基层数字治理形式主义的成因及解决路径

万月月　邓永禄

[摘要]随着科学技术的发展，数字技术被应用到了各个领域。数字技术被应用到政府基层治理工作后，就产生了基层数字治理这一新型的治理方式，并且该方式已经成为基层治理的主要形式之一，一方面提高了治理工作质效，另一方面也存在治理方式不能完全融合到政府基层实践需要的情况。本文通过探讨政府基层数字治理中的“表面型数字化”“应付型数字化”及“盲目型数字化”等表现，深入剖析其内在的成因及影响，并提出了解决路径。

[关键词]基层治理；数字形式主义；成因；解决路径

[中图分类号]G203      [文献标识码]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.01.018

引言

随着数字技术快速发展，数字技术与治理工作相结合，数字治理运用而生。数字治理是指以政府为主导的治理体系，通过应用“数字技术”进行公共管理与公共服务，其外在表现为管理技术与管理手段的“数字化”。[1]政府通过运用云计算、人工智能、大数据等技术，建设数字化管理平台，推动数字技术在政务公共管理和公共服务等领域的应用，为基层治理提供新方法、新思路，加强治理效果，降低治理成本。与此同时，数字治理在提高政府基层治理成效时，也存在数字治理形式主义等问题。

一、基层数字治理形式主义的表现

“基层数字治理形式主义”，指基层政府在应用数字化信息技术时，过度追求“形式理性”，造成对公共治理和公共服务的“实质理性”进行替代的现象，其本质是数字治理中数字化信息技术工具理性对公共治理价值理性的偏离。[2]这种形式主义，导致数字化信息技术的应用偏离了治理主体、治理任务及治理目标，呈现出“表面型数字化”“应付型数字化”“盲目型数字化”等表现形式。

（一）表面型数字化

一些政府基层单位只注重形式上的数字化信息技术改革，而忽视了系统、有效的数字化转型，其具体表现为在客观上进行了数字化信息技术改造，例如建设网站、开发政务APP、开通微信公众号等，但在数字治理平台的建设和使用过程中一些数字化治理平台未充分考虑用户体验和用户需求，导致该平台使用不方便、功能不完善。这种问题的出现，导致用户体验感较差进而不愿意继续使用，最终导致平台闲置，数字化平台无法发挥其应有的作用，产生“表面数字化”的现象，以致偏离了工作实际。另外，数字化平台更新缓慢、回应滞后等问题，也是“表面数字化”的表现之一，根源在于对数字化平台的后期维护不够重视，导致背离了数字化治理平台建设的初衷。

（二）应付型数字化

在运用数字化平台进行政务服务过程中，存在泛化建群、过度留痕、唯数据论等现象，甚至将一些数字化平台与评先评优、绩效考核、提拔晋升等挂钩，这就容易导致下级为了完成任务往往会夸大“数字化建设”的效果，甚至会过度投入财政资金反复开发APP、强制用户安装客户端等，这就容易导致“坏数据”“假数据”进入数据库，削弱数字化平台的准确性和可靠性。

（三）盲目型数字化

数字技术的快速发展在深刻影响基层治理方式的同时，也导致了部分基层工作者在心理上过度依赖数字技术及其产品，[3]出现了“技术中心主义”现象，使得数字治理变成了一种装饰和辅助工具。一些管理者被迫跟随潮流，在进行数字化信息技术改造时严重依赖数字技术、为技术化而技术化，却忽视了数字化平台的战略规划，最终出现“唯数据论”和“泛数据化”现象。

二、基层数字治理形式主义的成因

（一）数字化建设缺乏统一管理

由于“业务条块”和“属地管理”，信息化建设并不是经过统一部署实施的，大多是根据部门需要自行开发的，这就导致各数字化平台技术不兼容、业务不关联、信息不共享、数据库壁垒高等，给基层工作人员增加了工作负荷、阻碍了数据的横向共享，容易滋生形式主义。

（二）技术发展与应用的不均衡

在数字化治理中，信息化技术发展是推动治理创新和提高治理效能的重要方式，但信息化技术发展在不同领域、不同地区之间存在着差异，导致在推广数字治理方式时出现不均衡的现象。由于数字治理的应用受到了技术发展的限制，在经济发达地区，数字基础设施建设完善、网络覆盖广泛，数字技术应用普遍；而在欠发达地区，数字化基础设施的建设滞后、网络覆盖不完善，数字技术应用有限。这种不均衡使得一些地区的政府基层管理者在数字化改造时面临较大的困境，容易陷入形式主义的陷阱。

（三）人员素质不高

治理视域下的技术要体现价值导向，强调运用技术提高治理能力，而不仅仅是解决问题的工具。在数字化信息技术时代，基层工作人员由于技术素质欠缺，往往过于关注数据的收集和管理，注重数据的量化和完整性，将数据化等同于数字化。数字化是一套基于现代科学技术的机制，包括思维方式、思想观念、控制反馈、交流交往等要素和过程的复合系统。数字化治理并不仅仅是技术层面的问题，更是一个涉及人文关怀和价值引领的过程，政府基层工作人员应该关注自身的发展和成长，不仅要具备技术能力，更要注重个人素养的提高，做到自身能力与数字化信息技术同步发展，从而提高服务质效。

（四）资源供需不平衡

数字化治理需要充足的资金支持，包括软硬件建设、数据存储、信息处理等方面，而一些政府基层单位由于缺少资金支持，无法建立健全数字化治理平台。此外，数字治理还需要充分的数据支持和信息共享，由于数据收集和共享机制不完善，信息孤岛现象严重，基层管理人员难以获取准确、及时的数据信息，无法进行有效管理，难以实现数字化治理的基本要求，也容易出现形式主义。

三、基层数字治理形式主义的解决路径

数字化信息技术工具在数字治理中的应用，旨在提高公共治理的质效，但如果过于强调技术工具的形式特征，将会偏离公共治理的核心目标，导致治理措施与目标脱节、产生负面影响，这就需要我们有针对性地提出解决路径。

（一）线上线下相结合

政府基层数字治理工作的重点在治理，而不在数字化本身，数字化只是实现治理工作高质量发展的形式之一。随着信息化和智能化的快速发展，政府基层治理质效得到了大幅提升，然而受技术治理逻辑支配，现阶段的治理实践中出现了一种“技术之上”的理念，认为技术发展是破解一切社会问题、营造美好生活的万能灵丹妙药，学界用“技治主义”来界定此种治理取向。[4]如果信息化、智能化的运用背离了“技术赋能”的初衷，就会引发新的问题；如果数字化信息技术在政府基层治理工作中偏离了初衷，过分注重信息化技术形式而忽略了治理实质，就会存在降低政府公信力的可能性，进而也会对政府基础治理结果的有效性和可靠性产生负面影响。因此，政府基层数字化治理工作，需要做到线上线下相结合。

数字化信息技术的发展，促使我们要借助数字化方式提高政府基层治理质效，政务服务工作不能按照传统的方式开展，但也不能过分依赖数字化信息技术，二者不应该是非此即彼的关系，而应当是相辅相成的关系。针对目前存在的过分依赖数字化信息技术导致产生数字治理形式主义这一现象，我们应当清醒的认识到，对于一些政府基层服务，目前是无法通过数字化信息技术解决的，这就需要实地走访，真正了解民情民意、回应民生诉求、提供精准的公共服务。建立数字化信息平台的目的就是为了提高政府基层治理质效，应当将数字化信息技术融入到治理工作中，而不应该将治理工作纳入到数字化中，这就需要我们将数字化信息技术与传统治理方式相结合，做到线上线下相结合，真正提高政府基层治理质效。

（二）合理整合资源

数字治理形式主义一般表现为不求工作实效、片面追求数字化信息技术、忽略了对技术的实际需求以及对成本效益的科学评估，导致大量资源被投入到数字化信息建设中。在没有充分了解数字化信息技术的情况下，盲目的投资引用可能导致数字化信息技术没有用到实处，新建的数字化信息技术可能超过了自身的实际需要，使得数字化信息技术偏离了治理的核心价值。即使建成了信息化数字平台，但未实现信息、数据的共享共通，出现“信息孤岛”和数据的过度采集，造成资源的浪费。

因此，政府基层数字化治理工作，需要做到合理整合资源，旨在减少数字化信息建设的过度投入，避免数字化信息技术的供给大于需求，同时解决数据信息无法共享共通的问题。一方面，各单位对数字化信息技术建设的模式、标准、投入等没有统一的规定，出现了形式多样的各类平台，这就需要相关部门对数字化信息技术建设进行统一安排部署，打破各自为阵的局面。另一方面，各类数字化信息平台采用了不同的技术标准，导致信息无法共享共通，这就需要技术的支持，建立可以链接各类平台的技术标准。

（三）精准化治理

引入数字化治理，目标就是为了减轻政府基层工作负担，提高治理工作质效，增加群众幸福感、获得感、安全感。但过度的使用数字化信息技术，往往会矫枉过正，将建设数字化信息平台作为工作目标，忽略了数字化治理的真正使命。基层工作本身纷繁复杂，如引入的数字化信息技术不能减少工作负担，反而额外增加工作量，一方面会导致政府基层工作人员的任务越来越多、责任越来越重，另一方面会降低服务对象的体验感。

因此，政府基层数字化治理工作，需要实现精准化治理。要实现精准，就需要做好识别工作，识别哪些方面是可以采用数字化治理模式，哪些方面是目前不能采用数字化治理模式予以解决的；同时也要对数字化治理的质效做好提前评估工作，对评估结果不佳的数字化信息项目采取审慎的态度，防止数字化治理的泛化，要以结果为导向围绕治理目标采取数字化治理措施，最终达到数字化治理精准化。

四、结语

数字政府是数字中国的重要组成部分和核心枢纽，通过国家治理手段和治理模式的数字化转型，数字政府引领驱动数字经济、数字社会、数字文化和数字生态文明全方位协同发展。以数字化转型推进生产方式、生活方式和治理方式变革，将成为全球经济社会发展的基本趋势。[5]因此，在政府基层治理工作中，要增强对数字化信息技术的认识，利用数字化技术提高管理效率、优化管理结构，但对数字化技术的运用不能过分依赖。我们要清醒认识到，对目前无法通过数字化技术达到治理目标的特殊事项要区别对待，以避免对数字化技术的生搬硬套；同时，要具备创新思维和战略眼光，在数字化治理方面创新方式方法，不断提高政府基层数字治理质效。

参考文献：

[1]黄建伟，陈玲玲.国内数字治理研究进展与未来展望[J].理论与改革，2019（1）：86-95.

[2]董石桃，董秀芳.技术执行的拼凑应对偏差：数字治理形式主义的发生逻辑分析[J].中国行政管理，2022（6）：66-73.

[3]张京唐，芮国强.变与不变：数字形式主义的表象、本质与底层逻辑——基于“压力型体制”的视角[J].河南社会科学，2023，31（6）：31-41.

[4]张帆.信息技术赋能基层治理的路径与限度[J].兰州学刊，2021（10）：65-78.

[5]王钦敏.以数字政府建设全面引领驱动数字化发展［DB/OL］.人民政协网，2023-4-17.（2023-11-3）

https：//www.rmzxb.com.cn/c/2023-04-17/3330985.shtml.

基金项目：本文系喀什大学校级课题，项目名称：南疆少数民族地区社区治理机制现代化研究阶段性成果（项目编号：<2021>1738）

作者简介：

万月月（1988.7-），女，汉族，新疆喀什人，硕士，讲师，研究方向：西北边疆政府管理、基层治理；

邓永禄（1992.4-），男，汉族，新疆喀什人，在读博士，研究方向：马克思主义理论研究。