点。结合《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，以L高校为例，总结该校在单位层面、业务层面和信息化层面内部控制建设可能存在的不足。本文也从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监督等5个要素出发，深入剖析L高校内部控制系统的运行现状。基于问卷调查和实地调研结果，客观评估L高校内部控制的实施成效，并针对需要优化的问题提出相应的对策和建议，以完善L高校的内部控制系统，即通过提高思想认识、加强数字赋能、强化财会监督等多种方式来弥补L高校内部控制建设在控制环境、信息与沟通和监督3个方面存在的不足，使其管理更加科学化和精细化。

本文特别考虑高校内部控制建设的特殊属性，即以学校的健康发展而非营利为目标。本研究基于L高校已有的内部控制管理实践基础进行优化提升，同时，理论与实践相结合，分析L高校内部控制可能存在的问题，提出相应的对策建议。本研究具有实践先进性、普遍适用性和推广价值，能够优化高校内部控制建设路径，提高高校内部管理效能，保障高校合规经营，提升高校社会形象，促进高校创新发展，为高校发展注入新的动力。

1 文献综述

相对于国内而言，国外在高校内部控制建设方面较早地构建了成熟的体系。Ayam（2016）的研究显示，加纳高校广泛运用COSO基本框架，并利用COSO模型评估内部控制建设的有效性。Gideon 和Adebola（2019）以尼日利亚埃基蒂的部分大专院校为研究对象，数据显示，内部控制对学校绩效有显著的正向影响。Junusi（2020）以印度尼西亚瓦力桑格伊斯兰大学为研究对象，提出内部控制与良好的高校治理之间存在显著的正向关系。良好的高校治理包括透明度、问责制、独立性、平等责任、公平和参与等方面，通过应用内部控制，可以系统评估大学管理层的问责制、透明度和遵守适用于利益相关者的政策和法规。因此，内部控制的应用对于实现良好的高校治理具有重要作用，能够提高高校的长期绩效。

国外较为成熟的内部控制体系为我国高校内部控制研究提供了坚实的基础支持和重要借鉴。我国高校内部控制制度都是依据国家层面发布的相关政策法规，作为规范性文件要求各个高校强制执行。国内学术界在高校内部控制方面的研究成果主要涵盖以下几个方面。

对于高校内部控制现状、问题及对策方面的研究，秦东升（2016）对重庆39所公办高校进行了调查，研究发现，大多数高校对于内部控制的理解还停留在表面，并分析了影響高校内部控制有效性的因素。杨从印、刘晓华（2019）收集并分析了74所国内公办高校的内控自评报告，总结出大部分高校在控制环境、实施过程及监督评价方面仍存在问题，并提出了针对问题的优化建议。蒋丽君（2022）认为我国高校内部控制系统建设已初见成效，但仍面临“内在动力不足、联动机制弱”等7大难题。该研究主张通过加强管理层的内在核心动力、建立联动部门机制等方式推进我国高校内部控制体系建设的进一步发展。

对于高校内部控制系统建设和框架方面的研究，张洪东（2011）参照COSO框架，结合我国高校特点，将框架中各个要素有机联动，提出了适用于我国高校内部控制系统建设的理论框架。武惜婷（2016）和李晶等（2019）沿用了COSO框架的5要素，从此角度出发对我国高校当前内部控制存在的问题进行了详细研究，并提出了相应的设计思路和建设对策。

对于高校内部控制要素方面的研究，黄茹和李季玲（2017）提出了关于高校内部控制风险的识别和防控对策。程志国（2020）对高校内部控制环境存在的问题进行了分析，并从5个方面（如设置岗位任职条件、实行更有效的人力资源政策等）提出了相应的建议。

综上所述，国外较早并且高度重视内部控制的构建，已经在高校内控系统建设中应用了相对完善的结构。国内学者对高校内部控制的现状、问题、解决对策、制度建设框架和要素等进行了深入研究。目前，高校内部控制相关的案例研究和实证研究较少，缺乏针对具体案例的研究，因此无法完全与高校内部控制实践相贴合，对我国高校内部控制工作的指导尚存在一定的不足。

2 L高校内部控制建设的薄弱环节与成因

L高校为地方高校，根据实地调研结果，在单位层面，L高校于2021年成立内部控制建设领导小组，组长由校长担任，共有成员10人。领导小组下设工作办公室，具体负责内部控制建设工作的统一部署和组织实施，由计划财务处作为内控建设的牵头部门。同时，设立监督评价小组，由纪检监察室和审计处负责。

在业务层面，L高校加强对业务控制的组织领导，成立了国有资产管理、采购工作等领导小组。为加强内部控制管理，建立内部控制制度，出台一系列章程和办法；构建重大经济事项集体决策机制，明确“三重一大”事项的范围、决策程序和机制。为确保内部控制的有效运行，L高校还加强了日常监督和检查工作。

此外，在信息化层面，该校已经实现了预算业务管理、收支业务管理和资产业务管理三个模块的联通。

L高校内部控制建设整体框架详见图1。

本次问卷调查采取随机抽样的方式，共发放100份问卷，问卷回收率为90%，在筛选掉无效问卷之后，有效问卷共计86份。该问卷主要围绕内部控制COSO框架5个层面设计问题，并根据这5个层面的数据反馈进行汇总统计分析，主要受访对象包括中层及以上人员、普通行政人员、教学科研人员及其他人员。

2.1 薄弱环节

在实地调研、问卷调查结果的基础上，我们发现L高校内部控制建设在控制环境、信息与沟通、监督3个方面存在较为显著的薄弱环节。

2.1.1 控制环境

根据问卷调查结果显示（图2），只有少部分教职工（26.75%）对内部控制相关知识有深入或较深入的了解，完全不了解的比例比较高（10.46%）。平均来看，教职工对内部控制的了解程度一般。图3结果显示，81.40%的教职工认为财务部门是内部控制业务及活动的主要参与者，只有38.37%的教职工认为全体教职工都应该参与内部控制的建设。

在组织机构设置情况方面，有55.81%的教职工认为合理或非常合理；在岗位权限和职责方面，有52.33%的教职工认为清晰或非常清晰。这表明，尽管L高校在组织机构设置和岗位权限管理等方面具有一定的规范性，但教职工对内部控制的认识还相对薄弱，实际工作和思想认识的融合还不够深入。

2.1.2 信息与沟通

就信息与沟通方面而言，随着办学规模的扩张，L高校的日常业务变得日益复杂，但信息交互却并不顺畅。根据问卷调查结果显示，在被问及对外宣传和信息沟通效果、学校信息公开及共享程度这两个问题上，有超过1/3的教职工选择了“一般”选项，普遍认为学校的信息公开和共享程度不够高，对外宣传效果也不尽如人意。由图4可知，有23.26%的教职工表示学院内部或者业务部门之间信息传递和沟通不太顺利，甚至有9.3%的教职工认为非常不顺利。图5显示，在能否迅速获取工作所需信息内容的问题上，只有46.51%的教职工选择了都能或大部分能迅速获得工作所需的信息内容。这些结果表明，L高校在信息化的建设和管理方面仍有待提升，信息反馈的滞后可能导致管理层无法及时根据反馈调整决策。

2.1.3 监督

尽管L高校在监督方面开展了一系列专项审计活动，如审查“合作办学情况”和“学生资助经费”等，并对校属企业及科研经费的收支情况进行了审查，全年共受理项目结算审核38项，成功节约资金近千万元。然而，根据问卷调查结果显示，教职工对监督职能的有效性评价并不高。只有不到1/3的教职工认为审计处或纪委监察室的监督职能非常有效或有效，5.81%的教职工选择了非常有效，22.09%的教职工选择了有效。此外，根据图6结果，约41.86%的教职工认为当前的监督评价机制需要完善。另外，由于监督反馈的延时性，教职工对这种“事后监督”的方式存在疑虑，尤其是在涉及时间久远或大额资金整改的情况下，教职工的意见更为强烈。

2.2 薄弱环节成因

2.2.1 内部控制工作思想重视程度不高

经过实地调研和问卷调查，我们发现L高校的领导干部在内部控制认知方面仍存在一些问题。首先，他们对内部控制的重要性和必要性认识不够全面，更多关注日常教学科研工作，对内部控制建设的重视程度不够高。其次，工作体制不够完善。虽然L高校已经建立了内部控制领导小组，并设立了相关工作办公室，但内部控制工作仍然由部分行政人员主导，重心还是局限在行政业务方面。这导致广大教职工对于内部控制的相关概念和知识了解不深，对于内部控制的参与者及其作用也不明确。甚至有一些教职工认为内部控制是计划财务处或其他职能部门的职责，与自己的工作无关。

2.2.2 内部控制系统信息化程度不深

目前，L高校的信息化系統主要用于部门内部的纵向信息传递和沟通，但在部门之间的横向传递和沟通方面仍然存在许多桎梏。在L高校实施内部控制信息化建设之前，各个部门普遍建立了信息化系统，这些系统提高了办公效率，并在一定程度上规避了人为风险，实现了内部业务风险控制的目标。然而，L高校的各个系统之间仍存在信息孤岛现象，系统之间相对独立，数据共享性和透明度不足，不利于内部控制信息的共享和使用。尽管通过信息中心关联了预算业务、收支业务和资产管理等三个业务模块，但政府采购业务、合同管理和建设项目管理仍然依赖人工处理。由于缺乏统一的信息化平台，相关业务信息无法及时传递，容易造成内部控制建设中的漏洞和盲区，这可能会对后续工作带来潜在的隐患。

2.2.3 内部控制监督评价机制不足

监督作为内部控制五要素中的最后一个要素，保障着内部控制机制的有效运行。有效的监督评价机制应当从业务发起时开始发挥作用至业务结束后评估反馈结果。但是L高校当前未能形成一套有效可行的全流程监督评价机制，内部监督仍以事后监督为主，缺少事前和事中监督，存在一定程度的内部监督漏洞和盲区。例如，虽然L高校每年都要对预算执行情况进行分析研究，并推行了专项经费绩效评价工作，审计处也加强了经济责任审计、内部审计和专项审计，以规范学校的经济行为，提高经费和资产的使用绩效。但是目前内部监督仍以传统的审计方法作为主要的监督评价手段，以会计凭证、账簿中的关键词作为监督评价的依据，缺乏创新的方法以及统一的操作规范和评价标准，所以监督评价效果在一定程度上受到了影响。此外，L高校虽然引入外部监督，但是监督的内容也是以专项审计和经济责任审计等为主，并不能在整体性和全局性上对单位内部控制工作开展的有效性进行综合的评价。

3 优化L高校内部控制薄弱环节的对策

3.1 提高思想认识，全方面加强内部控制学习

内部控制是高校现代化治理中的重要一环，涉及到组织运作效率和风险管理等诸多方面。一是要完善组织架构，将内部控制建设作为“一把手”工程推进，并纳入高校现代化治理的工作部署中，明确主要领导负主责，以身作则，形成高层基调，防止内部控制建设出现纸上谈兵现象，确保内部控制实施的有效性。二是要协同部门合力，明确相关部门各司其职，充分认识到自身在内部控制中扮演的角色。内部控制是全体教职工的责任，而不仅是财务等业务部门的责任。三是要强化宣传引导，采取短视频宣传、专题培训会等多种方式，强化教职工内部控制理论知识学习，帮助教职工了解内部控制的基本原理和方法；积极开展内部控制的案例分析和经验分享，提高教职工在内部控制方面的实践能力，提升各级人员的风险识别能力，从而提高L高校的整体管理水平和运作效率。

3.2 加强数字赋能，打破内部控制信息传递壁垒

随着云计算、大数据、移动网络等的快速发展，信息化的应用场景越来越广泛。将经济活动的流程及风险点、内部控制的关键环节嵌入信息系统，能有效将当前弹性的管理方式转变成信息系统的硬性约束，从“人控”到“机控”的转变能激发内控体系在高校现代化治理中更加科学、及时、有效。一是着力构建综合集成系统。要瞄准各大业务模块信息孤岛短板，致力于提升内部控制系统的信息化程度，强化各系统间的对接融合，实现数据的有效衔接和共享集成，提升内部控制效率。根据当前实际，L高校可以采取信息系统外包、自主研发或二者相结合的方式构建适合本校发展的信息系统，有利于L高校优化组织结构、增加管理幅度、减少管理层级、实现组织结构“扁平化”、提高高校现代化治理效率和质量。二是完善全过程监督评价机制。通过信息化平台，建立事前、事中、事后全流程监督评价机制，推进从“定期检查”到“动态监控”的转变。强化数据分析，利用历史数据回测分析对未来工作进行前瞻性预测。事后数据统计为绩效评价和激励惩处提供依据，也为外部监督提供强力支持，有效提高监管的效能。

3.3 强化财会监督，丰富监督评价机制

目前，高校运行的各项业务都离不开资金的支持与保障，审计部门的监督评价数据主要来源于财务部门的会计凭证、账簿等。财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，应充分发挥其基础性和规范性作用，为其他监督奠定数据基础，提供核查依据。L高校可以通过以下几种方式建立健全财会监督体系：一是全面深化财会监督认识重要性，成立专门的财会监督领导小组，助力财会监督跳出“不敢监督”和“不能监督”的束缚。二是夯实财会人才基础，通过定期组织理论知识、专业技能、适应能力、创新能力培训，培养财会复合型人才，深化业财融合思想，增强财会人员在法律法规、科研创新等方面的综合业务能力。三是持续提升财会监督管理效率。在内部控制信息化构建过程中，融入财会监督思想，嵌合财会监督过程中出现的重点、难点、风险点，充分利用大数据，实现“智慧监督”。

4 结论

本文通过对L高校内部控制建设的调查研究，得出其在控制环境、信息与沟通、监督等3方面存在薄弱环节。通过对这些薄弱环节的成因分析，提出了相应的建议与对策。通过提高思想认识、加强数字赋能、强化财会监督等多种方式，高校能更好地协调各部门之间的工作，减少冗余和重复劳动；确保信息的真实性、准确性和完整性；增强高校的信任度和公信力。内部控制体系建设是高校依法从严治校的内在需要，是高校自身治理体系提升的重要举措。只有用好内部控制制度的“鞭”和“尺”，用“显微镜”和“放大镜”去发现问题、评估风险、落实责任、“未病先防”，才能使内部控制真正成为高校可持续发展的“规”和“矩”，为高校的现代化治理保驾护航。

参考文献

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