生态环境和资源保护民事检察监督现状及进路分析

赵多丽娜 张勇利

摘 要： 检察机关依托民事检察职能主动参与生态环境和资源保护工作，高质效办理了一批民事检察监督案件。该批案件具有地域性差异、多样化、开拓性等基本特征，但同时也存在案源不足、民事检察职能发挥不充分等问题，亟需检察机关进一步提高政治站位，增强监督意识，建立健全监督机制、提升履职能力等，做实做足涉生态环境和资源保护领域民事检察监督工作。

关键词：生态环境 资源保护 民事检察监督 民法典 绿色原则

近年来，全国检察机关深入贯彻习近平法治思想和习近平生态文明思想，着眼经济社会发展大局，充分发挥民事检察职能，以民法典“绿色原则”为引领，将“绿水青山就是金山银山”的新发展理念充分融入生态环境民事检察监督案件的办理中，努力打造民事检察服务绿色发展新亮点，成为新时代生态环境和资源保护检察工作的重要内容之一。本文以2018-2022年全国检察机关民事检察相关数据、案事例等为研究样本，分析问题，探寻原因，靶向对标，提出发展完善路径。

一、生态环境和资源保护领域民事检察监督基本情况

（一）生态环境和资源保护民事检察监督案件的特点

2018-2022年，全国检察机关共辦理生态环境和资源保护领域民事检察案件498件，办案数量显著上升。［1］

1.案件极具地域性特点， 涉及生态环境和资源保护多领域。各地方受地理位置、自然环境的客观影响，该类案件凸显本地区特色，民事检察监督案件亦呈现出地区分布不均衡、案件性质差别显著等特点。从地区分布上看，山东、广西、湖南、吉林等地的办案量较多，上述四地检察机关办案量占全国该类案件总数的近半数。同时，涉生态环境和资源保护民事检察监督范围主要集中在土地、矿产、渔业、水资源等领域，且有向其他新领域扩展趋势。有的地区特别是民族地区是生物资源最富集、生态环境最优美的区域［2］，矿产资源丰富，森林面积大，因此，采矿协议、土地（林地）承包权纠纷等生效裁判监督案件中可能存在当事人协议内容涉及损害生态环境和资源保护利益的情形。有的检察机关聚焦重要江河流域环境污染责任、水运基础设施建设、河湖湿地生态保护修复、自然资源开发利用等领域民事诉讼活动中的突出问题。有的地方则多为职工擅自开垦公益林地及荒地用于农业种植的支持起诉案件。除此之外，加强对海商事诉讼的监督是强化海洋检察监督的重要环节，也是加强涉生态环境和资源保护民事检察监督的重要增长点，相关案件类型主要集中在海商纠纷公益诉讼执行监督案等。

2.案件类型多样化，多种监督方式融合，职能履行较为全面。既包括传统的生效裁判结果监督，也包括民事执行监督、审判人员违法行为监督等，同时又向民事支持起诉、社会综合治理类检察建议等类型拓展。总体呈现出民事检察履职范围全面、监督方式多样、覆盖面广等特点。具体占比方面，仍以生效裁判结果监督案件为主，占全部案件类型的近半数。其他的案件类型按数量依次为支持起诉、执行活动监督和审判违法行为监督。监督手段方面，针对案件不同类别及情形，综合采用抗诉、再审检察建议、检察建议等方式，发挥支持起诉的辅助性作用［3］助推生态环境资源保护，抗诉改变率、再审检察建议采纳率均较高，凸显生态环境资源民事检察监督职能。如某确认合同无效监督案，检察机关抗诉认为，违法转让砂场合同属无效行为，维护了黄河干流及主要支流保护、治理秩序。再如某土地租赁合同纠纷监督案，检察机关向法院发出再审检察建议认为，案涉林地为国有林场管理经营的国有林地，属于国有生态公益林界江沿岸保护体系，民事调解书确认耕种林地违反法律规定，严重损害国家利益和社会公共利益。又如某买卖合同纠纷监督案，检察机关通过调查核实查明案件系虚假诉讼，向法院提出再审检察建议，向公安机关移送相关犯罪线索，追回了案涉环境治理恢复保证金，建议有关部门加强了对专项保证金的有效监管。除此之外，多地检察机关还办理了一批污染环境支持起诉案，使受损的公共利益得到维护。

3.案由相对集中，案源具有开拓性。生效裁判结果监督案件多涉及合同效力认定，包括农村土地承包合同、种植养殖回收合同、采矿权转让合同、环境污染责任等纠纷，所涉案由相对集中。以环境污染责任纠纷为例，申请监督主体不仅包括侵权人、排污者还包括受害方，理由主要是因果关系、损失计算等。同时，民事检察与公益诉讼检察紧密协作，积极探索拓展民事公益诉讼案源，确保公益诉讼裁判结果得到有效落实。如在执行监督方面，办理了大量刑事附带民事公益诉讼执行监督案件，该类案件中的具体违法类型主要包括：法院未将符合移送执行条件的生效判决案件依法移送执行、刑事附带民事公益诉讼案件的执行法院未对生效判决确定的民事判决事项全部予以执行、执行法院存在执行顺序错误等问题。如检察机关审查发现某执行法院未优先执行生态修复金。再如某执行法院未执行生效判决中“在市级以上媒体公开向社会赔礼道歉”等判项。又如某刑事附带民事公益诉讼执行监督案，被告未按照附带民事公益诉讼调解书确定的补植数量和存活率完成补植，检察机关根据被告实际生活困难，促成相关方达成“由被告参加所在村村委会提供的公益性岗位予以劳务代偿”的和解协议，确保案件执行效果。

（二）生态环境和资源保护民事检察监督工作的特征

民事检察监督本身职能属性，奠定了其在生态环境保护检察工作中的重要属性。

首先，监督的能动性。一是加大研究与办理该类案件力度，通过利用大数据法律监督平台、强化侦查思维等途径能动破解当事人申请监督案源较少困局。二是注重加强对公益诉讼案件审判执行活动的监督，对于符合依职权监督条件的，主动开展监督。三是畅通司法救济渠道，为因生态环境受到损害而权益遭受侵害的弱势群体提供有效法律援助。

其次，监督的协同性。一是强化民事检察与其他检察部门职能融合，形成生态环境和资源保护合力。发挥一体化机制优势，采取挂牌督办、提级办理、专业介入指导等方式，增强办案质效。同时，落实运行信息共享、线索移送、联动监督等机制，构建多元化检察格局，提高监督精准度和时效性。二是主动加强与法院、生态环境、自然资源、水利、农业农村等部门沟通交流，通过召开座谈会、联席会等方式，加强协作配合、程序衔接，共同促进诉源治理。

最后，监督的本位性。检察机关将绿色发展理念贯穿始终，坚持精准监督、全面履职。一是持续关注民生福祉，积极回应人民群众在生态环境和资源保护方面的多元化司法需求，将保护生态环境和自然资源合理利用作为履职办案的重要因素综合考量。二是用足用好检察机关调查核实措施，综合运用询问当事人、委托鉴定、勘验现场等手段，厘清环境污染侵权中因果关系证明责任。三是借用专家听证、特约检察官助理等“外脑”，查明案件事实，准确适用法律。四是转变“就案办案”思想，既推动民事争议实质性化解，又积极参与社会治理，深挖“小案”背后关系生态环境和资源保护深层次社会治理问题，制发检察建议，促进工作改进，注重发挥综合监督作用。

二、生态环境和资源保护领域民事检察监督存在的困境

（一）案源渠道窄，未形成规模化监督

生态环境和资源保护类民事监督案件，常处于生态环境资源保护和地方经济发展的矛盾统一中，进入审判环节的案件有限，相应的监督案件体量也小。相关民事检察工作虽涉及面广、领域宽，但社会知晓度低，且与相关行政机关缺乏联动机制，信息不通畅，导致发现案件线索不及时、不充分。目前依职权监督案件主要源于刑事检察和公益诉讼检察部门移送的刑事附带民事公益诉讼案件执行监督，受理私主体之间的生态环境污染、水运基础设施建设及水、大气、土壤污染侵权等民事侵权申请监督案件较少。尤其生态环境和资源保护类案件确定集中管辖之后，民事检察对于该类案件的监督意识弱化，主动摸排线索的意识不强，对该类案件多从公益诉讼、行政检察的角度考虑，较少采用民事检察监督思维发现线索和审查案件。

（二）就案办案，办案效果未能得到持续延伸

办案侧重于对生效裁判、审判执行程序的监督，未就案件涉及的生态环境和资源保护问题进行深入思考，未完全充分发挥社会综合治理类检察建议的功能。办理有影响力的典型案事例不够突出，各级院对典型案事例培育工作的重视度不高，典型案件的示范引领作用不强。

（三）衔接机制不够顺畅，协作配合不紧密

生态环境和资源保护检察监督案件很大一部分属于公益诉讼案件范围，民事检察人员在办案中，存在思维惯性，缺乏创新理念和协作意识，工作方法、监督方式较单一。对内，与公益诉讼检察、刑事检察部门在线索移送、案件研判等方面关注不够、联动不足，其向民事检察部门移送相关线索较少，融合监督有待加强。对外，尚未与与法院环境资源审判庭及自然资源、生态环境等部门就生态环境和资源保护问题建立起有效联系机制，不能充分实现线索互移和信息互通，存在工作对接不畅，合力化解矛盾不足等问题。

（四）部分民事检察人员监督意见和能力不强，相关法治宣传缺乏针对性

生态环境和资源保护案件牵涉范围广，包括大气、水、土地等领域，覆盖水利、自然资源等行业部门，很多涉及行政许可、行政处罚等专门性问题，专业化程度高。检察人员在理解和把握生态环境和资源保护民事检察监督的切入点、运用民事法律思维保护“绿水青山”等方面仍需加强。同时，检察机关对涉生态环境领域的宣传多集中于公益诉讼检察职能，民事检察所涉相关宣传相对滞后，公众对该领域的认知相对模糊，也导致民事监督案源受限。

三、推进生态环境和资源保护领域民事检察监督的意见建议

（一）提高政治站位，把习近平法治思想和习近平生态文明思想贯彻到生态环境和资源保护民事检察监督工作全过程

民事检察在服务保障生态环境和资源保护工作中负有重要责任，要坚持以习近平法治思想和习近平生态文明思想为指引，树立新时代环境资源司法理念，深刻认识生态环境和资源保护服务绿色发展、高质量发展的重要意义，坚持生态文明理念，强化生态环境和资源保护类民事诉讼的法律监督，通过有效法律手段把生产生活规制在资源环境承载能力范围内。主动参与生态环境和资源保护综合治理，在高质效办好传统民事监督案件的同时，在工作理念转变、监督方式优化、案件类型拓展等方面持续发力，切实保障人民群众在健康、舒适、优美生态环境中生存发展的权利。

（二）增强线索意识，加强协作配合

一是着力拓宽线索来源渠道，加大对生态环境和资源保护民事监督案件线索摸排挖掘力度。二是开展融合监督，加强检察内部协作配合，畅通部门间资信互通、线索移送、联合查办、结果反馈等机制。外部持续强化与相关职能部门沟通联系，做实多渠道、深层次、多角度监督工作，探索推动生态环境和资源保护民事监督案件的跨区域协调办理，依托检察一体化办案机制，集中人力、物力资源办理重大、疑难、复杂案件，破解个别基层检察院办案力量不足难题，并有效防止地方司法保护主义。

（三）丰富知识储备，引入外脑提供支持

一是深入贯彻学习民法典“绿色原則”。“绿色发展”理念赋予民法典新的历史使命，即通过规定民法典基本原则和制度规范，实现新时代生态保护和环境治理的法治功能。［4］检察机关要切实把“绿色原则”融入、渗透到办案中。二是关注“内功”挖潜，加强培训练兵。加强生态环境方面法律法规、专业知识的学习，积累生态环境和资源保护案件知识储备及办案技巧。开展检察官、法官等同堂专题培训。着力对争议较大的索赔主体认定、损害赔偿范围和举证责任分配等突出问题的培训，关注典型案件案例中发现的社会治理问题并及时进行调研、学习、总结，为涉生态环境领域民事检察监督制度的顶层设计提供实践基础。三是聚焦“外脑”借智，提升民事检察的精准度和权威性。通过聘任生态环境和资源保护领域的专业人员为特邀检察官助理、引入专家咨询论证机制、利用互联网咨询平台等形式，充分发挥相关领域社会专业力量，提升民事检察“精细化”水平和影响力。

（四）加大职能宣传力度，健全以普法推动办案的长效机制

良好的生态环境是最普惠的民生福祉，公众参与原则是《中华人民共和国环境保护法》明确规定的基本原则之一。［5］一是切实落实“谁执法、谁普法”普法责任制要求，在做好专访、专栏、新闻、发布会等传统媒体宣传的基础上，运用“两微一端”平台等新媒体，通过走进社区、学校、企业等形式，结合线上线下双轨宣传方式，系统性、持续性、深入性地宣传生态环境法律政策及生态环境保护理念，全面推动、广泛促进公众参与到生态环境和资源保护工作中。二是增强典型案事例培育意识，注重挖掘和提炼典型案事例，常态化、有针对性地开展优秀案事例储备建库工作。

（五）积极参与社会治理，平衡发展生产与环境保护的关系

一是针对监督办案中发现的共性问题，及时制发社会治理类检察建议，努力做到“办理一案，治理一片”。二是通过案件办理，依法妥善平衡各方利益冲突。对于优化开发区域尤其是重点开发区域的企业生产经营引发的生态环境和资源保护纠纷，考虑合理利用环境容量、满足经济发展需要；对于限制开发和禁止开发区域尤其是在划定生态保护红线地区发生的生态环境和资源保护纠纷，贯彻严格保护原则。三是实现相关工作制度化、规范化，以机制建设丰富生态环境和资源保护民事检察实践内容，不断探索规范运用检察职能服务生态保护的方法路径。四是探索大数据运用，解决检察机关知情难，信息数据采集与分析不及时、不全面等问题，提高发现案件线索的效率。构建“互联网+生态检察”运行模式［6］，研究大数据监督模型，推动办案模式向“数据赋能”的转变。

* 最高人民检察院第六检察厅二级高级检察官助理［100726］

**最高人民检察院第六检察厅三级高级检察官助理［100726］

［1］ 参见薛应军：《最高检发布生态环境和资源保护检察白皮书》，《民主与法制时报》2023年6月7日。

［2］ 参见宋才发：《民族地区生态环境保护的法治机制研究》，《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2023年第4期。

［3］ 参见周高军、李媛：《生态环境损害赔偿制度背景下检察机关实践路径》，《中国检察官》2021年第17期。

［4］ 参见王晨：《关于〈中华人民共和国民法典（草案）〉的说明》，《人民日报》2020年5月23日。

［5］ 参见《新华视点|从三个报告看执法司法机关如何守护绿水青山》，新华网https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1780464826419730746&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2023年10月23日。

［6］ 参见魏干：《生态检察监督机制细化完善设想》，《检察日报》2021年4月19日。